Институционального преломления отношении собственности.

Государственные корпораций – один из немногочисленных новых инструментов экономической политики государства, появившихся в последние годы. Взгляды на тенденции развития государственных корпорации (далее ГК) в научном сообществе с одной стороны, и в реальной экономической политике, с другой стороны, контрастно отличны. Большинство экспертов относились и продолжают относиться и сегодня к госкорпорациям, как минимум настороженно. В хозяйственной политике, с момента своего создания в 2007 г. госкорпорации оказались востребованным инструментом; сегодня даже можно говорить об определенном энтузиазме применительно к перспективам образования новых. С точки зрения правовой формы современные российские ГК не относятся к акционерным обществам, их деятельность регулируется специальной нормативно- правовой базой, и в этом смысле ГК вообще не могут рассматриваться в качестве корпорации как формы, где права собственника основаны на владении акциями. Передавая ГК средства, государство формально отказывается от прав, которые предоставляют ему

статус собственника (переданные корпорациям средства являются их собственностью), поэтому центральный вопрос корпоративного управления – защита прав и интересов собственников, на первый взгляд не должен возникать[21,c.10].

Представляет безусловный интерес также, объективная оценка становление и развитие ГК в контексте реализации принципов корпоративного управления и преломления трансформационных аргументов отношении собственности.

Система корпоративного управления в ее традиционном понимании возникла в условиях разделения собственности и исполнительного

менеджмента, когда отделенный от управления собственник не может

непосредственно контролировать принятий решений агентом, стремящимся к иным, в том числе противоположным целям.

Если рассматривать госкорпорацию как форму государственной политики, то конечным их собственником является общество или государство как его агент; именно поэтому решение агентской проблемы в отношениях между государством и ГК должно основываться на некоей системе, аналогичной системе корпоративного управления.

Вопрос о собственности в ГК является принципиальным; здесь возможны два подхода к осуществлению прав собственности – нормативный («кто по закону обладает правами собственности?») и позитивный («кто фактически распоряжается набором прав собственности или отдельными полномочиями собственника?»).

При обсуждении корпоративного управления в АО о собственниках (в противоположность исполнительному менеджменту) говорят именно в первом контексте. В ходе анализа агентской проблемы в АО с государственным участием в качестве представителей собственников рассматривается государство (оставляя в стороне агентскую проблему между гражданами и государством). В любом случае, корпоративный контроль превентивен по отношению к исполнительскому менеджменту и получает фактические права собственности даже в том случае, если не располагает ее титулами[119,c.24].

При интерпретации отношений, складывающихся в ГК, ключевую роль играет несовпадение владельцев формальных титулов собственности и агентов, которые должны располагать правами собственности. Титулы собственности по закону принадлежат ГК. Однако в той степени, в которой они являются инструментами государственной политики, в качестве фактического владельца прав собственности, видимо, должно рассматриваться государство, выступающее представителем граждан. Поскольку агентские проблемы между гражданами и государством неспецифичны для ГК, корпоративное управление в них можно оценивать

именно в контексте сравнительных преимуществ решения агентской проблемы между государством и непосредственными руководителями госкорпорации.

Современные определения корпоративного управления охватывают достаточно широкий круг отношений, включая согласование и реализацию интересов реальных собственников, управленческого звена, трудового коллектива, представителей государства и общества. И если, в соответствии с новой традицией, корпоративное управление рассматривать как систему обеспечения прав собственников и гармонизации интересов всех заинтересованных лиц, связанных с конкретным предприятием, то корпоративное управление в широком смысле можно обнаружить и в ГК.

Иными словами, хотя ГК не принадлежат к корпорациям здесь можно анализировать те же проблемы взаимодействия фактических собственников и управляющего звена, те же вопросы распределения полномочий и ответственности, те же проблемы выбора между однозначностью заданных целей и гибкостью используемых инструментов, что и в АО с государственным участием. В определенном смысле ГК представляет собой аналог исполнительного органа корпорации или компании, которая управляет принадлежащими государству активами[20,c.28].

При анализе ГК в контексте корпоративного управления важны критерии оценки. Считается, что мировая экономическая теория в реалиях новейшего времени, окончательно выделила частную собственность в качестве доминанты по отношения к государственной (аргумент более чем спорный!), в том числе с учетом структуры стимулов в корпоративном управлении. С нормативной точки зрения можно согласиться с утверждением, что в самой структуре ГК заложены не оптимальные стимулы как для управленческого звена, так и для чиновников, представляющих государство. Впрочем, этот вывод справедлив практически для любой компании с государственным участием. Вместе с тем, при позитивном анализе (принимая также во внимание выводы сделанные в предыдущем параграфе), необходимо в нашем случае исходить из понимания реальности: прямое участие государства в российской экономике имеет глубокие корни и в ближайшем будущем, скорее всего, сохранится.

Можно по разному относиться к этому факту, и тем более к расширению государственного присутствия в экономике, но представляется не безынтересным предметно оценить сравнительные преимущества альтернативных инструментов распоряжения ресурсами, находящимися в собственности государства. Такой подход со стороны государства тем более важен, что одним из мотивов создания ГК, по мнению многих исследователей, служила возможность испытать альтернативные варианты реализации государственной политики, в том числе путем создания определенной конкуренции между ними. Это положение также свидетельствует в пользу того аргумента, что отечественные ГК как организационный инструмент, возникли в качестве реакции на несовершенство других имеющихся в распоряжении государства механизмов решения конкретных проблем экономической практики[50,c.72].

В контексте предметного преломления отношении собственности, государство перед новым собственником (вариант системы корпоративного управления во главе с представителем государства) ставит принципиальные задачи по созданию наиболее эффективной организационно – производственной структуры деятельности, способной обеспечить достижение поставленных целей с наименьшими затратами.

Главная черта современных российских ГК - их чрезвычайное разнообразие. Существующие в настоящее время ГК были созданы в разное время и для решения различных по характеру проблем; к таковым конкретно относятся:

1. Агентство по страхованию вкладов;

2. Внешэкономбанк (Государственная корпорация «Банк развития и

внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»);

3. «Роснано» (Государственная корпорация «Российская корпорация

нанотехнологий»);

4.Фонд содействия реформированию ЖКХ - «Фонд ЖКХ»,

(Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию

жилищно – коммунального хозяйства»);

5. «Олимпстрой» (Государственная корпорация по строительству

олимпийских объектов и развитию города Сочи как

горноклиматического курорта);

6.«Ростехнологии» (Государственная корпорация по содействию

разработке, производству и экспорту высокотехнологичной

промышленной продукции);

7.«Росатом» (Государственная корпорация по атомной энергии

«Росатом»).

По целям создания и методам их достижения представленные ГК можно разделить на следующие группы:

- финансовые институты развития – «Роснано» и «Внешэкономбанк»;

- агенты (распорядители ресурсов) правительства – «Фонд ЖКХ»,

«Олимпстрой»;

- квазихолдинг – «Ростехнологии»;

- квазиминистерство – «Росатом»[115,c.145].

В представленных группах задачи корпоративного управления значительно отличаются друг от друга, что по определению требует индивидуального подхода к оценке эффективности внутренних систем управления. Безусловно, возможны и другие классификации созданных корпораций. «Роснано», например, может рассматриваться как близкий аналог «Ростехнологий»; однако с экономической точки зрения различие между ними принципиальное: в отличие от «Ростехнологий», «Роснано» не претендует на роль собственника в широком круге акционерных обществ.

Характерной чертой практически всех ГК является наделение их

значительным объемом ресурсов. Большинство созданных госкорпораций

были сформированы за счет крупного имущественного взноса Российской Федерации - как владельца собственностью.

Структура этого взноса (пакеты акций, имущественные комплексы, денежные средства и т.п.) для каждой госкорпорации индивидуальна. Внешэкономбанк получил дополнительные банковские активы и денежные средства на длительную перспективу, Фонд ЖКХ и «Роснано» - денежные средства, обеспечивающие их работу на несколько лет вперед, а основу взноса в ГК «Росатом» и «Ростехнологии» составили акций крупных производственных холдингов (соответственно ОАО «Атомэнергопром» и ОАО «Рособоронэкспорт»), а также имущественные комплексы ФГУП.

Наряду с финансовыми ресурсами некоторым ГК были переданы права управления принадлежащими государству активами, а также полномочия федеральных органов исполнительной власти.

Внешэкономбанк был создан на основе реорганизации и капитализации существовавших институтов развития (Росэксимбанк, Российский банк развития, Внешэкономбанк СССР), Госкорпорация «Росатом» обеспечивает «замещение» Федерального агентства по атомной энергии, а Госкорпорация «Олимпстрой» в сочетании с Программой строительства олимпийских объектов и развития г. Сочи как горноклиматического курорта активизирован вместо ФЦП (Федеральной Целевой Программы) «Развитие

г. Сочи как горноклиматического курорта(2006-2014гг.)» и дирекции данной ФЦП в форме ФГУП.

Масштабы государственных расходов на деятельность ГК в системе государственных финансов достаточно велики; помимо принадлежащих государству активов на финансирование деятельности госкорпораций в 2008-2010гг. было выделено около 6-8% общей суммы консолидированного бюджета[128,c.2]. В данном случае целесообразно отметить, что при оценке расходов на ГП не всегда можно отделить текущие расходы на деятельность госкорпораций от имущественных взносов РФ. В свою очередь, часть имущественных взносов также выступает источником финансирования текущих расходов ГК; вот почему истинные размеры расходов на деятельность ГК достаточно сложно определить количественно.

Даже если учесть произошедшие и планируемые изъятия средств из

бюджетов госкорпораций и их сокращение в 2010-2011 гг., эти суммы выглядят внушительно.

Заметной стала роль ГК в отдельных сферах деятельности и отраслях хозяйственного организма общества. К примеру, Фонд ЖКХ стал крупнейшим инвестором в развитие жилищно - коммунальной сферы страны. По информации из официальных источников Фонда, в 2008г. на программы капитального ремонта и переселения израсходовано более 45 млрд. руб., а в 2009 г. около 53 млрд. руб. В распоряжение ГК «Ростехнологии» были переданы акций 400 акционерных обществ (более трети из них после акционирования ФГУП).

Однако представляемые данные далеко не в полной мере, на наш взгляд, отражают реальную концентрацию ресурсов оказавшихся во владении госкорпораций. Для некоторых ГК главным ресурсом выступают полномочия отправлять публично-правовые функций, для других - права собственности на принадлежащие государству активы. Денежный эквивалент этих ресурсов оценить практически невозможно.

Ценность каждого ресурса зависит от его вклада в созданную стоимость; если заместить конкретный ресурс в создании стоимости невозможно, переговорная сила его собственников будет особенно высокой и плата за него вытесняет ценность остальных ресурсов, используемых в производстве. Денежный эквивалент полномочий как ресурса – непостоянная величина, он может быть тем выше, чем шире сфера использования

передаваемых прав и чем меньше у ее участников возможностей производить стоимость без соответствующих полномочий. При определенных условиях дискреционные решения агента позволяют расширять его долю в созданном продукте, в чем он может быть

заинтересован даже при снижении совокупного объема последнего.

На наш взгляд, указанные соображения учитываются как отражение новой предметной контрастности выполнения государством своих целей в экономике. Не случайно здесь общее правило - максимально ограничить сферу дискреционных решений и жестко регламентировать контроль за их принятием и выполнением. В российской системе организации государственной власти оба эти условия выполняются далеко не в всегда, а передача полномочий в распоряжение агентов, действия которых ограничены еще меньше, сопряжена с высокими рисками. Именно в данном контексте многие исследователи называют Государственные Корпорации - «самой опасной формой приватизации», имея в виду приватизацию полномочий государства[25,c.102].

Еще один тип ресурса в распоряжении госкорпораций – права собственности (очевидно в контексте «право распоряжения») на принадлежащие государству активы (акций компаний с госучастием). Количественная оценка ресурса здесь также затруднена: выигрыш от распоряжения пакетами акций четырех сотен компаний зависит от норм, регламентирующих границы полномочий. В то же время наиболее рискованной выступает комбинация прав собственности как ресурса с ресурсом полномочий государства, хотя это и не бесспорно. Традиционное возражение против государственного предпринимательства: государство способно влиять на сравнительную конкурентоспособность и принадлежащих, и не принадлежащих ему компаний, что как следствие снижает стимулы последних к инвестициям и прогрессу в развитии, можно считать вполне адекватным и в оценке деятельности госкорпораций.

Вопрос о целесообразности значительной концентрации ресурсов в распоряжений ГК - как главного довода в пользу их эффективности, является предметом продолжительной дискуссии среди исследователей. Насколько оправдана такая концентрация, и если да, то при каких условиях?

Здесь присутствует известное противоречие содержательная характеристика которого, превентивно зависит от типа предоставляемых ресурсов.

Если государство концентрирует ресурсы, доступные на рынке, то при определенных условиях такая позиция признается оправданной.

Исследователями признается, что концентрация полномочий по управлению государственными активами может быть вполне эффективной, только при адекватной регламентации управления этими ресурсами. В свою очередь, «концентрация полномочий по выполнению государственных функций вне системы государственного управления не может быть оправданной как в чистом виде, так и в комбинации с другими типами ресурсов»[146,c.74].

Нормативно – правовая база создания ГК довольно своеобразна, она не вписывается в действующее законодательство и не является единой; создание каждой ГК регламентировано отдельным законом. Однако и в этих законах можно выделить несколько общих характеристик:

- деятельность каждой ГК регламентируется в индивидуальном порядке,

что в значительной мере выводит их за пределы законодательного

поля;

- ГК выступают некоммерческими организациями, получающими средства

из государственного бюджета (за исключением ГК «Ростехнологии») для

выполнения сформулированного правительством РФ набора функций;

- средства, передаваемые ГК, в соответствии с законом о ее создании

становятся имуществом ГК, а не государственной собственностью;

- банкротство ГК возможно только в случае, если это предусмотрено

соответствующим законом о ее создании, и в определенном им режиме;

- внутренние регламенты ГК (возможно, как вариант внутренней системы

корпоративного управления) принятыми законами не предусмотрены (за

исключением «Росатома»);

- законы не содержат указаний на возможные санкции в отношении

руководства ГК за невыполнение поставленных задач, при том, что и

задачи, и их выполнение не оцениваются по формализованной

процедуре;

- хотя и предусмотрен относительно непродолжительный срок

функционирования отдельных ГК, в соответствующих законах не

проясняются вопросы реорганизации и ликвидации государственных

корпорации (за исключением фонда ЖКХ).

Такой набор правовых полномочий допускает определенную степень риска при использования ресурсов предоставляемых государством ГК в своих корыстных целях, либо их управляющим звеном (менеджерами), либо представителями курирующих органов власти.

Государство демонстративно отказывается от прав собственности и ограничивает свои возможности влиять на деятельность лишь двумя способами: кадровой политикой и политикой бюджетных субсидий[139,c.69]. Но как получатель ресурсов от государства, ГК обладают значительной автономией.

Необходимо признать, что угроза ликвидации компании и смещение управленческого состава являются достаточным стимулом повышения эффективности деятельности особенно для вторых. С одной стороны, отсутствуют правила (скорее они конфиденциальны и мы не знаем о них!), предусматривающие санкции в отношении сотрудников ГК; с другой стороны – именно уникальность позиционирования госкорпорации на национальном хозяйственном поле и отсутствие предписанных процедур ликвидации могут снизить издержки реорганизации и прекращения ее деятельности. Пример сказанному: скоротечное и безболезненное прекращение деятельности ГК «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» в 2004г., и оперативное обновление персонального состава руководящего звена отдельных ГК в 2008-2009гг.

Внутри ГК создана трехзвенная система управления: генеральный директор, правление как коллегиальный исполнительный орган и наблюдательный совет. В двух государственных корпорациях –

«Роснано» и «Росатом» - предусмотрен также совещательный орган – научно-технический совет. Руководителей ГК (за исключением Фонда ЖКХ и «Олимпстрой») назначает непосредственно Президент РФ, а членов наблюдательного совета – либо напрямую Президент РФ, либо назначают по его представлению. Состав наблюдательных советов ГК «Роснано» и Фонда ЖКХ формируется по предложению нескольких ветвей власти – Президента РФ, Правительства России, Государственной думы РФ. Предполагается, что руководство ГК представляет именно государство как собственника, имея в виду общенациональный уровень.

В законодательных документах о создании ГК установлены полномочия органов их управления, но не определены, ни области, ни формы ответственности членов различных органов управления корпораций за принимаемые решения, достигнутые результаты, как перед государством, так и перед самими корпорациями. В законах конкретно указаны, кто, какие органы могут принимать решения о прекращении полномочий членов и председателей наблюдательных советов корпораций, их единоличных исполнительных органов, но не сформулированы даже в самом общем виде основания для принятия таких решений.

Организационно - правовые формы ГК во многом идентичны современной частной корпорации; и государственные и частные собственники в канонах исторической практики использовали классические формы акционерной собственности. Отправным пунктом развития частной компании выступало АО с распыленной собственностью. Аналогично в первой половине 1990-х годов в системе управления государственной собственностью был взят курс на акционирование и преобразование максимально возможного числа объектов в АО с государственным участием, использующие классический набор инструментов корпоративного управления. Однако в обоих случаях произошла модификация первоначальной организационной формы, «частные компании эволюционировали от распыленной собственности к концентрированной

с сильным непосредственным контролем собственника»[40,c.64].

В несовершенной институциональной среде со слабо действующими внешними и внутренними механизмами корпоративного управления главным инструментом обеспечения прав собственности становится непосредственный контроль. Подобную эволюцию пережили и компании государственной формы собственности: оказалось, что «применение традиционных инструментов корпоративного управления не позволяет достичь целей не только эффективного, но и результативного управления государственной собственностью».

Из сказанного можно сделать вывод, что для государства предпосылкой использования формы ГК послужило прогрессирующее противоречие между усложняющимися задачами государственного управления и несовершенством доступных инструментов прямого воздействия на экономику. С одной стороны – торможение и выхолащивание разумных инициатив по совершенствованию инструментов реализации экономической политики в ходе межведомственных согласований, низкая эффективность администрирования при реализации инструментальной компоненты, развитие институциональной среды к расширению и усилению механизмов прямого воздействия государства. С другой стороны – низкое качество административной системы, ее преимущественная ориентация на решение текущих задач, объективно назревшие проблемы в формировании и осуществлении системы мер по развитию новых секторов экономики определили реальную потребность в создании дополнительных субъектов государственной политики для решения долгосрочных задач; выбор организационно-правовой формы ГК в ряде случаев был также связан с возможностью наделения соответствующих субъектов хозяйствования полномочиями и/или функциями органов государственного управления вне рамок стандартных процедур реформирования административной системы[41,c.86].

Наряду с проблемными ситуациями и дискуссионными вопросами связанными с эффективностью деятельности современных российских госкорпорации, такая организационно-правовая форма хозяйствования

обладает и определенными преимуществами.

Главное преимущество ГК (и это бесспорное достоинство) состоит в возможности быстро принимать решения и оперативно предоставлять при этом необходимые средства для выполнения поставленных задач; большая гибкость в использовании государственных ресурсов, следовательно, возможность реализовывать более сложный набор целей по сравнению с другими формами компаний с государственным участием.

Второе преимущество, главное в достижении цели – дисциплинированное выполнение единоличных решений контролирующего владельца. И здесь же - предотвращение возможного оппортунизма со стороны руководства ГК через непосредственный контроль и осуществление оперативного мониторинга результатов деятельности.

Третье преимущество – регламентированный характер прямого взаимодействия ГК с высшим уровнем государственного управления страны предоставляет возможность активной части управленческого звена персонала корпорации для проявление большей инициативы и творческого подхода в выполнении задач и целей стоящих перед госкорпорацией.

Взгляды экспертного сообщества на значение, роль и перспективы дальнейшего развития отечественных государственных корпораций, как было отмечено выше, далеко не однозначны, хотя большинство исследователей начинают склоняться к мнению, что их присутствие на хозяйственном поле целесообразно. При всей многовекторности подходов и взглядов к этой функциональной управленческой проблеме нам она представляется достаточно актуальной и принципиальной именно в контексте институциональных преобразований отношении собственности, отправными пунктами в которых выделены следующие положения:

1. Государственная корпорация это новый инструмент экономической политики государства, выражающий в реалиях институциональных трансформации последних десятилетий общенациональную потребность в согласованной и скоординированной хозяйственной деятельности еще жизнестойких и конкурентоспособных предприятий и компаний, и прежде всего государственной формы собственности.

2. В контексте институционального преломления отношении собственности государство предоставило ГК «статус собственника» и вместе с ним поставило задачу по созданию наиболее эффективной формы активизации самой собственности (предоставленного ГК ресурса), посредством использования более совершенной организационно - производственной структуры, способной обеспечить достижение поставленных целей с наименьшими затратами.

3. Передавая в распоряжение госкорпораций (нового собственника), права собственности на принадлежащие государству активы, государство создает уникальную ситуацию с регламентацией границ правомочий собственности, активизирую при этом, как системную необходимость, крайне рискованное соединение - комбинацию прав собственности как ресурса с ресурсом полномочий государства.

4. В несовершенной институциональной среде со слабо действующими внешними и внутренними механизмами корпоративного управления главным инструментов обеспечения прав собственности становится непосредственный контроль. Подобную эволюцию пережили и компании государственной формы собственности: оказалось, что применение традиционных инструментов корпоративного управления не позволяет достичь целей не только эффективного, но и

результативного управления государственной собственностью.

5. Государство, демонстративно отказавшись от прав собственности, ограничивает свои возможности влиять на деятельность лишь двумя способами: кадровой политикой и политикой бюджетных субсидий. Как получатель ресурсов от государства, ГК обладают значительной автономией; относительно же реализации кадровой политики - государство оставляет за собой право не только прекращения деятельности компании (при отсутствии ожидаемой результативности) и ликвидации ГК, но и смещение всего управленческого персонала (и прежде всего руководящего звена), что по определению является достаточным стимулом повышения эффективности деятельности, особенно для вторых.

6. Неоклассическая концептуальная версия в современной экономической теории, которой, кстати, придерживаются и некоторые отечественные исследователи, настойчиво и последовательно выстраивает позитивную аргументацию постулата, по которому научному сообществу предлагается засвидетельствовать, что мировая хозяйственная практика новейшего времени (XXI в.) окончательно выделила частную собственность в качестве доминанты по отношению к государственной. Подобная версия нам представляется более чем спорной, тем более в реалиях российской действительности. В настоящее время стало ясно, что прогрессивная активизация отношений собственности в нашей стране возможна лишь при условии принятия на себя государством принципиально большей ответственности за трансформационный процесс, за разработку и реализацию адекватной модели экономического роста.

7. Результаты исследований проведенных в последние годы показывают, что правительство страны продолжает поиск новых, адекватных объективно складывающейся ситуации, инструментов экономической политики; принимая также во внимание принципиальное значение исторически сложившейся аксиомы: «прямое участие государства в российской экономике имеет глубокие корни и в ближайшем будущем, скорее всего, сохранится». Здесь можно согласиться с тем утверждением, что государственная корпорация как инструмент экономической политики является свидетельством дальнейшей трансформации и придания нового активизирующего импульса экономической категории «власть-собственность».

Глава3. Системная трансформация отношениисобственности

объективный путь развитияэкономических систем

 

Предыдущая123456789101112Следующая

---

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту:

©2015 - 2024 stydopedia.ru Все материалы защищены законодательством РФ.