Р.М, Зиязетдинова. Ч.2. Уфа: Изд-во БашГАУ, 2005)

Продовольственная безопасность России как части ее национальной безопасности в немалой степени зависит от создания надлежащих правовых условий для производства качественной сельскохозяйственной продукции. О наличии продовольственной безопасности можно говорить лишь тогда, когда обеспеченность населения страны продуктами питания отвечает стандартам международной организации ФАО. В новых условиях аграрная политика нашего государства направлена на то, чтобы население было обеспечено полноценными и качественными продуктами питания, влияющими на генофонд любой нации. В связи с ухудшением демографической обстановки в России производство продуктов питания должного качества и объема приобретает особую актуальность. Важно отметить и то, что обеспечение качественными продуктами питания является важнейшей задачей государства. Не случайно в ст. 41 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого гражданина на охрану здоровья. Концепция государственной политики в области здорового питания населения РФ, в условиях вхождения России в ВТО, формирует до 2005 г. принципиально новые задачи перед АПК. Усиление контроля за качеством и безопасностью продовольствия, повышение конкурентоспособности отечественных продуктов питания названо в числе первоочередных мер в рамках государственной политики оздоровления питания. Как известно, важнейшим условием поддержания жизнедеятельности человека является система питания, дающая предпосылки для оптимального развития личности, поддержания здоровья, работоспособности и долголетия. Здоровье человека на треть определяется экологической обстановкой в стране и качеством продуктов питания. Право каждого на доступ к безопасным для здоровья и полноценным продуктам питания было определено еще Римской декларацией о Всемирной продовольственной безопасности.

Одним из важных факторов успешной реализации обеспечения продовольствием россиян является «реформирование прежнего земельного строя, основанного на монополии государственной собственности на землю и аграрных преобразований...» и таких кардинальных изменений без создания соответствующей правовой базы нельзя осуществить. Только за несколько последних лет в Российской Федерации принят пакет нормативных правовых актов по данной проблеме.

Федеральный Закон «О Качестве и безопасности пищевых продуктов» 2 января 2000 года №29-ФЗ (с измен., от 30.12.2001 №196-ФЗ); Федеральные Законы «О Защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 года N2300-1 (с измен, от 09.01.1996 №2-ФЗ, от 17.12.1999 №212-ФЗ, от 30.12.2001 №196-ФЗ); от 2 июня 1993 года №5076-1 «О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР «О Санитарно-Эпидемиологическом Благополучии Населения», Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», Закон Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» (с измен., от 30.03.1999 №52-ФЗ, от 10.01.2002 №7-ФЗ); от 10 июня 1993 года №5151-1 «О сертификации продукции и услуг» (с измен., от 27.12.1995 №211-ФЗ, от 02.03.1998 №30-ФЗ, от 31.07.1998 №154-ФЗ, от 25.07.2002 №116-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 22.11.2001 №15-П); 10 июня 1993 года №5154-1 «О стандартизации» (с измен от 27.12.1995 №211-ФЗ, от 30.12.2001 №196-ФЗ, от 10.07.2002 №87-ФЗ, от 25.07.2002 №116-ФЗ), Постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2000 г. №883 «Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения», приказ Росгорхлебинспекции от 11.01.2002 №2 (ред. от 29.08.2002) «Об утверждении правил проведения государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки» и др.

Несмотря на принятые законодательные акты федерального уровня, не создан действенный хозяйственный механизм производства и реализации качественной продукции, способный заинтересовать в этом направлении работников агропромышленного комплекса. Между тем в России, располагающей огромными пространствами, в большинстве случаев не затронутыми пагубным влиянием техногенной цивилизации, производство экологически чистой продукции вполне может выйти на небывалый уровень.

Приходится констатировать, что с переходом к рыночным отношениям по уровню питания в расчете на душу населения Россия с седьмого места (1990 г.) передвинулась на 71-е место в мире.

Между тем, эта проблема выходит за рамки лишь одного государства.

Имеется Римская декларация о Всемирной продовольственной безопасности (одобрена на Всемирной встрече на высшем уровне по проблемам продовольствия 17.11.1996).

Общеизвестно, что из-за значительного ухудшения обеспечения населения страны качественными продуктами питания за последние 17 лет в Российской Федерации снизилась рождаемость с 14,3 до 7,8 чел., а смертность возросла с 8,9 до 14,0 на 1000 чел.

Последнее десятилетие в состоянии здоровья населения прослеживаются негативные тенденции, остро стоит проблема качества пищевых продуктов и продовольственного сырья. В условиях сложившегося в последние годы резкого спада производства продуктов питания, существенного оттока сельскохозяйственного сырья в сферу малых предприятий наблюдается рост значительного количества некачественного продовольствия на потребительском рынке, неконтролируемого импорта продуктов питания. Связано это с появлением негативных тенденций (ухудшение качества сырья, низкие технический, технологический, санитарный уровни производства, ослабление производственного контроля), а также с недостатками сертификации и стандартизации (устаревшие стандарты, недостаточная ответственность за нарушения при производстве, торговле и рекламе). На малых предприятиях, как правило, нет лабораторий качества, не ведется входной контроль сырья, отсутствует квалифицированный технологический контроль.

Несмотря на принимаемые меры по оздоровлению экономики агропромышленного комплекса и его реформированию, положение дел в сельском хозяйстве остается напряженным. Результаты мониторинга свидетельствуют о высоких уровнях загрязненности сельскохозяйственных продуктов токсичными химическими соединениями, биологическими компонентами и микроорганизмами, обладающими иммунодепрессивным действием и способностью вызывать злокачественные новообразования. В организм человека подобные вещества проникают с пищей – 70%, с водой – 20%, с воздухом – 10%.

Молочная и мясная продукция не соответствуют требованиям стандартов по бактериологическим показателям.

Существенной проблемой национального рынка продовольствия является возрастание количества низкокачественных и опасных для здоровья продуктов питания из-за загрязненности сельскохозяйственных угодий. Естественно, важное значение для производства сельскохозяйственной продукции имеет санитарное состояние территорий, и в частности, почв, которые не отвечают нормативам по санитарно-химическим показателям. В среднем по России почвы загрязнены пестицидами, тяжелыми металлами, радиоактивными веществами. На них произрастают культуры, не соответствующие гигиеническим требованиям.

Вместе с тем проблема производства экологически чистой продукции до сих пор не стала системообразующим фактором.

Кроме того, качество и безопасность продовольствия значительно снизились в связи с потоком импортной продукции, в том числе из стран СНГ, которая не обеспечена действенной системой контроля качества, отсутствием эффективной системы защиты потребительского рынка с помощью специальных знаков соответствия, защищенных от подделок.

Зарегистрированы десятки случаев ввоза продовольствия, послужившего причиной тяжелых заболеваний людей. В рамках гуманитарной помощи и межгосударственного сотрудничества в страну поступают не пригодные для пищевых целей продукты детского питания. Это происходит из-за несовершенства существующей базы стандартизации, которая не отвечает современным требованиям и с позиций гарантии безопасности продукции и защиты интересов потребителя. К тому же сертификация, введенная в России, распространяется только на конечный продукт и не затрагивает сырье и окружающую природную среду.

Анализ показывает, что основными причинами поступления и оборота некачественного и опасного продовольствия являются отсутствие государственной системы управления качеством и безопасностью продукции в агропромышленном комплексе России, должной заинтересованности и ответственности отечественных товаропроизводителей и продавцов за результаты своей деятельности, отсутствие систем качества на предприятиях АПК, гарантирующих производство безопасной продукции, ослабление контроля за качеством и безопасностью выпускаемой, а также завозимой по импорту продукции, сокращение численности и снижение статуса государственных служб по качеству продукции в органах государственного управления АПК субъектов Российской Федерации и, как следствие, разрушение системы контроля в ходе производства, предпродажной подготовки и реализации сельскохозяйственной продукции. К сожалению, кроме отдельных субъектов РФ на федеральном уровне начиная с 1995 года не удается принять Проект ФЗ «О продовольственной безопасности».

Следует подчеркнуть, что качество и безопасность продукции во многом определяются уровнем нормативной документации (НД), систем стандартизации и сертификации. Именно сертификация и стандартизация в соответствии с принятыми законодательными актами («О защите прав потребителей». «О сертификации», «О стандартизации» и др.) могли бы быть основным гарантом безопасности продуктов питания для здоровья человека

В настоящее время нормативная база стандарта на сельскохозяйственную продукцию в России состоит из государственных, отраслевых, республиканских стандартов. Государственных стандартов на сельскохозяйственную продукцию действует 724; на методы контроля – 1060; устанавливающие требования к хранению, упаковке и маркировке -11. Кроме того, на сельскохозяйственную продукцию разработаны 4448 технических условий, приравненных к статусу санитарных норм и правил, а также медико-биологические нормы, которые были утверждены бывшим Министерством здравоохранения СССР и устанавливали требования к сельскохозяйственной продукции и методам ее испытания. Число их постоянно растет, как и новые требования (показатели) к продукции, создавая видимость регулирования качества сельскохозяйственной продукции, поскольку производители сельскохозяйственной продукции ими не владеют и тем более не руководствуются при производстве. Несчетным количеством стандартов, технических условий, норм, правил пользуются заготовители при приеме сельхозпродукции, для применения существенных скидок, либо для отказа в приеме продукции и тут же забывая про них при последующей ее реализации.

Следует отметить, что действующие стандарты на сельскохозяйственную продукцию по содержанию не соответствуют нормам, принятым в мировой практике, а также Закону Российской Федерации «О стандартизации». Например, большинство из них содержат органолептические методы оценки показателей качества, носящие субъективный характер. Вместе с тем в них нет четкого определения показателей, характеризующих потребительские качества сельскохозяйственной продукции, отсутствует их обоснованная классификация и требования к экологически чистой сельскохозяйственной продукции.

Несмотря на то, что качество пищевых продуктов по показателям безопасности закладывается на стадии сельскохозяйственного производства и зависит в первую очередь от экологической обстановки в каждом конкретном регионе, осуществляемая в настоящее время сертификация не предусматривает первоочередное внедрение системы сертификации почв, воды, сырья, удобрений.

При определении качества сельскохозяйственной продукции основным критерием должна быть «питательная ценность». Необходимо совершенствование методов и средств экспертизы, подсистемы отечественных государственных стандартов на методы испытаний, внедрение в практику контроля качества продукции экспресс-методов физико-химического анализа, принятых в развитых странах (средства и методы, позволяющие максимально объективно и экономно представлять показатели экологичности и качества российской продукции).

Экологически чистая продукция – это продукция, соответствующая требованиям существующих пищевых нормативов, то есть обладающая, с одной стороны, питательной ценностью, укрепляющая здоровье и вместе с тем не оказывающая неблагоприятного воздействия на организм человека. Правовой статус экологически чистой продукции определяется соответствующими санитарными и ветеринарными "нормами и правилами.

Условия о соответствии сельскохозяйственной продукции требованиям государственных стандартов (ГОСТов) РФ формулируются в договорах контрактации или поставки сельскохозяйственной продукции. Будучи нормативным документом, стандарт направлен на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области. Кроме того, в последние годы потребительские требования к качеству продукции постоянно увеличиваются. Перерабатывающие предприятия предъявляют требования к качеству продукции, не имеющие прямого отношения к действительным показателям экологически чистого продукта питания, предусматривая их в договорах. Например, для молока устанавливаются такие качественные показатели, как температура, плотность, кислотность, термоустойчивость, жирность, содержание соматических клеток, точка замерзания, отсутствие антибиотиков, ингибирующих веществ и т.д.

Требования к качеству продукции, предусмотренные договором, становятся обязательными для производителей с вытекающей ответственностью за нарушение именно этих требований, несмотря на то, что они могут быть более высокими, чем это предусмотрено ГОСТами.

Многие нормативные правовые акты по этой проблеме приняты различными министерствами и в разное время. Они несовершенны и не стимулирует работу по повышению качества и безопасности пищевых продуктов, а некоторые положения последних законодательных актов проблему даже усугубляют. Так принятый Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» относит к компетенции федеральных органов исполнительной власти не только организацию, но и проведение обязательной сертификации. Тем самым создается опасность дезорганизации всего сертификационного процесса, так как работа экспертов-специалистов той или иной отрасли в составе независимых органов по сертификации подменяется работой их в интересах ведомств-монополистов. Предложения специалистов Минсельхоза России и Госстандарта России по этому и ряду других вопросов не были приняты во внимание. Фактически федеральный орган исполнительной власти, ответственный за продовольственное обеспечение населения, устранен от вопросов обеспечения качества агропродовольственной продукции.

Стандарты на сельскохозяйственные продукты – это ГОСТы бывшего СССР. Они не в состоянии полностью удовлетворить потребности в нормировании продукции и нормативной документации, так как разрабатывались до введения обязательной сертификации и в них не были учтены требования, установленные Законом РФ «О сертификации продукции и услуг».

В целях обеспечения конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на внешнем рынке нужно ускорить процесс соответствия отечественных стандартов международным.

Кроме того, учитывая особую значимость настоящей проблемы, данные отношения могли бы регулироваться специальным Федеральным законом «О производстве экологически чистой сельскохозяйственной продукции», стандартами, включая экологический сертификат, в целях получения качественной сельскохозяйственной продукции. Именно система сертификации могла бы дифференцировать продукцию по показателям экологической чистоты и качества.

Этой же цели могут служить предоставление производителям экологически чистой продукции кредитных и налоговых льгот, то есть применение централизованно установленных стимулов для ее производства.

К производству экологически чистой сельскохозяйственной продукции надо подходить с позиции охраны здоровья населения и ее безопасности и рассматривать качество в широком смысле слова: насколько соблюдаются требования охраны окружающей среды и остается эффективным само производство, обеспечивает ли оно получение достаточного количества продукции. На это нужно обратить особое внимание при разработке законодательных актов, так как здоровая пища зависит от здоровой земли, чистого воздуха и чистой воды.

Думается, в целях выявления некачественных сельхозпродуктов, которых становится все больше и больше, и расширения объема реализации экологически чистой сельскохозяйственной продукции нужен специальный Закон «О качестве и безопасности сельхозпродуктов». Он должен регламентировать взаимоотношения и ответственность каждого, кто причастен к ее производству. Цель закона – запретить выпуск продукции, не отвечающей стандартам, санитарным и ветеринарным нормам и правилам.

Для выращивания качественной сельскохозяйственной продукции в первую очередь нужна полная информация о наличии и состоянии всех объектов природной среды и негативном воздействии технологических операций, проводимых на земельных участках. Такую информацию может дать экологический сертификат.

Законодательство должно быть трансформировано для обеспечения перехода к новой технологической конструкции. В целях увеличения объема производства и реализации качественной сельскохозяйственной продукции следует экологизировать весь процесс выращивания растениеводческой и животноводческой продукции. Без систематизации законодательства и кардинального ее совершенствования с учетом требований окружающей среды невозможно решить данную проблему.

2. Согласно Федеральному закону «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 02.01.2000 г. №29-ФЗ, качество и безопасность пищевых продуктов обеспечиваются посредством применения мер государственного регулирования в этой области.

Государство и местные органы обязаны формировать государственную и региональную политику в области качества продукции, используя весь арсенал государственных регуляторов. Одним из аспектов данной политики должна быть поддержка предприятий, внедряющих системы качества на уровне международных стандартов. Однако, как показывает анализ, в настоящее время ни государственная, ни региональная политика в области качества фактически не реализуется, а эффективные сертифицированные системы качества на предприятиях АПК, как правило, отсутствуют.

Для современной России актуальна в связи с этим задача разработки модели экологически устойчивого аграрного производства на основе системы мер по предотвращению деградации земель, системы экологических ограничений землепользования и землевладения, мер по охране земель при частной, государственной, муниципальной и иных формах земельной собственности. Не менее актуальной остается проблема поощрения сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, внедряющих режим производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции, повышения роли государства в насыщении рынка продовольствия качественной сельскохозяйственной продукцией на основе государственных заказов с использованием налоговых льгот, субсидий, государственных гарантий по коммерческим кредитам, государственного страхования частных инвестиций, а также проблема реализации федеральных и региональных целевых продовольственных программ.

Таким образом, производство и реализация качественной, в первую очередь, экологически чистой сельскохозяйственной продукции, охрана здоровья человека — важнейшие социально-экономические задачи, требующие внесения коренных изменений в традиционную систему земледелия.

В Федеральной целевой Программе стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации указывается, что в связи с ухудшением экологической обстановки в крупных городах России планируется организовать производство лечебных продуктов питания для детей и взрослого населения.

В последнее время в ряде российских научных центров в соответствии с рекомендациями научных организаций ООН активизировался поиск новых подходов к экологизации агропромышленного производства, которое «становится не меньшей ценностью, чем производство больших объемов качественного продовольствия или сельскохозяйственного сырья. Экологизация агропромышленного производства, если задуматься о его перспективе, состоит не только в чистоте его конечного продукта, но и в чистоте» труда производящего этот продукт крестьянина, что и составляет существо модели устойчивого развития».

Целесообразно внедрение в АПК России, успешно практикуемой в странах-членах ВТО Системы обеспечения качества и безопасности продукции, основанной на предотвращении появления в процессе производства продовольствия такой продукции, которая опасна для здоровья потребителя и наносит ему экономический ущерб. Данная Система позволяет товаропроизводителю самому подтверждать соответствие производимой продукции требованиям безопасности и отсутствие риска для потребителя.

При всем перечисленном не обойтись без расширения полномочий контролирующих органов и в первую очередь органов Министерства здравоохранения РФ. Всемерной поддержки, например, требует зарождающийся экологический агроаудит, который проводится на добровольной основе независимыми специалистами в области экологии, агрохимии, ветеринарии, почвоведения, юристами и по желанию, руководителями различного уровня.

Экологический агроаудит следует рассматривать как независимую межведомственную проверку экологической безопасности сельскохозяйственного производства. В процессе аудирования оцениваются также степень выполнения требований законодательных инормативных актов в области стандартизации и сертификации, прогрессивность технологии, использование агрохимикатов, схемы очистки сточных вод в выбросов в атмосферный воздух, общий экономический ущерб, наносимый предприятием или фермерским хозяйством окружающей среде.

Потребление качественных экологически чистых продуктов питания жизненно важно для человека. В связи с этим была разработана и введена в действие Система сертификатов сельскохозяйственной продукции. Все сельскохозяйственные продукты, в настоящее время, подлежат обязательной сертификации по утвержденной номенклатуре.

В настоящее время агропромышленный комплекс переживает всесторонний социально-экономический кризис, частью которого является тяжелая экологическая ситуация. В этой связи чрезвычайно велика потребность в срочной разработке путей выхода из него, по меньшей мере – смягчения его последствий. В тоже время следует констатировать очевидное, что с избранием В.В. Путина Президентом РФ существенно корректирована аграрная политика государства. Приняты такие нужные нормативно правовые акты как ЗК РФ (2001 г.), ФЗ «об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002 г.), ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (2003 г.) и д.т.п. Важное значение имеет и утвержденного от 3 декабря 2002 г. Правительством РФ Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года». За последние три года в стране наблюдается постепенный рост валовой продукции сельского хозяйства(4).

Производство и реализация экологически чистой сельскохозяйственной продукции, базирующаяся на приоритете здоровья населения, имеет существенное значение для предупреждения неблагоприятных последствий экологической катастрофы, но это в значительной мере определяется сбалансированностью системы законодательных и нормативно-технических документов. К сожалению, эта правовая сфера регламентируется положениями и иными нормативными актами, разработанными как в дореформенный период, так и в новых социально-экономических условиях.

В связи с тем, что для России вопросы экологического контроля являются новыми, необходимо обобщить мировой опыт по экологической защите земледелия, разработать стратегию по координации деятельности товаропроизводителей в области рационального природопользования и сформировать правовой механизм защиты граждан от некачественной сельскохозяйственной продукции. В ближайшее время необходимо разработать широкомасштабную государственную комплексную программу движение к качеству, предусматривающую комплекс мер по поддержке и развитию АПК в целом. Настало время от констатации удручающего положения с продовольствием к введению общегосударственных стимулов к созданию новых хозяйств и стимулированию действующих, способных производить экологически чистую и высоко качественную продукцию для внутреннего и внешнего рынков.

Для успешной деятельности государственной службы контроля качества и безопасности продукции АПК возникла настоятельная необходимость сосредоточить функции по контролю качества и безопасности сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в федеральном органе исполнительной власти, проводящем государственную политику и осуществляющем управление в агропромышленном комплексе и продовольственном обеспечении страны, для чего необходимо в его составе иметь соответствующую структуру, включающую в себя специалистов ветеринарно-санитарного, фитосанитарного, санитарного профилей, технологов, химиков, микробиологов, стандартизаторов и др.

3. Исследование действия аграрного, земельного и экологического законодательства в сфере производства и реализации качественной продукции, изучение практики его применения, разработка мер по совершенствованию рынка экологически чистой продукции, проводимой в АПК, – актуальная задача аграрно-правовой науки и законодательства Российской Федерации.

Неразработанность этого вопроса мешает углублению рыночных отношений в агропромышленном производстве, снижает регулятивную роль права в становлении и формировании рынка высококачественной и экологически чистой сельскохозяйственной продукции.

Проблему производства качественной сельскохозяйственной продукции в национальном масштабе удастся решить только при наличии новой аграрной политики государства. На наш взгляд, способствовать реализации этой важной задачи может скорейшее принятие Государственной Думой РФ ФЗ «О сельском хозяйстве».

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: