МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

СЕЛЬСКИМ ХОЗЯЙСТВОМ В СИСТЕМЕ

АГРАРНОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА[162]

(«Товароведение и экспертиза товаров: состояние, проблемы и перспективы развития». Сборник материалов научно-практической конференции (23-24 ноября 2006 г.), посвященной 100-летию торгово-экономического образования России. Уфа: РГТЭУ, 2006)

В научной литературе отмечено, что «между субъектами, объектами управления существует принципиальная разница, которая исходит из того, что это качественно разные управленческие явления. Выделение и теоретические осмысление управляемых объектов создают концептуальные предпосылки для понимания и оценки многих проблем государственного управления и в сельском хозяйстве. Во-первых, управляемые объекты (сельское хозяйство) являются более важными в отношении субъектов государственного управления (государственные органы федерального государства: федеральный и региональный уровень), поскольку производство продукции сельского хозяйства, их переработка и реализация, а также создание соответствующей инфраструктуры для села и обеспечение новыми технологиями АПК и т.д. признано первичным и основным для жизнедеятельности граждан государство образующего общества. Если субъекты управления проводят преобразования, демонополизацию, приватизацию, законные реформы, создание новых организационно-правовых форм по ГК РФ и аграрного законодательства, то они совершаются путем достижения потребностей населения в полноценных и доступных продуктов питания. Если этого нет, то это будет имитация бюрократии серьезных реформ.

Во- вторых, управляемые объекты (весь агропромышленный комплекс страны) напрямую базируясь на экономических, правовых, идеологических и иных основах начинают, адекватно отражая объективные реалии, выстраивать «технологии своей деятельности в условиях рыночной экономики».

Если бюрократия ставит лишь сверх задачи и не подкрепляет их финансовыми ресурсами, соответствующим правовым образом, идеологической поддержкой, происходит разрыв синхронизации между субъектом и объектом управления, что приводит к провалам социально-экономического развития в целом и в частности реализации заявленной аграрной политики современного государства.

В-третьих, управляемые объекты в лице сельского хозяйства могут эффективно функционировать в тех организационно-правовых формах, которые отражают аграрную политику государства.

Присутствие такой реальности подтверждает верность тех правоведов, которые полагают, что в условиях рыночной экономики «государство может регламентировать поведение участников общественных отношений либо непосредственно, сверху (императивное регулирование), либо опосредованно, с предоставлением субъектам так или иначе дозированной возможности самим определять условия своего поведения (диспозитивное регулирование). При этом, если для императивного способа (приема) регулирования характерно наличие отношений власти и подчинения (административное право и аграрное право, как комплексные отрасли права, то диспозитивное регулирование характеризуется юридическим равенством объектов».

Говоря о месте государственного управления сельским хозяйством в системе аграрного и административного права, мы можем констатировать, что, будучи комплексными отраслями права, они выступают в разных ипостасях. В юридической литературе даются различные определения понятию административного права. Но наиболее объективно отражающее сущность данной отрасли права, являлось бы следующее: административное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения власти и подчинения, находящихся по отношению друг к другу в субординационных началах и способных путем применения административных мер воздействия, привести к желаемому результату, отвечающему публичным интересам.

В реализации административного законодательства в сфере сельского хозяйства значительная роль принадлежит подзаконным нормативным актам федеральных министерств и ведомств. Как признают специалисты данной отрасли права, административное право будет достаточно эффективным и рациональным инструментом управления, если, помимо прочего, общие требования будут скрупулезно рассматриваться в подзаконных нормативных актах. Именно отсутствие подобного подхода привело к тому, что принятый Указом Президента РФ от 9 марта 2006 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», утвердивший структуру Министерства сельского хозяйства, наделил теми полномочиями федеральные агентства по сельскому хозяйству, которые стали избыточными и снизили эффективность деятельности самого Министерства сельского хозяйства. В связи с чем через определенное время был упразднен этот орган.

В процессе коренного преобразования экономических аграрных отношений и ускорения их социального развития была создана многоукладность форм хозяйствования на селе, которая обеспечила реальную состязательность, конкурентность лучшего использования земельных угодий, производственный потенциал для наращивания производства сельскохозяйственной продукции, ее переработки и реализации. Все это было достигнуто благодаря новой аграрной политики государства с помощью принятых нормативно-правовых актов, большую часть из которых составляло аграрное законодательство. В их числе можно назвать такие законы, как ФЗ от 14 ноября 2002г. «О государственных и муниципальных предприятиях» /3/, от 11 июня 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации», от 11 июня 2003г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 7 июля 2003г. «О личном подсобном хозяйстве» и др.

В теории государственного управления особое место занимает административно-правовые методы государственного регулирования экономики, которые достаточно широко используется и в сельском хозяйстве.

Предпринятые Президентом Российской Федерации меры по укреплению российской государственности, восстановлению и развитию вертикали власти еще раз подтверждает необходимость административно-правового воздействия на сельскохозяйственную экономику.

Таким образом, место государственного управления сельским хозяйством в системе аграрного и административного права представлено достаточно объемно, и оно выражается в следующем:

– установление управленческих нормативов;

– выдача предписаний индивидуального характера, обязательных для исполнения;

– рассмотрение ходатайств, запросов и иных исходящих «снизу» инициатив;

– применение различных стимулов;

– осуществление наблюдения, надзора за процессом исполнения управленческих решений с целью реализации контрольных функций;

– решения административных судов;

– принятые решения различными государственными органами и муниципальной властью о привлечении к ответственности лиц виновных в нарушение аграрного, экологического, природоресурсного законодательства;

– установление ответственности за административные правонарушения в сфере сельского хозяйства и т.п.

Следует также отметить, что в процессе применения аграрного и административного (позитивного) права в теории управления, формы управленческой деятельности субъектов подразделены на: методы прямого управляющего воздействия или административные методы; методы косвенного воздействия или экономические методы.

С помощью административного и аграрного законодательства, государство обеспечивает оптимальное управление многочисленными субъектами аграрных правоотношений, то есть реализует аграрную политику.

ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ АГРАРНОЙ

ПОЛИТИКИ РОССИИ[163]

(Аграрное и земельное право. 2006. №11)

Общеизвестно, что аграрное производство относится к той сфере трудовой деятельности, которая прямо связана с производством благ и жизненного фонда, что и определяет её особую роль в эволюции человеческого общества. О приоритетности аграрной политике государства можно судит и на примере, что по инициативе Президента РФ принят и реализуется Национальный проект «Развитие АПК». Важно и создать соответствующую инфраструктуру для населения, которые заняты не легким сельскохозяйственным трудом, отвечающим публичным интересам современного общества.

В аграрном производстве впервые проявляет себя «закон редкости». И ресурсы аграрного производства (прежде всего почвы, пригодные для земледелия), и создающиеся здесь материальные блага имеются в ограниченном количестве, они относительно редки. Возможности производства ограничены, а первичные потребности нельзя заменить. Закон замещения на них не распространяется. Поэтому в каждый исторически конкретный момент любое общество может выделять на все прочие виды производства лишь то количество живого и овеществленного труда (учитывая и закупки по импорту), которое стоит за пределами затрат на создание продовольственного фонда. Причем, чтобы сохранять экономическую безопасность, каждая страна стремится к самообеспечению продовольствием, хотя бы на минимальном уровне. Поэтому структура национального производства всех странах в значительной степени определяется уровнем производительности труда, создающего продукты питания, а прирост производства в аграрном секторе определяет основную долю годичного прироста валового национального продукта.

Кризис, в котором оказался агропромышленный комплекс России, в настоящее время приобрел затяжной характер. Создается впечатление, что все принимаемые правительством меры по преодолению тяжелой ситуации в сельском хозяйстве носят бессистемный и половинчатый характер. Сельское хозяйство стало самой убыточной отраслью экономики страны. Финансовое состояние сельхозпредприятий остается крайне тяжелым. Кризис в сельском хозяйстве и спад его производства наносит тяжелый удар по всей экономике, поскольку приводит к потере огромного количества бесплатных природных ресурсов, и эти потери приходится оплачивать при импорте продовольствия[164]. Для подтверждения изложенного достаточно сказать, что кредиторская задолженность агропромышленного комплекса составляет более 175 млрд. рублей, а инвестиции в агропромышленный комплекс сократились за последнее время в 20 раз. 60% продовольствия в стране производится в частном секторе, то есть самим населением[165]. А ведь агропромышленный комплекс при правильном и умелом управлении им может стать локомотивом для вывода экономики России на путь устойчивого развития. От правильной государственной политики в аграрной сфере напрямую зависит развитие и процветание страны, возрождение российской деревни, преодоление бедности и рост благосостояния граждан России. Однако целью данной работы является не критика нынешней, проводимой государством аграрной политики, как это может показаться на первый взгляд, а научно обоснованное предложение о приведении проводимой политики в соответствие с реалиями переходного периода. Описывая выше нынешнее состояние агропромышленного комплекса России, мы неизбежно употребили такие понятия как «управление сельским хозяйством» и «государственная политика в аграрной сфере», что говорит о невозможности стабилизации аграрного сектора экономики без повышенной роли государства в рассматриваемой области.

Из теории государственного управления известно, что, управление создано людьми в целях сознательной регуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способы производства, государство, знание, информация и другие общепризнанные институты. Будучи антиподом хаоса, анархии, «управление» признано важнейшим общественным институтом для нормального функционирования социума.

Управление – суть взаимосвязанные отношения, явления, процессы, в которых присутствуют сознательное начало, интересы и знания, цели и воля, энергия и действия людей[166].

Прежде чем перейти к раскрытию понятия аграрная политика государства, обратимся к общему понятию «политика» и проведем параллель между понятием «политика» и «управление».

В английском языке употребляется два термина для обозначения политики. Первый из них «policy» более широк, и обозначает какую-либо систему управления, план или курс действий, политическую науку, а второй «politics» – объекты «policy» и ее инструментарий: государство, деятельность партий, методы управления и т. д.[167] Иногда «policy» понимают как политическую активность чиновников, a «politics» — как деятельность политических партий[168].

Чтобы разграничить понятия «политика» и «управление» необходимо пойти путем энциклопедических формулировок – не потому, что они онтологически безукоризненны, а в связи с тем, что выполнены в рамках единого толкового словаря и – актуально общеупотребительны. Так, «Политика (от греческого politika – государственные или общественные дела, от polis государство) – это сфера деятельности, связанная с отношениями между социальными группами, сутью которой является определение форм, задач, содержания деятельности государства»; «Управление (функция организованных систем) – элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ»[169]. Слово «политика», как мы видим из изложенного выше определения, употребляется, прежде всего, в смысле «отношения больших групп людей». Сам факт «отношений» подразумевает «взаимодействие» этих самых больших групп. А всякое взаимодействие подразумевает упорядочение, иными словами, управление, то есть, постановку желаемых целей и их реальное достижение. Следовательно, для успешного осуществления политики нужно уметь управлять.

В отечественной правовой литературе существует несколько подходов к раскрытию понятия «государственное управление». Например, Атаманчук Г.В. определяет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу[170]. В этом определении объединены три элемента: 1) государство как системно организованный субъект управления; 2) общественную жизнь людей, которые попадают под воздействие государства и реагируют на это; 3) сами управляющие воздействия, образующие активные взаимосвязи между государством и обществом.

Государственное управление сельским хозяйством имеет свою специфику, которая предопределяется самим объектом управления. Сельское хозяйство в России испытало на себе все «прелести» экономики переходного периода, ощутив пагубность непродуманных решений и «невнимание» со стороны государства. Оно обладает рядом существенных особенностей, отличающих его от других отраслей народного хозяйства. К таким особенностям относятся: наличие различных форм организации сельскохозяйственного производства, которые в других отраслях отсутствуют; использование земли в качестве главного средства производства; разнообразие почвенных и природно-климатических условии, оказывающих существенное влияние на размещение и специализацию сельского хозяйства; наличие хозяйств, в которых из-за диспаритета цен организация сельскохозяйственного производства не отвечает современным технологиям, в виду чего производство малопродуктивно. Это тормозит их развитие, не дает возможности в полной мере осуществлять индустриализацию земледелия и животноводства, реализовать достижения научно-технического прогресса.

Роль государства в управлении делами общества в целом и управлении сельским хозяйством, в частности, довольно высока и это обуславливается следующими обстоятельствами:

государство выступает от имени общества и должно выражать интересы общества, в том числе интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей и населения страны в целом;

государство призвано обеспечить национальную безопасность, в том числе продовольственную безопасность;

государство признает и защищает права и свободы человека и гражданина, в том числе и права сельскохозяйственных товаропроизводителей;

государство обязано создавать благоприятные экономические условия развития агропромышленного сектора;

государство осуществляет контроль за рациональным природопользованием и охраной окружающей среды и т.д.[171]

Управление сельским хозяйством — это насыщенная и многогранная деятельность всех государственных органов, так как сами преобразования в сельском хозяйстве инициированы государством. Система управления аграрной отраслью должна, во-первых, обеспечивать проведение единой общегосударственной политики в решении проблем развития сельского хозяйства, тесную увязку действий между ведомствами, отвечающими за тот или иной участок работы. Во-вторых, она должна предусматривать четкое распределение полномочий и ответственности между различными уровнями руководства. В-третьих, она должна ориентироваться на органическое сочетание федеральных целевых программ с самостоятельностью, инициативой хозяйствующих субъектов в решении оперативных вопросов производства и сбыта продукции. И, в-четвертых, эту систему управления следует приблизить к сельскохозяйственному производству, по возможности исключить из нее лишние звенья, сделать ее максимально результативной в том смысле, что уполномоченные государственные органы должны преимущественно играть координирующую роль и воздерживаться от прямого администрирования.[172]

В настоящее время в России происходит «переоценка ценностей» – коренной переход от административно-командной системы к регулируемой рыночной системе экономики. Управление путем регулирования призвано обеспечить переход от аграрного кризиса к устойчивому развитию агропромышленного комплекса, его экономическому и организационно-хозяйственному укреплению, подъему всех отраслей сельскохозяйственного производства.

Государственное управление сельским хозяйством осуществляется на основе определенных принципов. В литературе различаются различные принципы управления. Так, основными принципами управления природопользования и охраны окружающей среды являются: а) принцип обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду; б) принцип научно-обоснованного сочетания экологических и экономических интересов; в) принцип устойчивости развития; г) принцип платности природопользования и за вредное воздействие на окружающую среду; д) принцип взаимосвязи государственных органов, местного самоуправления, общественных объединений, граждан; е) принцип законности[173]. Отдельно сформулированы принципы правотворчества, принципы осуществления исполнительной власти, принципы судопроизводства. Например, к принципам правотворчества относят: демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой[174]. Поэтому, основными принципами государственного управления сельским хозяйством являются:

а) признание, соблюдение и защита прав сельскохозяйственных товаропроизводителей и сельского населения;

б) демократизм или полновластие народа в государственном управлении сельским хозяйством;

в) профессионализм в осуществлении государственного управления;

г) обеспечение социального развития села в процессе управленческой деятельности;

д) принцип законности;

е) верховенство Конституции РФ и федерального законодательства[175].

Как уже было отмечено, для успешного осуществления политики нужно уметь управлять, то есть управление способствует правильному осуществлению политики. Но если с общими понятиями «управление» и «политика» мы разобрались, и раскрыли понятие «управление сельским хозяйством», то что же представляют собой политика в сфере аграрного сектора экономики? Ответ на данный вопрос мы постараемся дать ниже.

Государственная политика – это целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжение. Политика должна быть открытой, конкретной и ориентированной на результаты. Однако при любых моделях и типах государственной политики ее результативность во многом зависит от того, в какой степени органы государственного управления следует основополагающим административным ценностям, характерным для демократических государств, к которым относятся: надежность, прозрачность, подотчетность, адаптируем ость, эффективность[176].

21 апреля 2006 года Госдума РФ приняла в первом чтении рамочный закон «О развитии сельского хозяйства»[177]. Существовал и альтернативный законопроект, разработанный группой депутатов во главе с председателем комитета по аграрным вопросам Г. Куликом, но он был отклонен. В отличие от правительственного, в депутатском проекте инструменты поддержки сельского хозяйства прописаны детально, однако по словам одного из авторов законопроекта Н.Харитонова, депутатский проект предусматривает слишком большие затраты для бюджета[178].

В проекте Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» дается определение государственной агропродовольственной политики. Так, в соответствии со статьей 5 проекта данного Федерального закона: «государственная агропродовольственная политика – это составная часть государственной социально-экономической политики, направленная на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий»[179]. Мы считаем, что данный термин определён лишь эскизно, не содержит ясности, в связи с чем, предлагаем несколько иное определение государственной аграрной политики для всеобщего употребления и внесения в проект Федерального закона «О развитии сельского хозяйства».

Государственная аграрная политика – это одна из основных частей государственной экономической политики, определяющая главные пути развития сельского хозяйства, представляющая собой комплекс проводимых государством мероприятий, обеспечивающих всестороннюю поддержку эффективных и конкурентоспособных составляющих агропромышленного комплекса страны, направленная на соблюдение конституционных прав граждан в аграрной сфере и устойчивое развитие сельских территорий, а также повышение качества жизни сельского населения.

Новая аграрная политика должна формироваться на новых принципах, отражающих реальное положение, сложившееся на селе в ходе последних аграрных реформ. Главной задачей аграрной политики должно стать, с одной стороны, обеспечение прав и свобод сельских товаропроизводителей и жителей села, с другой стороны поддержка наиболее эффективных предприятий агропромышленного комплекса, частных инвестиций, лучших землевладельцев и т.п.

Аграрная политика Российской Федерации в настоящее время складывается в форме социальных ориентаций, совокупности целей, идей, принципов, методов регулирования отношений между городом и деревней, экономических отношений в деревне, программ решения продовольственного вопроса. Стратегия государства в аграрной политике вытекает из всё большего распространения в аграрном секторе товарно-денежных отношений при наличии тенденций к формированию многоукладной аграрной экономики, что выражается в законодательном закреплении земельных участков в частную собственность граждан и юридических лиц, что в полной мере отвечает общепризнанным международным документам.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: