Административные основы обеспечения экологической безопасности.

Правовая и нормативно-методическая база экологической экспертизы (ЭЭ) и оценки воздействия на ОС (ОВОС).

Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видов экологического менеджмента - управления охра­ной окружающей среды, рациональным природопользованием и обеспечением экологической безопасности, является составной частью знаний будущего инженера-эколога. Эти знания базируются на изучении соответст­вующих законов и подзаконных акты органов власти и управления РФ в области экологической экспертизы и ОВОС. При этом нор­мативная база ЭЭ и ОВОС, в свою очередь, опирается на соответ­ствующие нормативно-технические документы (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции, рекоменда­ции, методики и др.) материалы, разрабатываемые специализиро­ванными ведомствами и научными учреждениями.

2.1.1. Структура российского законодательства в области экологиче­ской экспертизы.

В настоящее время систему российского законо­дательства в области экологической экспертизы и ОВОС состав­ляют, нормы статей 41 (п. 3) и 42 Конституции РФ, целевой федеральный закон «Об экологической экспертизе» и ряд ста­тей (ст. 35-39) базового закона РФ «Об охране окружающей среды», являющегося фактически основами российско­го экологического законодательства. Помимо федеральных зако­нов действует ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства, конкретизирующих их. На основе Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и ис­полнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня.

Подробно структура российского законодательства в области ЭЭ, ОВОС и сертификации представлена в виде схемы на рисунке 2.1.

Действующие законы регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей степени — общественную ЭЭ и слабо касаются ОВОС.

Закон «Об охране окружающей природной среды» содержит специальный раздел (разд. V), посвященный в основном государ­ственной ЭЭ, её цели и принципам (ст. 35), в том числе прин­ципу обязательности (ст 36), объектам (ст. 37) и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст. 38). Специальная статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст. 39), которая прак­тически не регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной экспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области. Это статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологи­ческим требованиям, учитываемым в ходе экологической экспер­тизы.

Рисунок 2.1 – Структура российского законодательства в области ЭЭ, ОВОС и сертификации

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» развивает нормы указанные выше, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и целиком посвящен этому вопросу (т.е. является це­левым законом). В этом законе впервые дается определение эколо­гической экспертизы вообще, а не только госу­дарственной (ст. 1), более подробно раскрываются принци­пы (ст. 3) и указываются виды ЭЭ (ст. 4). Глава II закрепляет пол­номочия органов государственной власти и местного самоуправ­ления, в том числе Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 5), вопросы ведения субъектов РФ (ст.6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст. 9). Кроме того, данная глава впервые вводит понятие «специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы», распределяет их полномочия, права и обязанности меж­ду федеральным (ст. 7) и территориальным (ст. 8) уровнями.

Глава III закона полностью посвящена государственной экологической экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст. 11) и уровня субъектов федерации (ст. 12), дает юридическое определение понятия «специально уполномоченная государственные органы в области экологической экспертизу (ст. 13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст. 14), определяет статус и обязанности экспертной коми сии (ст. 15), её эксперта (ст. 16) и председателя (ст. 17), а фиксирует различия в юридической силе заключений эксперта комиссии и государственной экологической экспертизы (ст. 18).

Более подробно, чем в законе «Об охране окружающей природной среды» глава IV закона «Об экологи­ческой экспертизе» регламентирует общественную ЭЭ (ст. 20), определяя её объекты (ст. 21), порядок (ст. 22) и условия проведе­ния (ст. 23), правила регистрации ОЭЭ (ст. 24), статус её заключе­ния (ст. 25), права граждан и общественных организаций в этой области (ст. 19).

В специальной главе (гл. V) закреплены права (ст. 26) и обязан­ности (ст. 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст. 28) и ОЭЭ (ст. 29). Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII, закрепившая соответствующие виды на­рушений (ст. 30) и виды ответственности за нарушения законода­тельства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст. 31), административную (ст. 32), материальную (ст. 33) и гражданско-правовую (ст. 34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст. 35). Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст. 36), а также содержатся нормы (ст. 38) о при­ведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по вопро­сам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

В последнее время в области экологической экспертизы произошла существенная модернизация ряда действующих Федеральных законов, изменения в которые введены следующими законами:

- Федеральный закон от 16.05.2008 г. № 75-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса РФ», согласно которому в перечень объектов, подлежащих ГЭЭ, включена проектная документация, обосновывающая хозяйственную и иную деятельность на особо охраняемых природных территориях (далее – рассматриваемый объект) федерального (федеральный уровень ГЭЭ), регионального и местного значения (региональный уровень ГЭЭ, за исключением особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, отнесенных к объектам ГЭЭ федерального уровня);

- Федеральный закон «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ, согласно которому конкретизирован подпункт 4 статьи 11, в результате чего объектом экологической экспертизы являются материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом"О лицензировании отдельных видов деятельности" и законодательством в области использования атомной энергии.

Этим же подпунктом материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов выведены из объектов экологической экспертизы, чем снято дублирование процедур (лицензию выдает тот же орган, который организует экологическую экспертизу, в результате чего проведение экспертизы в рамках Федерального закона "Об экологической экспертизе" не представляется разумным). При этом экспертизе теперь подлежит проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности. Эта норма не применяется к объектам, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до дня вступления в силу настоящего Федерального закона;

- Федеральный закон от 8.11.2008 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе» исправил ошибки, допущенные предыдущими авторами при формулировании оснований отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

- Федеральный закон от 24.07.2008 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и статью 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе" ввёл новый 9-ый пункт в ст. 14: Особенности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации олимпийских объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, в том числе повторной, определяются Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Указанные выше федеральные законы формируют основы законодательства в области ЭЭ, но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных нормативных и правовых актов Президента и Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС относятся следующие подзаконные акты:

- постановления Правительства РФ -"Об утверждении Положения о порядке проведения ГЭЭ", "Об утверждении норм оплаты труда членов экспертных советов (комиссий) и внешних экспертов", "Об оплате труда внештатных экспертов ГЭЭ", "О государственной экспертизе градостро-ительной и проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства", "Об утвер-ждении Положения о государственной экологической экспертизе" (п.п.14 и 15), "Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании капитального строительства на территории РФ", "Об утверждении Положения о порядке подготовки, рассмотрения и проведения государ-ственной экспертизы технико-экономических и коммерческих предложений и обоснований целесообразности, эффективности и возможности участия российских организаций в строительстве объектов за границей на основе межправительственных соглашений об экономическом и техническом сотрудничестве", "Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о представляемых в пользование участках недр", “О порядке разработки, согласования, государственной экологической экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов”; «Об утверждении правил представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территориях, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы» от 7.11.2008 г. № 822;

- указы Президента РФ -напрямую не регулируют область ЭЭ и ОВОС, однако все же заслуживают внимание два указа ‑ "О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" и "О концепции перехода РФ к устойчивому развитию". Первый документ в числе основных стратегических направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития приоритетным называет "экологическиобоснованное размещение производительных сил" (что подразумевает проведение ОВОС и экологической экспертизы). В Концепции также содержатся косвенные указания на необходимость развития ЭЭ и ОВОС: "оценка хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на них антропогенного воздействия" относится к основным направлениям перехода России к устойчивому развитию; государственное управдение процессом перехода страны к устойчивому развитию предполагает "разработку системы программных и прогнозных документов" (являющихся по сути вариантами ОВОС, подлежащих ГЭЭ); "... механизмы разработки и принятия решений должны ... учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах..." (для чего и предназначено проведение ОВОС);

- нормативные документы специально уполномоченных государ­ственных органов в области ЭЭ - Минприроды и экологии РФ (Госкомэкологии РФ) и его терри­ториальных органов‑ приказы: "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности”. "Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в РФ", "О комплексной системе оценки и нормирования качества окружающей среды", "Об утверждении формы заключения ГЭЭ", "Об утверждении Руководства по проведению ОВОС при разработке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований (ТЭО) и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов", "Об утверждении Требований к материалам, предъявляемым на ГЭЭ для отнесения отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия", "Об утверждении Регламента проведения ГЭЭ", "Об утверждении Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении ГЭЭ, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности"; письма и разъяснения: "О государственной экологической экспертизе", "О ГЭЭ предприятий с иностранными инвестициями", "Об обязанности использования процедуры и результатов ОВОС при разработке предплановой, предпроектной и проектной документации"; другие документы: "Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций", Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации;

- нормативные документы и материалов других ведомств, имеющих отношение к ЭЭ:

- документы строительных ведомств ‑ "Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений", Инструкция о порядке проведения экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий и сооружений, "О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в российской Федерации", Методика оценки воздействия промышленных предприятий на окружающую средц по техногенны факторам, Руководство по составлению раздела "Охрана природы и улучшение окружающей среды градостроительными средствами в проектах планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов", Природоохранные нормы и правила проектирования; Приказ Росстроя от 16.03.2007 г. № 64 "О государственном учреждении, уполномоченном на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий";

- документы Минздрава (Роспотребнадзор)‑ Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронения не утилизируемых промышленных отходов. Методические рекомендации. Гигиеническая оценка утилизации твердых и концентрированных жидких отходов химических производств на предприятиях других отраслей промышленности; Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 10.04.2008 г. № 25 «Об утверждении СанПиН 2.2.1./2.1.1.-2361-08», который вносит изменение в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»;

- документы Росгидромета ‑ Рекомендации по составлению сводного тома "Охрана атмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ)" города (населенного пункта) и его макет, Инструкция о порядке рассмотрения, согласования и экспертизы воздухоохранных мероприятий и выдачи разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу по проектным решениям. ОНД 1-84, Сборник законодательных, нормативных и методических документов для экспертизы воздухоохранных мероприятий, Методика обоснования экологических нормативов выбросов от стационарных источников, Типовая инструкция по организации системы контроля промышленных выбросов в атмосферу в отраслях промышленности; Приказ от 24.04.2008 г. № 144 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по исполнению государственной функции «Ведение единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении»;

- документы Росатомнадзора ‑ Основные положения подготовки, рассмотрения и принятия решений по изменениям проектной, конструкторской, технологической и эксплуатационной документации, влияющим на обеспечение ядерной и радиационной безопасности, Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и радиационноопасных объектов и производств;

- документы Ростехнадзора (Госгортехнадзора) и др. ведомств ‑ Положение о порядке выдачи специальных разрешений на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами; Приказ Ростехнадзора № 619, МПР России № 235 от 10 сентября 2007 года "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования исполнения государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы", Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 6 февраля 2007 года № 46 «О реализации Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ “Об экологической экспертизе”;

- нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ:региональные правовые акты только формируются в соответствии с федеральным законодательством. В большинстве субъектов федерации специально уполномоченные государственные органы в области ЭЭ имеют, готовят и утверждают на территориальном и ведомственном уровнях соответствующие Положения об организации и проведении ГЭЭ, реже ‑ Регламенты ГЭЭ, ещё реже ‑ документы по ОВОС. В числе "передовых" в этом деле субъектов федерации можно назвать Республику Татарстан, имеющую полный наиболее полный сборник документов и г. Москву, подготовившую аналогичный пакет документов и материалов. Что касается Москомприроды, то специалисты данного комитета по ряду вопросов находятся впереди, в частности, первыми разработав предложения о введении Государственной экологической классификации намерений и деятельности и соответствующее Положение;

Международные документы.Отдельную группу документов и материалов, не всегда входящих в число, относящихся к российскому законодательству в области экологической экспертизы и ОВОС, но являющихся его источниками, являются нормативные акты международных организаций (ЕЭК, ЮНЭП ИКАО, МАГАТЭ, МОТ и др.), а также международные договора (конвенции), ратифицированные или подписанные Россией. Существуют и рекомендательные материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототипов при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС.

Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР, а Россия подтвердила своё участие в ней, хотя пока так и не ратифицировала её. В Конвенции впервые определяются на международном уровне обязанности официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территории одной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказать неблагоприятное воздействие на среду обитания и население другой страны.

Вторым, не менее важным для России, претендующей на вступление в Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), международным документом в области ЭЭ и ОВОС, является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду. Директива закрепила основные принципы ЭЭ и ОВОС, необходимость информирования общественности и активного её участие на всех стадиях проведения ЭЭ, обязательность проведения консультаций между заинтересованными ведомствами, публикации результатов экспертизы.

Определенный интерес при изучении ОВОС представляет трехтомный Технический документ Всемирного Банка ‑ Международного банка реконструкции и развития (МБРР) "Справочное пособие по экологической оценке", описывающий процесс экологической экспертизы, рассматриваемые при этом глобальные, отраслевые и социально-культурные проблемы, применение при экологическом анализе метода "затраты-выгоды", способы стимулирования природоохранных институтов, участие общественности, а также конкретные инструкции к различным видам хозяйственной деятельности.

Технические документы.Последней группой документов и материалов, также не входящих в число правлвых, но учитываемых при проведении ЭЭ и ОВОС, являются Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др.), а также руководства, методики, методические и др. рекомендации, справочные и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.). Это нормативно-технические документы, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и др. критерии для проверки предлагаемых решений на соответствие этим экологическим требованиям. Их число огромно, поэтому подробно их представить в рамках настоящего учебного пособия не представляется возможным, хотя частично они представлены в списке литературы.

2.1.2. Основные теоретические положения экологиче­ской

Экспертизы и ОВОС.

Экспертиза — это исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники или искусства. Экспертные оценки представляют собой количественные и (или) качественные оценки процессов или явлений, не поддающихся непосред­ственному измерению, а поэтому основываются на суждениях специалистов.

Существует несколько определений ЭЭ и ОВОС. Рассмотрим их подробнее.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: