Липецкий филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы

В рамках внедрения бюджетирования ориентированного на результат в РФ проводятся мероприятия по совершенствованию планирования и контроля в сфере управления общественными финансами. В данной статье рассмотрены отдельные направления по повышению эффективности использования бюджетных средств, такие как аудит эффективности, программно-целевое планирование и государственное и муниципальное задание. Разработан статистический алгоритм расчета норматива государственного и муниципального задания.

Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов необходима в любом современном обществе, поскольку существенно влияет на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих перед государством приоритетных задач. В связи с этим в России проводятся реформы в сфере бюджетного планирования, нацеленные на внедрение международных принципов, нормативов и стандартов в процесс управления общественными финансами. Необходимость этих реформ объясняется, прежде всего, отсутствием действенной методики оценки эффективности использования органами власти финансовых ресурсов; слабой увязкой структуры и динамики расходов с целями государственной политики; существованием стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов.

Одним из способов решения данной проблемы и создания необходимых условий для осуществления эффективного бюджетного процесса на основе бюджетирования, ориентированного на результат, является организация аудита эффективности использования бюджетных средств. Это вид государственного финансового контроля над формированием и исполнением бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них задач и функций.

Аудит эффективности представляет собой проверки деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. В настоящее время аудит эффективности является одним из основных видов контроля исполнения государственного бюджета, осуществляемого высшими органами финансового контроля зарубежных стран.

При проведении аудита эффективности не ставится задача дать общую оценку эффективности работы проверяемого получателя государственных средств, так как из-за разнообразия сфер деятельности достаточно проблематично выработать единую шкалу оценки деятельности учреждения за отчетный период. Объектом данного вида финансового контроля выступают, прежде всего, отдельные направления расходования бюджетных средств и наиболее эффективные, с экономической точки зрения, способы достижения конкретных целей и задач государства. Аудит эффективности позволяет адаптировать систему финансового обеспечения органов государственной и муниципальной власти к постоянно изменяющимся условиям внешней экономической среды и получить максимальную отдачу от имеющихся в их распоряжении ресурсов.

В России внедрение и совершенствование аудита эффективности использования бюджетных средств продолжается уже около 7 лет. К сожалению, существут ряд факторов, препятствующих этому процессу, к числу которых стоит отнести проблему недостаточной методической базы, нечеткое распределение полномочий контрольных органов, дефицит квалифицированных специалистов. Зачастую при применении зарубежного опыта проведения аудита эффективности не учитывается специфика функционирования сектора государственных финансов России. Кроме того, в отечественной практике проведения аудита эффективности не сформировалась система контроля за соблюдением рекомендаций, разработанных во время аудиторской проверки. Решение данных проблем должно стать одной из приоритетных задач органов финансового контроля на ближайший период, так как формирование системы аудита эффективности позволяет не только дать комплексную оценку обоснованности государственных расходов, но и определяет конкретные направления совершенствования деятельности государственных структур. В связи с этим перспективным, на наш взгляд, направлением совершенствования оценки и планирования бюджетных расходов является привлечение независимых аудиторских компаний и применение их опыта и наработок в данной сфере. Безусловно, это потребует дополнительного бюджетного финансирования, поэтому необходимо учитывать соотношение расходов на проведение аудита эффективности и потенциальной отдачи от комплекса данных мероприятий.

При разработке методологических рекомендаций по оцениванию эффективности использования бюджетных средств необходимо разработать интегральный показатель, который бы позволил учесть все основные составляющие данной разновидности аудита: экономность, эффективность, результативность. Поэтому предлагаем изначально дать оценку каждой из приведенных составляющих. Так, степень экономности расходования, имеющихся ресурсов можно определить с помощью сопоставления таких показателей как уровень рыночных цен на отдельные товары и услуги, уровень инфляции с показателями, характеризующими уровень расходов учреждения. Эффективность можно оценить аналитическим путем, учитывая обоснованность и целесообразность тех или иных расходов. Результативность может быть рассчитана по формуле:

,

где – плановое значение показателя; – фактическое значение показателя. Именно на основе приведенных показателей и следует определять итоговую оценку эффективности расходования бюджетных средств за отчетный период.

В настоящее время правительство России принимает меры по повышению эффективности использования бюджетных средств путем использования программно-целевого метода планирования бюджетных расходов.Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделений бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, составляемыми для осуществления экономических и социальных задач. Этот метод планирования финансовых ресурсов способствует соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению фондов финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам, и их концентрации и целевому использованию, улучшению контроля. Все это повышает уровень эффективности освоения средств. Каждая из программ в составе бюджетных расходов идентифицирована целевой статьей расхода бюджетной классификации, а также главного распорядителя бюджетных средств, который отвечает за достижение запланированного значения показателя в обмен на получаемые из бюджета средства, предназначенные для реализации программных мероприятий.

В то же время возможный переход к программному формату федерального бюджета требует более детальной проработки этого вопроса. Это связано с тем, что для многих бюджетных ассигнований (социальные пособия, субсидии юридическим лицам) отсутствует возможность утверждения на долгосрочный период. Кроме того, практически все целевые программы имеют разовый характер и подразумевают под собой достижение перспективных целей и задач государства. Именно поэтому в периоды финансовой нестабильности сокращение дефицита бюджета осуществляется в первую очередь путем «урезания» расходов на целевые программы, так как главной задачей государства на данный период является не реализация новых проектов и программ, а поддержка национальной экономики и выполнение взятых на себя социальных обязательств. В связи с этим формирование целевых программ и сроков их реализации необходимо в соответствие с перспективным финансовым планом страны и другими документами, содержащими прогнозы относительно состояния и направлений развития экономики на ближайшие годы.

В последнее десятилетие в нашей стране этот метод бюджетного планирования и финансирования неуклонно расширяется. Этому способствуют разработка и осуществление многих федеральных и региональных экономических, социальных, экологических и других программ. Следует полагать, что в перспективе этот метод будет находить все более широкое распространение. Примерами целевых программ, реализуемых сейчас в нашей стране, могут служить федеральная программа "Жилище", программа "Развитие транспортной системы России»" подпрограмма "Модернизация и создание перспективных средств навигации в интересах специальных потребителей" и др. При этом вместе с программно-целевым планированием бюджетных расходов необходимо и внедрение комплекса мер ответственности, применяемого в случае отсутствия запланированных результатов по истечению срока программы.

Решению проблемы неэффективного использования бюджетных средств должно было способствовать и внедрение в процесс бюджетного планирования государственного и муниципального задания на оказание услуг. Государственное (муниципальное) задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Планировалось, что внедрению ГМЗ должен был предшествовать процесс передачи бюджетным организациям статуса автономного учреждения, который позволит осуществлять взаимодействие органов государственной власти и учреждений государственного сектора на основе рыночных отношений. Особенностью автономных учреждений является то, что они являются промежуточным звеном между бюджетной и коммерческой организацией, и это позволяет им оказывать услуги негосударственным учреждениям и частным лицам на платной основе. При этом доходы, полученные от подобной деятельности, не изымаются в бюджет соответствующего уровня, а остаются в распоряжении автономного учреждения.

Но при реализации на практике данного нововведения возник целый ряд проблем. Во-первых, из-за возможности автономных учреждений держать счета в банках, а не в Казначействе и не применять положения закона 94-ФЗ о госзакупках государственные и местные органы власти не оказывали активного содействия в создании учреждений данного типа. В связи с этим число автономных учреждений от общего количества государственных учреждений на конец 2010 года не превышало 2%. Во-вторых, возникли трудности с расчетом и утверждением нормативов затрат на оказание государственных и муниципальных услуг, так как отсутствует методика определения данных показателей. Сложившаяся ситуация может привести к тому, что услуг формирование задания окажется фактором, лишь усложняющим бюджетный процесс и не имеющим практической значимости для повышения результативности деятельности бюджетного сектора, эффективности использования бюджетных ресурсов и улучшения качества востребованных потребителями услуг. Решение данной проблемы, связанной, прежде всего, с установлением обоснованных стандартов оказания услуг, требует ответа на вопросы: каков должен быть алгоритм разработки норматива на оказание той или иной услуги? Какими параметрами определяется уровень стандартов, уже принятых в различных отраслях социальной сферы? Каковы преимущества и недостатки системы бюджетного планирования и финансирования на основе утверждаемых норм и нормативов? Немаловажной проблемой является и крайне трудоемкий процесс разработки подобных нормативов, предполагающий проведение значительной подготовительной аналитической и практической работы по составлению, как перечня самих нормативов, так и их обоснованных значений. Особые сложности возникают с расчетом постоянных расходов государственных и муниципальных учреждений, так как в экономике не существует единой объективной основы для нормирования данной разновидности затрат. Необходимо также учитывать специфику отраслевых требований, в том числе отдельных услуг в рамках той или иной отрасли. Это в свою очередь позволит четко определить внутренние резервы для более оптимального и грамотного использования имеющих в распоряжении средств и не просто рассчитывать затраты, исходя из объема уже осуществленных работ и услуг, а объективно определять потребность в финансовых ресурсах каждого конкретного учреждения.

В настоящий момент в соответствие с принятием Закона № 83-ФЗ механизм формирования государственного и муниципального задания внедряется не только в учреждениях автономного типа, но и в бюджетных учреждениях. Поэтому резко возрастает необходимость разработки и утверждения новых методологических рекомендаций по расчету данного вида затрат на всех уровнях бюджетной системы, так как прежние нормативы основываются, как правило, только на показателях отчетного года.

Необходимо отметить, что при разработке методики расчета нормативов следует использовать не только абсолютные показатели, характеризующие работу учреждения за предыдущие периоды, но и относительные показатели, который позволят сравнить эффективность расходования средств в группе бюджетных учреждений, оказывающих однотипный перечень государственных и муниципальных услуг.

В связи с этим предложим статистический алгоритм расчета норматива ГМЗ на примере определения необходимого объёма единиц коммунальной услуги. Данный алгоритм базируется на сравнении показателей бюджетных учреждений, оказывающих однотипный перечень государственных и муниципальных услуг. Итак, рассмотрим n учреждений, действующих на территории одного региона (муниципалитета) и занимающихся однопрофильным видом деятельности. Для каждого из этих учреждений средний расход потребляемой коммунальной услуги на одного получателя госуслуги х₁.х₂,х₃..х_n единиц. Найдем основные показатели, позволяющие проанализировать обоснованность расхода того или иного вида коммунальных услуг для конкретного учреждения.

На первом этапе необходимо упорядочить в порядке возрастания (ранжировать) варианты ряда х₁.х₂,х_3,..,х_n и разбить их на отдельные интервалы. Для этого по формуле Стерджеса определим рекомендуемое число интервалов m по формуле:

.

А затем и величину интервала (k):

C помощью полученных данных сгруппируем варианты вариационного ряда и выпишем частоты, частотности, накопленные частоты и накопленные частотности, соответствующие каждому интервалу. Полученный вариационный ряд будет дискретным.

На втором этапе найдем среднее значение вариационного ряда, с помощью средней арифметической:

,

где х_i – середины интервалов интервального вариационного ряда; n_{i –} соответствующие им частоты; m –число интервалов. Нахождение среднего значения вариационного ряда позволит определить средний расход коммунальной услуги на одного получателя, который должен стать базой для определения соответствующего норматива. Вышеприведенный показатель позволит не только спрогнозировать необходимый объём коммунальных услуг для конкретной группы учреждений, но и проанализировать эффективность расходования бюджетных средств на коммунальные услуги в течение прошлого года. На основании полученных данных региону (муниципалитету) следует разработать шкалу оценки эффективности расходования коммунальных услуг. Так, в тех учреждениях, где расходы на коммунальные услуги значительно превышали среднее значение и получили низкие баллы по шкале эффективности необходимо произвести проверки на обоснованность произведенных затрат.

На следующем этапе необходимо найти значение n_i, которое встречается с наибольшей частотой (моду вариационного ряда). Этот показатель позволит органам власти наиболее точно определить потребность в финансировании всей представленной группы учреждений на будущий год. Для нахождения моды найдем модальный интервал и воспользуемся формулой:

,

где - начало модального интервала; - частоты модального интервала; - частота интервала, предшествующего модальному; - частота интервала следующего за модальным.

Кроме того, необходимо оценить возможность того, что установленное среднее значение будет превышено, а следовательно и потребуется дополнительного финансирования из бюджета. Резервирование средств является важнейшей составляющей планирования стоимости ГМЗ, так как главная задача госсектора экономики заключается в обеспечении населения услугами надлежащего качества Для этого вычислим дисперсию (s²), СКО (s) и коэффициент ассиметрии ( ) вариационного ряда:

,

,

.

Данные показатели должны служить ориентиром для органов исполнительной власти и финансового контроля, поскольку значительное отклонение данных показателей от нуля говорит о значительной вариации исследуемого признака. Этот факт свидетельствует о том, что в ряде учреждений финансирование услуг обходится намного дороже, чем в других подобных учреждениях.

Изучение вариаций позволяет разработать комплексный подход к утверждению норматива на коммунальные расходы бюджетных учреждений. Данная методика и создает условия не только для прогнозирования среднего значения затрат, но и позволяет оценить относительную эффективность расходов на коммунальные услуги.

Библиографический список

1. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года №145- ФЗ в ред. Федеральных законов от 26.04.2007 ФЗ-№63, от 24.07.2008 №161-ФЗ, от 24.112008 №205-ФЗ [Электронный ресурс]: федеральный закон [принят Государственной Думой 16 сент. 2003 года] //Справочно-правовая система Консультант Плюс.

2. Мысляева, И.М. Государственные и муниципальные финансы: учебник/ И. М. Мысляева. – М., ИНФРА-М, 2007. – 357 с.

В. Е. Соколова

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: