ДИНАМИКА КРИМИНОГЕННОЙ СИТУАЦИИ В СФЕРЕ ПРИВАТИЗАЦИИ 1995-2002 иг.

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Рис.1. Динамика криминогенной ситуации в сфере приватизации в 1995-2002 гг.

Так, например, после приобретения американской фирмой кон­трольного пакета акций курского АО «Кристалл», выпускавшего комплектующие изделия для систем наведения ракетного комплек­са «Игла», было прекращено производство специзделий и утрачена уникальная технологическая база.

В результате применения для предприятий сферы оборонной промышленности механизма искусственного банкротства к выгоде узкого круга заинтересованных лиц разрушались вполне успешные производства, а сами предприятия и их активы уводились из-под

308 • Раздел IV. Приложения

Приложение 7 • 309

контроля государства, в том числе переходили в собственность не­резидентов. При этом в ряде случаев инициаторами искусственного возбуждения дел о несостоятельности (банкротстве) предприятий оборонно-промышленного комплекса выступали не только коммер­ческие структуры, но также федеральные ведомства и организации, в том числе государственные предприятия топливно-энергетическо­го и коммунального комплекса¹.

Всего за период 1995—2002 гг. органами прокуратуры выявлено 3850 преступлений, связанных с приватизацией. Из них в крупном и особо крупном размере совершено 1136 преступлений, путем мо­шенничества — 2069 (ст. 159 УК РФ), путем присвоения или растра­ты — 587 (ст. 160 УК РФ). Совершено 313 преступлений, направ­ленных против государственной службы и службы в органах само­управления (гл. 30 УК РФ) и выявлен 51 факт злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). 23 преступления со­вершено сотрудниками органов государственной власти и управле­ния, 5 — государственных предприятий и учреждений, 3 *— комите­тов по управлению имуществом.

По результатам проведенных проверок органами прокуратуры заявлено девятнадцать исков, в том числе имущественного характе­ра на сумму более 47 млн рублей. Основная часть исков вносилась о признании сделок приватизации недействительными, применении последствий недействительности сделки и об отмене нормативных и ненормативных правовых актов органов исполнительной власти, касающихся приватизации государственного имущества.

Счетная палата по результатам проведенных в 1995—2003 гг. контрольных мероприятий в сфере приватизации направила в Ге­неральную прокуратуру Российской Федерации более 50 обраще­ний по выявленным фактам нарушений. Однако при рассмотрении правоохранительными органами материалов Счетной палаты воз­никал ряд проблем, которые препятствовали эффективному реаги­рованию по фактам нарушения законности в процессе приватиза­ции. В частности, действующим уголовным законодательством не предусмотрен самостоятельный состав преступления, устанавли­вающий ответственность за нарушение законодательства, регули­рующего вопросы приватизации. По этой причине спектр составов преступлений, выявляемых в ходе приватизации, может быть очень широк.

Кроме того, Счетная палата не наделена правом обращения в суд по фактам выявленных нарушений, а согласно международ-

¹ См.: Отчет об итогах обобщения фактов нарушений в сфере приватизации, выявленных в результате проведения Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий в 1995—2003 гг. (протокол Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, п. 11.4 от 4 июня 2004 г., № 19 (38)).

ным стандартам деятельности высших органов внешнего финансо­вого контроля в сфере борьбы с мошенничеством и коррупцией¹ ау­диторы вообще не имеют права самостоятельно квалифицировать выявленные факты нарушений как преступления. Так, согласно Принципу 28 Руководства АЗОСАИ² по борьбе с мошенничеством и коррупцией термины «мошенничество» или «коррупция» не могут быть использованы в заключительных выводах аудиторской провер­ки, поскольку такое обвинение может быть выдвинуто только су­дом³. Но для того чтобы дело дошло до суда, необходимо обеспечить четкое и эффективное взаимодействие правоохранительных органов и Счетной палаты, что до последнего времени составляло опреде­ленную проблему. Например, отмечались периоды, когда Генераль­ная прокуратура Российской Федерации вообще не реагировала должным образом на материалы, направляемые Счетной палатой в ее адрес.

В связи с тем, что современная экономическая преступность все больше приобретает транснациональные черты, чрезвычайно акту­альной становится задача создания «единого фронта» правоохрани­тельных органов и высших органов финансового контроля различ­ных государств в борьбе с экономическими преступлениями, в том числе с мошенничеством и коррупцией в сфере приватизации госу­дарственной собственности.

2.3. Анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере приватизации

Анализ деятельности органов исполнительной власти в 1993—2003 гг. в сфере приватизации позволяет сделать следующие выводы:

1. Органы исполнительной власти Российской Федерации осу­ществляли приватизацию государственной собственности в течение периода 1993—2003 гг. на основании положений действующих в тот период нормативных правовых актов. Несмотря на формальную не­достаточность и неполноту законодательной базы приватизации, особенно на ранних этапах (до середины 90-х годов), органы госу­дарственной власти были обязаны осуществлять свою деятельность в точном соответствии с действующим законодательством. При этом несовершенство закона не является основанием для отмены либо пересмотра принятых на его основании решений, поскольку,

¹ См., например, Руководство АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и кор­
рупцией (2002 г.) — http://www.asosai.org/fraud__gnidelines/index.html

² АЗОСАИ — Азиатская организация высших органов финансового контро­
ля.

³ См.: Руководство АЗОСАИ по борьбе с мошенничеством и коррупцией
(2002 г.).

310'Раздел IV. Приложения

Приложение 7*311

с правовой точки зрения, действует общее правило презумпции за­конности нормативного акта: если нормативный правовой акт не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоот­ветствия Конституции Российской Федерации, то указанный акт и принятые на его основе решения являются законными,

2. При оценке целесообразности решений органов власти о на­чале массовой приватизации необходимо учитывать тот факт, что известная неподготовленность и поспешность в действиях органов государственной власти была, в частности, реакцией на начавшуюся на рубеже 80—90-х годов прошлого века так называемую спонтан- -ную приватизацию.

Так, по данным Госкомстата РСФСР, в России к 30 апреля 1991 г. было создано 1798 ассоциаций, 164 концерна, 92 консорциу­ма, 1186 акционерных обществ и 58 межотраслевых государствен­ных объединений¹. При этом многим из было делегировано право по управлению имуществом и переданы функции держателя акций государства тех предприятий в их составе, которые могут быть ак­ционированы. А летом 1992 г. (до начала осуществления Государст­венной программы приватизации) стихийно были приватизированы около 2 тыс. предприятий².

При этом зачастую получение и удержание контроля над пред­приятиями осуществлялось силовыми, криминальными методами. В сложившейся ситуации формализация процессов перехода прав собственности рассматривалась как попытка прекращения интен­сивного разграбления активов в ходе спонтанной приватизации³.

Таким образом, стихийные приватизационные процессы опере­жали работу по созданию полноценной правовой базы, регулирую­щей смену форм собственности, а также по становлению соответст­вующих государственных структур.

¹ О функционировании народного хозяйства РСФСР в январе-октябре
1991 г. М.: Госкомстат РСФСР, 1991.

² См.: Отчет о проверке центральных аппаратов Государственного комитета
Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Россий­
ского фонда федерального имущества, Федерального управления по делам о несо­
стоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России (Постановление Госу­
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 октября
1995 г. № 1239—1 ГД и Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 18 ок­
тября 1995 г., № 21).

³ См., например: Трансформация отношений собственности и сравнитель­
ный анализ российских регионов. — М., 2001. — С. 23 (Работа выполнена под эги­
дой Консорциума по вопросам прикладных экономических исследований в соста­
ве Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации,
Института экономики переходного периода, Рабочего центра экономических ре­
форм, Канадского агентства по международному развитию и др.).

3. Необходимо также учитывать, что принципиальные решения
о начале массовой приватизации принимались органами законода­
тельной и исполнительной власти совместно.

Так, в декабре 1992 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял Постановление, в котором в основном одобрил представ­ленный Правительством РСФСР проект Государственной програм­мы приватизации на 1992 г., а также дал согласие на принятие Указа Президента РСФСР «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» «как временного нормативного ак­та до принятия Верховным Советом РСФСР Государственной про­граммы приватизации»¹. Окончательный вариант Государственной программы приватизации на 1992 г. был утвержден постановлением Верховного Совета РСФСР от 11 июня 1992 г. № 2980-R

4. Проведенный анализ показывает, что, принимая решение
о начале массовой приватизации, органы власти руководствовались
аргументами, вытекающими из тогдашнего понимания причин
и возможных путей преодоления социально-экономического кризи­
са начала 90-х годов.

В частности, предполагалось, что приватизация должна была стать инструментом для решения целого ряда актуальных задач:

— формирования слоя частных собственников, содействующих созданию социально ориентированной рыночной экономики;

— повышения эффективности деятельности предприятий пу­тем их приватизации;

— социальной защиты населения и развития объектов социаль­ной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватиза­ции;

— содействия процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации;

— создания конкурентной среды и содействия демонополиза­ции народного хозяйства;

— привлечения иностранных инвестиций³.

Однако реальные, прагматические цели, преследуемыми органа­ми исполнительной власти и собственниками предприятий в ходе реализации конкретных сделок, нередко расходились с официально продекларированными долгосрочными, стратегическими целями приватизации. Отсутствие же полноценной правовой и институцио-

¹ Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 декабря
1991 г. № 3038/1-1 «О проекте Государственной программы приватизации на 1992
год» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 16
января 1992. № 3. — Ст. 92.

² Текст опубликован в издании: Российская газета. 1992. 9 июля.

³ См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 11 июня 1992 г.
№ 2980-1.

312 • Раздел IV. Приложения

Приложение 7*313

нальной базы, а также эффективного внешнего государственного контроля за ходом приватизации на протяжении практических всего периода 90-х годов делало практически невозможным оперативную корректировку действий органов исполнительной власти.

5. Согласно международным стандартам ИНТОСАИ по аудиту приватизации, чрезвычайно важной задачей для высших органов внешнего финансового контроля является «выяснение истинных целей продажи конкретного актива»¹, поскольку именно сравнение долгосрочных и краткосрочных целей государства на каждом кон­кретном этапе приватизации позволит в итоге оценить эффектив­ность действий властей и реальных результатов реформ.

В документах ИНТОСАИ подчеркивается также необходимость учитывать динамичный характер процесса приватизации и тот факт, что цели каждой конкретной сделки обычно отражают изменения (подчас радикальные), происходящие в экономике в целом. Однако решение оперативных задач не должно противоречить долгосроч­ным целям приватизации. В частности, согласно Принципу 7 Руко­водства по стандартам аудита приватизации, высшие органы финан­сового контроля обязаны установить, каковы были конкретные це­ли продажи, включая обстоятельства, касающиеся особенностей самого приватизируемого предприятия, и определить, как эти кон­кретные цели соотносятся с долговременными целями государст­ва — такими, как развитие рыночной экономики, гражданского об­щества, решение социальных и экологических проблем и пр.

Непрозрачность действий федеральных органов исполнитель­ной власти на протяжении всего периода 1993—2003 гг. и отсутст­вие эффективной системы внешнего государственного финансово­го контроля в сфере приватизации затрудняют возможность адек­ватно оценивать целесообразность продажи того или иного государственного актива. Тем не менее можно сделать вывод о том, что на первом, чековом этапе приватизации (до 1994 г.) ос­новной прагматической задачей органов власти было создание ши­рокого круга собственников, в основном мелких акционеров, пос­редством безвозмездной передачи государственной собственности. Массовая приватизация была также попыткой (не слишком удач­ной) остановить и ввести в формально-правовые рамки стихийный

¹ Принцип 6 Руководства по стандартам аудита приватизации (1998 г.) гла­сит: «Высшие органы финансового контроля должны выяснить все мотивы кон­кретной сделки, включая причины, почему государство решило продать данный актив именно с такими условиями и за такую цену. Это необходимо для того, что­бы... установить ключевые факторы, повлиявшие на конкретное решение государ­ства о приватизации конкретного предприятия. Причем эти причины могли не быть заявлены открыто в качестве целей конкретной сделки (например, ожидае­мый кризис вследствие роста государственного долга, превышающего финансо­вые возможности государства, и т.п.)».

номенклатурно-бюрократический передел собственности, активно развернувшийся с конца 80-х годов.

Начиная с 1994 г. «истинной» целью приватизации стало полу­чение доходов в бюджет. Однако эта задача в целом решалась недос­таточно эффективно, поскольку недооценка, а порой и намеренное занижение стоимости продаваемых активов в сочетании с незначи­тельным превышением итоговой цены над стартовой ценой приво­дили к недополучению средств от приватизации в бюджеты всех уровней.

По оценкам экспертов, задача максимизации прибыли государ­ственного бюджета теряет актуальность после 2000 г., когда были преодолены проблемы с бюджетным дефицитом. Однако анализ со­временного этапа показывает, что федеральные органы исполни­тельной власти действуют в прежней парадигме, тогда как более це­лесообразным выглядит перенос акцента на привлечение инвести­ций — т. е. на решение задач модернизации российской экономики.

6. Органы исполнительной власти как на федеральном уровне,
так и на уровне субъектов Российской Федерации оказались недос­
таточно эффективны в противодействии процессам криминализа­
ции общественных отношений, связанных со сменой форм собст­
венности. Более того, подавляющее большинство нарушений в сфе­
ре приватизации совершено именно органами исполнительной
власти и их представителями.

Как отмечалось выше, наиболее распространенными формами нарушения законности стали превышение либо неисполнение орга­нами власти своих полномочий в сфере приватизации и управления государственным имуществом; недооценка и необоснованное зани­жение стоимости продаваемых государственных активов; притвор­ность конкурсов и низкая результативность продаж; коррупция и нарушение принципа равной защиты прав и интересов граждан в процессе приватизации.

7. Несмотря на существенные позитивные сдвиги в совершен­
ствовании правовых основ и процедур приватизации, произошед­
шие в 2001—2003 гг., государственный контроль в этой сфере
по-прежнему остается исключительно внутренним, поскольку
и контролеры и контролируемые входят в единую систему исполни­
тельной власти.

Однако приватизация государственных активов на всех этапах должна быть открыта для независимого, то есть внешнего государ­ственного контроля. Поскольку речь идет о продаже государствен­ного, то есть общественного имущества, общество и государство ну­ждаются в независимом подтверждении того, что процесс привати­зации был осуществлен законно и должным образом.

Содержание • 327

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие.............................................................. . . . ...................................... 3

Программа по курсу «Криминология» для студентов и слушателей высших

юридических учебных заведений...................................................................... 5

Общая библиография.............. .............................. • • •................................ 24

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: