|
Теория машины городского роста
321 Как видно из предыдущего обсуждения, те работы существенно влияли на складывание теории городской политики, которые строились на конкретных случаях, исходили из местного контекста. Этот подход получил название «новой городской политики», и с ним связаны теории, возникшие после 1970-х годов. В их центре уже не вопрос «Кто управляет?», а вопрос «Для чего?» (формулировка Логана и Молоча). Понятно, что городом управляют сообщества бизнесменов, но с какой целью? Опираясь на уроки политической экономии, теоретики обращают внимание на явление бустеризма (от англ. boost — расширять, проталкивать, рекламировать) — продвижения стратегии быстрого развития города любой ценой. В этой деятельности объединялись амбициозные мэры, предприниматели, владельцы недвижимости и узлов транспорта.
В 1970-е годы Харви Молоч — американский городской социолог и автор метафоры «город — машина роста» — добавил к названию своей (сегодня классической) статьи подзаголовок «политическая экономия места». Молоч не первым привлек образ машины для описания функционирования капиталистической экономики в городах: У Маркса «машинная» метафора была вплетена в ею разбор капиталистического отчуждения, в демонстрацию того, что труд человека при капитализме становится чуждой ему силой, что выражается в том, что человек порабощен трудом (вместо того, чтобы самому его контролировать). Если инструмент служит мастеру, то в случае машинного производства рабочий служит машине. Другой знаменитый марксистский урбанист — Анри Лефевр — это тоже отмечает. «Город — это действительно машина, но это и нечто большее и нечто лучшее: машина, приспособленная к определенному использованию — использованию социальной группой» [Lefebvre, 1991; 345].
321 Машина не рассчитана на благополучие всех своих «винтиков», если воспользоваться популярной советской метафорой, — и с помощью этой метафоры
322 Молоч проблематизирует популярную идею о том, что выгодные для элиты процессы городского развития в конечном счете выгодны для всех горожан.
322 Популяризации этой идеи способствовали прежде всего городские власти. Но были и теоретики, достаточно отчетливо сформулировавшие эту идею. Американский политический теоретик Пауль Питерсон в книге «Пределы города» настаивает: «Интересы городов — это не сумма индивидуальных интересов жителей и не стремление иметь оптимальный размер. Напротив, политика и программы тогда осуществляются в интересах городов, когда они поддерживают или усиливают экономическое положение, социальный престиж или политическую власть города в целом» [Peterson, 1981: 20].
322 Молоч и ряд других авторов были настроены более критически и предположили, что экономический рост городов отнюдь не всегда тождествен увеличению суммы общественных благ. «Машина роста» - это не город как таковой, а коалиция элит, нацеленная на извлечение прибыли из городской земли и всего, что на ней возведено. Молоч был первым, кто столь отчетливо описал доминирование в послевоенной американской городской политике идеологии роста: «Рост — это экономическая и политическая сущность практически любой данной местности... стремление к росту составляет ключевую действующую мотивацию консенсуса местных политических элит, сколь бы расколоты они ни были в отношении других проблем» [Molotch, 1976: 310].
322 Молоч показал, что даже сильные города (Нью-Йорк, к примеру) должны участвовать в кампаниях роста, продавая себя международному и национальному бизнесу, но отстаивая при этом свои политические интересы.
322 И он был первым, кто, опираясь на обширный фактический материал, показал, что, вопреки оптимистической риторике властей предержащих, масштабные строительные проекты и иные стратегии роста далеко не всегда оборачиваются новыми рабочими местами и сопровождаются адекватной социальной политикой.
322 Его кон-323-цепция машины роста состоит из трех компонентов: 1) коалиция элит, 2) лоббирование элитами момента роста как отвечающего их долговременным экономическим интересам; 3) диспропорции в выгодах от роста.
323 В книге «Городские состояния», написанной вместе с Джоном Логаном, теория города — машины роста противопоставлена экологическому подходу чикагской школы (о нем рассказывается в главе «Классические теории города») и марксистскому подходу [см.: Logan, Molotch, 1987]. Недостаток первого — в допущении «невидимой руки рынка», устанавливающей равновесие в расселении горожан. В действительности свободное соревнование горожан за свободное пространство невозможно. Высокий спрос на жилье невозможно удовлетворять до бесконечности. Дома обладают качествами, которые либо увеличивают, либо уменьшают их стоимость; кроме того, люди часто привязаны к вполне определенным частям города, что чикагская модель не в состоянии описать. Недостаток второго подхода — в сведении города к месту эксплуатации, к «печальному последствию логики капиталистического накопления» [Ibid.-. 10]. Марксизм считает, что те, кто снимает жилье, — просто работники, а собственники жилья — капиталисты. Получается, что целый ряд важных для города игроков марксистский подход просто не способен инкорпорировать, в силу чего картина городского развития получается чрезмерно упрощенной. Авторы считают, что развитие города лучше объясняется напряжением, во-первых, между владельцами городской недвижимости (они могут использовать меновую стоимость своих владений) и жителями (использующими потребительную стоимость) и, во-вторых, между противоборствующими группами бизнес-элит. Элиты, политики, массмедиа и коммунальные предприятия составляют коалицию роста.
323 Вспомогательные участники коалиции — это университеты, профсоюзы, учреждения культуры, владельцы малого бизнеса.
323 Каждая группа преследует при этом свои цели, но убеждает население в том, что от роста и вложений в него выиграют
324 в конечном счете все: «Совокупный рост изображается как общее благо; считается, что увеличение экономической активности поможет всему городскому сообществу» [Logan, Molotcb, 1987: 33].
324 Между тем авторы убеждены, что в действительности, «за редкими исключениями, консенсус между городскими группами элиты возникает по поводу одного вопроса. Этот же вопрос разделяет элиты и тех, кто использует город для жизни и работы. Это вопрос роста» [Ibid.: 50]. Члены коалиции позитивно расценивают любой вариант роста, это и позволяет им эффективно работать вместе, независимо от различных целей.
324 Но результаты роста распределяются неравномерно: природа машины роста такова, что потребительная стоимость большинства обменивается на меновую стоимость нескольких.
324 Каким образом это происходит?
324 Как те или другие места города циркулируют на рынке недвижимости? Авторы вводят понятие специальной потребительной стоимости для того, чтобы зафиксировать субъективную ценность того или иного места для жителей. Специальная потребительная стоимость отличает место от других товаров. Другое качество места состоит в том, что оно открывает доступ к другим благам и людям, но этот доступ прекращается, если человек меняет место жительства. Таким образом «переживания и мотивы фокусируются на определенном месте» [Ibid.: 18]. Люди, покупающие дома в особо значимых для них местах, вносят вклад в развитие всего жилого района. Его качество (ресурсы, которые он предоставляет, его привлекательность и связанная с ней способность мобилизовать людей на какие-то действия) определяет жизненные шансы его жителей. Владельцы же устанавливают специальную меновую стоимость своей недвижимости. У каждого владельца — монополия на свой сегмент рынка недвижимости. Часто стоимость их владений зафиксирована. Владельцы стараются ее поднять, но есть препятствия их экономической активности, к примеру разная стоимость квартир на нижних и верхних этажах высотного дома.
324 Недвижимость отличается от других товаров тем, что не может создаваться
325 только частным образом: любое строительство или реконструкция предполагает переговоры с правительством и другими внешними инстанциями.
325 Логан и Молоч предлагают социальную типологию предпринимателей рынка недвижимости. Первый тип — «везучие», то есть те, кто унаследовал собственность либо владеет ею в результате счастливого стечения обстоятельств; второй тип — «активные», то есгь те, кто ищет удачные места и участки для вложений; третий — «структурные спекулянты», то есть те, кто не только способен предсказать, как изменится стоимость конкретной недвижимости, но и обладает ресурсами, чтобы ускорить этот процесс в устраивающем их направлении. Последний тип — самый важный в модели роста. Конкурирующие группы элиты, сотрудничающие с правительством, объединяются под прикрытием доктрины ценностно нейтрального развития города, то есть идеи, что только свободный рынок определяет использование земли. В действительности рынок социально конструируется в том смысле, что те, кто его контролирует, делают это к своей собственной выгоде. Авторы описывают разнообразные махинации городского истеблишмента, указывая, в частности, на «бесконечное лоббирование, манипулирование и задабривание» как на ключевые ресурсы получения и поддержания власти в больших городах [см.: Logan, Molotcb, 1987: 293]- При этом активисты местных сообществ, по мнению Мслоча и Логана, играют достаточно двусмысленную роль. Они выступают от имени жителей, пытаясь побудить городское правительство, к примеру, использовать ограничения по зонированию земли в пользу жителей. Но нередко их активность лишь способствует успеху предпринимателей в неустанной борьбе за повышение ренты.
325 Что разительно отличает типичную картину политических аспектов развития постсоветского города и, к примеру, американского — это степень и характер оспаривания интересов коалиции бизнесменов и политиков активистами местных сообществ и прогрессивными политиками.
325 В компаративном
326 исследовании двух городов, Чикаго и Питсбурга, изложенном в книге «Бросая вызов машине роста», Барбара Ферман показывает, как местные сообщества в Питсбурге, действуя в благоприятном политическом климате широкой гражданской поддержки, смогли отстоять свое прогрессивное видение строительства жилья и экономического развития в целом [см.: Ferman, 1996]. В Чикаго, напротив, вызов стратегиям развития был брошен на электоральной арене, где преобладали делегированные от районов политики, видевшие угрозу в любой независимой политической активности по месту жительства. Что бы ни исходило от местных сообществ, пряталось под ковер, и в итоге чикагская машина роста не встретила никаких препятствий. Российские машины роста городов следуют скорее чикагскому сценарию. Если в Америке каждый случай нужно рассматривать отдельно, потому что иногда местные сообщества все же одерживают верх, то в России последнего десятилетия, хотя местные детали интересны, исход дела удручающе предсказуем.
Теории городских режимов
326 Интерес к неформальной стороне действий городских властей, к тому, что происходит по ту сторону выступлений мэров и разрезаний красных ленточек, воплотился в дискуссиях по поводу различных типов городских режимов. Понятие городского режима фиксирует неформальные управляющие коалиции, реально принимающие решения и определяющие городскую политику. Вот определение городского режима, данное Кларенсом Стоуном:
326 «Формальные и неформальные соглашения, на основе которых общественные органы и частные интересы действуют вместе для принятия и исполнения решений» [Stone, 1989= 6].
326 Кстати, свое исследование городской политики Стоун вел опять-таки на примере Атланты (он рассмотрел четыре десятилетия, 1946—1988 годы), и понятие го-327-родского режима возникло в ходе его попыток описать неформальное партнерство между городским правительством и бизнес-элитой.
327 Городское правительство озабочено сохранением власти, расширением поддержки со стороны общественности. Бизнес-элита, понятно, думает об увеличении прибыли. Городской режим складывается из конфликта между экономической и политической логиками в рамках правящей коалиции. Когда коалиция становится правящей коалицией? В центре коалиции — члены городского правительства. Но их голосования и принятых ими решений недостаточно: для управления городом обычно нужны куда более значительные ресурсы. Вот почему решающими для коалиции являются ресурсы, находящиеся во владении частных лиц, и сотрудничество их владельцев с властями. Взаимные обязательства формальных и неформальных участников коалиции (чиновников, политиков и заинтересованных лиц) — органическая часть реальных соглашений, посредством которых ведется управление. Так, в Атланте сложился сильный режим, основанный на межрасовой коалиции между белой элитой города и черным средним классом. Стоун подчеркивает, что понятие правящей коалиции указывает на ключевых акторов, осознающих свою ведущую роль и лояльных соглашениям, гарантирующим им их позиции. Но управленческие соглашения выходят за пределы круга «инсайдеров». Какие-то жители города могут знать тех, кто их принимает, и пассивно поддерживать принятые решения. Другие могут и не знать, и не поддерживать, придерживаясь таких общих принципов, как «нет смысла бороться с городским правительством». Третьи могут сознательно быть в оппозиции, а четвертые — прагматически придерживаться взгляда, что поддерживать «лузеров» и «гнать волну» просто неумно. Так что в понятии режима учитываются не только «инсайдеры», но и разная степень приверженности горожан принимаемым решениям, и то, как именно с ними консультируются.
327 Соглашения нечетко зафиксированы, а их понимание акторами может меняться, так что, предупреждает Стоун, понятие городского ре-328-жима не надо реифицировать.
328 Это тем более важно, что типы режимов могут различаться даже в одной стране — они мог>т быть включающими и исключающими, расширяться до пределов агломерации городов либо, напротив, сужаться до центрального района.
328 Деннис Джад и Пол Кантор [см.: Enduring..., 1992] продолжают дифференциацию городских режимов, выделив четыре цикла их развития в США До 1870-х годов в городах-антрепренерах все было под контролем купеческой элиты. До 1930-х годов, когда бурная индустриализация сопровождалась волнами иммиграции и иммигранты быстро создавали политические организации, бизнес должен был работать с политическими представителями иммигрантоа Это была политика города машин. Период 1930—1970-х годов — время наибольшего государственного вмешательства. В коалиции Нового курса экономическое развитие городов стимулировалось федеральным правительством, и правительство же следило за расширением базы Демократической партии. Когда этнические меньшинства набрали достаточный вес, этот режим уступил место последнему, который на современном цикле развития способствует экономическому росту и политическому включению.
328 В любом случае теория городского режима позволяет исследовать степень участия бизнеса в городской политике и учитывать его мотивацию.
Институциональные теории
328 В теории города как машины роста, как и в теории городских режимов, правительство — национальное и в особенности городское — не обладает достаточными ресурсами, чтобы быть сильным, независимым субъектом власти. Есть, однако, группа теорий, в которых отстаивается тезис о том, что в центре городской политики — формальные политические институты города.
328 У них есть власть, источником легитимности ко-329-торой является суверенность национальных государств.
329 В основе этой группы теорий лежат идеи Макса Вебера о неразрывной связи модерных обществ и административных систем и о власти как о способности личности навязать другим свою волю (личности, изменяющей характер действия в зависимости от типа общества). Традиционное доминирование предполагало установление легитимности правления на основе унаследованной позиции в социальной иерархии и апелляции к прошлому.
329 Харизматическое доминирование вытекало из особых качеств и достижений личности.
329 Наконец, рационально-правовое доминирование основывало свою легитимность на бюрократических навыках и рациональных правилах администрирования. Образованные управленцы мыслились Вебером как ключевые деятели общества модерности. Не случайно те английские теоретики, которые именно городское правительство помещают в центр городской политики, называют себя неовеберианцами. Их американские коллеги относят себя к «правительственному» или «городскому» менеджеризму
329 Теорию городского менеджеризма в I960—1970-е годы разработал английский городской социолог Рэй Пол. Он понимал город как организованную систему распределения ресурсов, проявляющуюся в идентифицируемых способах организации городского пространства и неизбежно приводящую к систематическому воспроизводству социального неравенства [см.: РаЫ, 1975]. Ресурсы — земля, разнообразные виды капитала, здания (коммерческие, промышленные, жилые) и социальные ресурсы (инфраструктура, места отдыха, медицина и образование). Пол предположил, что путь к пониманию логики способов организации городского пространства лежит на пути изучения мотивации и идеологии «городских менеджеров» — работников муниципалитетов, планировщиков, застройщиков, инвесторов, банкиров, риелторов, иными словами и государственных служащих, и владельцев частного капитала.
329 Это они решают, что строить и где, это их вкусы находят воплощение в новых проектах, это они дают разрешение на застройку но-330-вых и перестройку старых территорий.
330 Контролируя доступ к часто скудным ресурсам (жилью, образованию), они определяют социопространственное распределение населения.
330 Однако Пол посвящает свою книгу демонстрации не их всесилия, а, напротив, того, что эти люди в свою очередь подвержены воздействию разнообразных факторов или сил, находящихся вне их контроля. Во-первых, это политические факторы (к примеру, влияние на решения муниципалитетов национальных правительств, в свою очередь зависящих от международной циркуляции капитала). Во-вторых, это экономические факторы, так сказать логика рынка, которую не всегда можно учесть и предвидеть в менеджерских решениях. В-третьих, это пространственные факторы. Три из них особенно интересны. Первый можно назвать «упрямством расстояния». Оно проявляется в том, что если одно место в пространстве занято, то поселиться или расположиться можно только по соседству, и так до бесконечности, что делает неизбежной «тиранию расстояния»: пространственное неравенство людей в отношении наиболее привлекательных для жизни мест вытекает из самой логики пространства. Два человека или два коллектива не могут одновременно занимать одно место в пространстве. Второй — «инерция использования»: стихийно сложившийся вариант использования данного места или совокупности мест предопределяет то, как они будут использоваться в будущем. Третий — «конформизм соседства»: то, как будет использоваться данный участок земли, определяется тем, как уже используется земля вокруг него. Три эти группы «сил» значительно ограничивают возможности и амбиции городских игроков, что побудило Пола описывать их деятельность не в терминах ничем не ограниченного влияния, но лишь «вмешательства» или «посредничества» в процессах, которые, по большому счету, никто не контролирует (и за которые никто в конечном счете не отвечает).
330 Этот ход мысли независимо от Пола развивают некоторые сегодняшние политические философы, говоря о невозможности беспроблемного приписывания ответствен-331-ности за происходящее какому-то одному правителю или властной инстанции: слишком сложным стал мир, слишком тесно переплетены происходящие в нем процессы.
331 Уже упомянутый в этой главе Мэтью Кренсон рисует, как городское правительство и политические партии сплоченно действуют, чтобы вести политику, не обращаясь к городской общественности и поэтому не принимая в расчет социальные интересы [см.: Crenson, 1971]. Английский исследователь Синтия Кокберн также показывает, что слабая или разобщенная городская общественность становится главной причиной, почему городским властям столь легко преследовать лишь свои собственные политические задачи [см.: Cocburn, 1977].
Эта группа теорий убедительно показывает те моменты разворачивания городской политики, которые особенно ярко проявляются в России. В чем они состоят? Городское правительство совмещает в своей деятельности и экономическую и политическую логику. Экономическая проявляется в том, что правительство является главным «стейкхслдером» в городской экономике, предоставляя рабочие места и потребляя сервис и товары. Политическая проявляется в изобретательном использовании политических и правовых привилегий. Повсеместно, а не только в России, у правительства их гораздо больше, чем у частного бизнеса. Среди них — право контролировать и ограничивать движение городского транспорта, избирательное зонирование городской земли, право экспроприировать частную собственность для общественных нужд (это фиксируется в понятии eminent domain в США и compulsory purchase в Англии).
331 В действия городского правительства существенную сложность привносит тот факт, что центральное правительство, изымая из крупных городов налоги, перекладывает на них ответственность за затраты, в особенности на социальные нужды. Бремя налогового кризиса перекладывается на города, и урбанисты показывают, что самым тяжелым образом оно сказывается на бедных городах, где особенно остра нужда в социальных выплатах.
332 Налоговые кризисы, которые время от времени захватывают города, зависят от общего состояния экономики. В главе о глобализации уже упоминался налоговый кризис 1970-х годов в Нью-Йорке. В период с 1930-х по 1970-е годы городское правительство тратило значительные средства на социальные нужды, серьезно вкладываясь в здравоохранение, образование и так далее увеличивая расходы на 4—5 % каждый год начиная с 1945 года. Между тем городская налоговая база за это время сокращалась с переездом большого числа людей в пригороды. Правительство под давлением политиков занимало деньги у банков, чтобы сохранить рабочие места и бизнесы, все увеличивая долг города, пока Нью-Йорк в 1974—1975 годах полностью не лишился права брать в долг. Управление городскими финансами перешло в руки центрального правительства, 40 тыс. рабочих были уволены, и этот период стал поворотным пунктом в политике большинства западных городских правительств. Уже никогда столь значительные средства не будут направлены на социальные нужды. А зависимость городов от банковских кредитов (так как налоговая база продолжает сокращаться) приводит к тому, что их политика начинает определяться скорее консервативными кредитующими инстанциями, нежели нуждами населения.
Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту:
©2015 - 2024 stydopedia.ru Все материалы защищены законодательством РФ.
|