Глава 12. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА

1. Общая характеристика бюджетной системы России.

2. Структура бюджетной системы и её изменение.

3. Бюджетный федерализм.

4. Бюджетный процесс.

Общая характеристика бюджетной системы России

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права.

Рис. 16. Состав бюджетной системы России в начале 2000- х гг.

В соответствии с Бюджетным Кодексом с 1.01.2000 г. в состав бюджетной системы России стали включаться государственные внебюджетные фонды. Под государственным внебюджетым фондом понимается фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное и социальное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.

В экономической литературе не существует единого мнения о составе бюджетной системы. Большинство авторов выделяют в составе бюджетной системы три вышеназванных звена, но существуют и другие мнения. Так, например, существует мнение о наличии в составе бюджетной системы четырёх звеньев (уровней): межгосударственный бюджет (Союзного государства России и Беларуси); федеральный бюджет; бюджеты субъектов РФ; местные бюджеты. Причём из состава местных бюджетов автор исключает бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и военных городков, включая их в состав федерального бюджета.[165]

В 2004 г. бюджетная система России реформируется. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120 – ФЗ структура бюджетной системы Российской Федерации стала следующей:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе:

а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

б) бюджеты городских и сельских поселений.

Как правило, состав бюджетной системы обусловлен формой государственного устройства, под которой понимаются внутреннее строение государства, деление его на составные части и система взаимоотношений между ними на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями. По форме государственного устройства страны подразделяются на две группы: унитарные и состоящие из самостоятельных территориальных (государственных) образований, наиболее распространённой формой которых является федерация.

При рассмотрении состава бюджетной системы следует обратить внимание на различие понятий «республиканский бюджет республики» и «бюджет республики», «краевой бюджет края» и «бюджет края» и т.д. Прилагательные «республиканский», «краевой», «областной» и т.д. определяют реально существующий на практике бюджет, в который зачисляются налоговые и другие платежи и из которого финансируются расходы. Понятие «бюджет республики» означает арифметическую сумму (свод) бюджетов всех административно-территориальных единиц, находящихся на территории республики, по-другому его называют консолидированный бюджет республики. Аналогично определяется консолидированный бюджет края, области и т.д. Бюджет республики (консолидированный бюджет республики) – более широкое понятие, чем республиканский бюджет республики. Например, консолидированный бюджет Удмуртской республики включает в себя республиканский бюджет республики, 25 районных бюджетов районов республики, 5 городских бюджетов городов республики, а также районные бюджеты районов в городах, сельские и поселковые бюджеты. Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации представляет собой консолидированный бюджет Российской Федерации. В настоящее время в связи с формированием в РФ федеральных округов возможно выделение консолидированных бюджетов округов.

Организация бюджетной системы и принципы её построения в соответствии с действующим до введения в действие Бюджетного кодекса законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» называлась бюджетным устройством. В Бюджетном кодексе определение понятия «бюджетное устройство» отсутствует. В экономической литературе трактовка бюджетного устройства неоднозначна. Так, Э.А. Вознесенский считал, что бюджетное устройство государства выражает построение бюджетной системы, её подразделение на отдельные виды бюджетов, взаимоотношения между ними, организацию бюджетного процесса.[166] В учебнике «Бюджетная система России» под ред. Г.Б. Поляка бюджетное устройство рассматривается как организация государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между её отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.[167] В Бюджетном кодексе наименование «Бюджетное устройство» дано целому разделу, однако содержание этого понятия в кодексе не раскрывается. Анализ содержания указанного раздела кодекса позволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и самоуправления. Такая трактовка этого термина не соответствует требованиям теории финансов и сложившемуся в экономической литературе подходу, так как, несмотря на разногласия, большинство авторов обязательно выделяют в понятии бюджетного устройства такой элемент как совокупность различных видов бюджетов, и этот элемент единодушно выдвигается на первое место.

В литературе дискутируется также вопрос о принципах бюджетного устройства или бюджетной системы. До введения в действие Бюджетного кодекса в экономической литературе рассматривалось чаще всего пять принципов бюджетного устройства:

- единство бюджетной системы;

- полнота;

- самостоятельность бюджетов;

- реальность;

- гласность.

В соответствии с Бюджетным кодексом бюджетная система Российской Федерации основана на следующих принципах:

n Единство бюджетной системы;

n Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ ;

n Самостоятельность бюджетов;

n Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов;

n Сбалансированность бюджетов;

n Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

n Результативность и эффективность бюджетных средств;

n Прозрачности (открытости) ;

n Достоверность;

n Адресность и целевой характер использования бюджетных средств;

n Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

n Подведомственности расходов бюджетов

n Единства кассы

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений. По ранее действовавшему законодательству принцип единства выражался в организационном единстве всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР, что выражалось во включении нижестоящих бюджетов в вышестоящие. В настоящее время Бюджетный кодекс устанавливает организационные, правовые и экономические гарантии единства бюджетной системы.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством

РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств (более подробно о закреплении доходов см. в вопросе «Бюджетный механизм и характеристика его звеньев»).

В условиях развития федеративных отношений в России одним из важнейших принципов бюджетного устройства является принцип самостоятельности бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом данный принцип реализуется на основе права законодательных (представительных) органов власти всех уровней самостоятельно утверждать и исполнять бюджет, контролировать ход его исполнения. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

-право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

-право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;

-право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

-право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

-недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

-недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

-недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

-недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

По мнению большинства авторов, принцип самостоятельности продекларирован, но пока не достигнут на деле.[168] Действительно, степень самостоятельности бюджетов определяется объёмом бюджетных прав, предоставленных органам власти законодательством. В настоящее время, к сожалению, Бюджетный кодекс РФ не гарантирует определённого уровня собственных доходов бюджетам субъектов Федерации, а особенно местным бюджетам, нормативы отчислений от регулирующих доходов определяются при принятии закона о бюджете вышестоящего уровня в одностороннем порядке.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов заключается в том, что все доходы и расходы бюджеты и бюджетов государственных внебюджетных фондов отражаются в них в полном объёме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счёт бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе. Кроме того, этот принцип отражает полноту состава бюджетной системы, включающей в себя разветвлённую сеть бюджетов, начиная с федерального и заканчивая бюджетами сёл и посёлков, а также бюджеты внебюджетных фондов. На наш взгляд, для более полной реализации этого принципа в Бюджетном кодексе необходимо определить конкретные виды бюджетов, не ограничиваясь разделением их на три уровня (федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты).

Принцип сбалансированности заключается в равенстве бюджетных расходов и доходов с поступлениями из источников финансирования бюджетного дефицита. Выполнение принципа сбалансированности не означает отсутствия дефицита бюджета или его первичного профицита. Одним из проявлений этого принципа является достижение баланса или арифметического равенства между доходами и расходами в отсутствие бюджетного дефицита или между доходами плюс источники покрытия дефицита и расходами в случае, если бюджетный дефицит имеет место. Реальная самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы зависит в какой-то мере от соблюдения этого принципа. При планировании и утверждении бюджетов органы власти должны позаботиться о достижении такого баланса путём максимального сокращения расходов для минимизации дефицита бюджета и поиска оптимальных источников его финансирования.

Принцип сбалансированности тесно связан с принципом общего или совокупного покрытия расходов бюджетов. Последний означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Расходы бюджета могут финансироваться за счёт его доходов и источников покрытия дефицита бюджета только в случае финансирования целевых бюджетных фондов. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определёнными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. На наш взгляд, сбалансированность бюджета в трактовке принципа сбалансированности является одним из проявлений принципа общего или совокупного покрытия расходов бюджетов.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств состоит в том, что при планировании и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств. Об эффективности и экономности использования бюджетных средств в экономической литературе говорилось не один десяток лет и, наконец, в Бюджетном кодексе они были выделены в качестве принципов бюджетной системы, а также дана их расшифровка. Однако, к сожалению, продекларировать ещё не значит исполнить. До сих пор не разработаны механизмы заинтересованности субъектов в эффективном и экономном использовании бюджетных средств. Напротив, порой такая инициатива «наказуема». В частности, на практике порой до сих пор действует принцип выделения бюджетных средств «от достигнутого», что означает снижение бюджетного финансирования при экономии бюджетных средств.

Принцип прозрачности (открытости) означает:

· обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

· обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

· стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

В настоящее время отчётные данные об исполнении бюджетов публикуются в специальной литературе, однако, публикуемые в литературе данные не совпадают между собой даже по одним и тем же показателям внутри одного ведомства, не говоря уже о данных разных ведомств. Так, например, различаются данные за один и тот же отчётный период о налоговых доходах бюджета Министерства финансов и Федеральной службы статистики, данные о государственном долге Министерства финансов и Центрального Банка и т.д. Сильно разнятся данные, публикуемые в статьях чиновников финансово-кредитных ведомств в научной литературе

Реализация принципа открытости является важным признаком демократического общества, но его реализация на деле возможна лишь при соблюдении другого принципа бюджетной системы – достоверности. Достоверность бюджета состоит в надёжности показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичности расчёта доходов и расходов бюджета.

Десятым принципом бюджетной системы, в соответствии с Бюджетным кодексом, является адресность и целевой характер бюджетных средств. Этот принцип означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретным получателям бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Этот принцип широко обсуждался в литературе в конце 90-х г.г. на практике его реализация осуществлялась, в частности, путём изменения круга получателей детских пособий, введения жилищных субсидий и др.

В результате внесения изменений в Бюджетный кодекс в 2004 г. появился одиннадцатый принцип бюджетной системы - принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Этот принцип означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом. В соответствии с этим принципом договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу, являются недействительными.

Впоследствии в БК РФ было включено ещё два принципа: подведомственности расходов бюджетов и единства кассы.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со статьей 158 настоящего Кодекса.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

В экономической литературе последних лет не все принципы, указанные в Бюджетном кодексе называют в качестве принципов бюджетной системы. В финансово-кредитном энциклопедическом словаре сказано, что бюджетная система строится на трёх принципах: самостоятельность бюджетов, разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ, равенство бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. В словаре отмечено: «Указанные в статье 28 Бюджетного кодекса РФ другие принципы не относятся к построению бюджетной системы РФ, а характеризуют либо бюджетный процесс, либо механизм бюджетного финансирования»[169]. С этим утверждением следует согласиться. Так, например, принцип эффективности и использования бюджетных средств следует отнести к принципам бюджетного финансирования, а не организации бюджетной системы.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: