Общая характеристика законодательных актов

Законодательные акты составляют особый вид исторических источников, выражающих в юридических нормах интересы и волю господствующего класса. Они являются одними из основных источников в изучении внутренней и внешней политики.

В источниковедческом исследовании законодательных актов необходимо уделить особое внимание их происхождению. Изуче­ние происхождения должно учитывать, во-первых, эволюцию по­литической надстройки, изменения государственного строя, во-вторых, конкретные факты, явления и процессы, которые обусло­вили принятие того или иного закона. При решении первой задачи законы, которые фиксировали эволюцию самодержавного строя, выступают в качестве основных источников. Появление законода­тельных актов обусловлено действием объективных и субъектив­ных факторов. Так, рабочее законодательство, указывал В. И. Ле­нин, было вызвано к жизни самим процессом перехода от мелкой, кустарной промышленности к крупной, фабричной индустрии, что требовало правового регулирования отношений заводчиков и рабочих¹. Развитие аграрного капитализма обусловило дальней­шие шаги самодержавия в ломке крепостнических пережитков в деревне. При этом законодательство выступало как важнейшее средство, при помощи которого правящие круги стремились на­править капиталистическую эволюцию в желательное русло.

Исследование происхождения законодательных актов связано с рассмотрением основных стадий формирования данного вида источника: законодательной инициативы (почина); разработки и обсуждения законопроектов; утверждения и обнародования (пуб­ликации) закона. Важнейшие изменения в самом процессе соз­дания законов связаны с революцией 1905 г. Учреждение Госу­дарственной думы внесло определенные поправки в процедуру реализации законодательной инициативы, обсуждения и утверж­дения законодательных актов, но не изменило их принципиально. Характер и существо отдельных стадий формирования законода­тельных актов обусловливались сохранением в России самодержавной власти на протяжении всего капиталистического периода.

В проявлении законодательной инициативы определяющим было право царя на осуществление законодательного почина.Это право утверждалось Основными государственными законами! Попытки оппозиционных кругов выступать со всякого рода законопредложениями пресекались царем. В этом отношении характе­рен рескрипт от 29 апреля 1865 г., в котором подчеркивалось, что право почина по вопросам государственного устройства принад­лежит исключительно царю и никому из подданных «не пред­ставлено предупреждать... заботы о благе России и предрешать вопросы о существенных основаниях ее общих государственных учреждений...». Этот вопрос не получил положительного разреше­ния и при создании Государственной думы, поскольку за царем сохранялось более полное и более значительное по содержанию право законодательной инициативы. Статья 8 Свода Основных государственных законов гласила: «Государю императору при­надлежит почин по всем предметам законодательства. Единст­венно по его почину Основные государственные законы могут подлежать пересмотру в Государственном совете и Государствен­ной думе».

Существование самодержавной власти нашло отражение и в особенностях разработки законопроектов. Никакой строго опре­деленной процедуры обсуждения законопроектов не было. Выра­ботка новых законоположений могла осуществляться различными ведомствами. Довольно распространенным явлением было пору­чение как составления, так и обсуждения законопроектов специ­ально учрежденным Особым совещаниям, комиссиям, комитетам. В отдельных случаях право составления проектов поручалось ме­стным учреждениям, специально для этой цели созданным. Та­ким порядком осуществлялась разработка законодательных актов реформы 1861 г.

Как характерную черту необходимо отметить длительность рассмотрения предложений о каких-либо нововведениях. Однако из этого правила делались исключения для «боевых», реакцион­ных законов. Характерен пример с новым Сводом Основных госу­дарственных законов. Стремясь изъять этот вопрос из повестки дня учрежденной Государственной думы, царизм в максимально короткий срок осуществил разработку новой редакции Свода и принял ее 23 апреля 1906 г., накануне открытия I Думы. Законы же о правах граждан, об отмене устаревших, порой диких правил были обречены на многолетнее обсуждение, в ходе которого пре­терпевали полное перерождение. Так, закон 29 марта 1893 г. об отмене телесных наказаний для ссыльных женщин обсуждался с 1863 г. Закон о вознаграждении рабочих, пострадавших при несчастных случаях, разрабатывался 20 лет. Многократно подни­мался вопрос об отмене концессионной системы акционерного учредительства, введенной еще в 1836 г. Положением о компа­ниях на акциях. В этой связи составлялись многочисленные про­екты, однако их обсуждение шло настолько медленно, что авторы предложений успевали изменить свою позицию под влиянием ме­няющейся экономической конъюнктуры и прекращали разработку законопроектов.

Исследование разработки и обсуждения законопроектов помо­гает в раскрытии конкретных обстоятельств и подлинных причин принятия того или иного закона. Огромную помощь исследова­телю окажет изучение делопроизводственных материалов тех учреждений и органов, которые участвовали в разработке новых законоположений. Кроме этих источников необходимо обращение к материалам периодической печати, к дневникам и мемуарам современников, нередко раскрывающим обстоятельства закулис­ных воздействий на содержание законопроектов. Исследование подлинных мотивов принятия законодательных актов важно в связи с тем, что в преамбуле закона, как правило, содержалось преднамеренное искажение действительных обстоятельств. Так, в серии манифестов, провозглашенных накануне и в ходе рево­люции 1905 г., в качестве причины их принятия отмечалась по­стоянная забота верховной власти об усовершенствовании госу­дарственного порядка. Но хорошо известно, что появление оче­редного манифеста было обусловлено новым натиском револю­ционных сил.

На раскрытие подлинных причин разработки закона большое внимание обращал В. И. Ленин. Анализируя фабрично-заводское законодательство самодержавия, В. И. Ленин подчеркивал, что законы о штрафах, сокращении рабочего времени, вознагражде­нии рабочих, потерпевших от несчастных случаев, приняты не благодаря заботам правительства об облегчении положения ра­бочих, а под давлением рабочего движения, роста сопротивления рабочего класса господствующим фабричным порядкам'.

Обязательным этапом источниковедческого исследования за­конопроектов является рассмотрение их вариантов. Изучение этого вопроса помогает более точно интерпретировать классовую направленность закона, отраженную в нем расстановку классо­вых сил и позиции отдельных групп внутри классов. Сравнитель­ный анализ законопроектов по подготовке отмены крепостного права помогает выявить интересы помещиков отдельных регионов России и предлагаемые ими в связи с этим формы и условия проведения реформы. Для определения позиций по аграрному вопросу буржуазных и мелкобуржуазных партий, а также дво­рянства важно сопоставление проектов, внесенных в I Государст­венную думу: «Проект основных положений» по аграрному во­просу трудовой группы (проект 104-х); «Проект основного зе­мельного закона» (проект 33-х); предложения фракции кадетов (проект 42-х); основные положения по аграрному вопросу, при­нятые I съездом уполномоченных дворянских обществ.

При исследовании конкретных обстоятельств разработки и обсуждения законопроектов, которые определяли содержание законодательного акта, отражавшие реальное соотношение классовых сил в стране, необходимо учитывать сложность социальной структуры российского общества. Так, бесспорно, что принятие актов фабричного законодательства обусловливалось прежде все­го накалом борьбы между пролетариатом и буржуазией. Но ха­рактер закона, мера принятых правительством уступок в пользу рабочего класса зависели и от расхождений между отдельными группами российской буржуазии, между царизмом и буржуазией. Эти моменты имели место и в процессе разработки других на­правлений законодательства. В исследовании разработки аграр­ного законодательства следует учитывать особенности позиции по поводу методов политики в крестьянском вопросе Министер­ства внутренних дел и Министерства финансов.

При исследовании разработки законов следует различать соб­ственно законопроекты и законопредложения. Первые составля­лись и выдвигались теми учреждениями и организациями, кото­рым поручалась разработка законодательных актов. Эти доку­менты получают непосредственное отражение в законе. В усло­виях развития революционной ситуации возникал поток, законопредложений по поводу различных реформ как в области эконо­мических отношений, так и государственного устройства. Само появление подобных документов было отражением роста недо­вольства населения существующим положением. В то же время следует заметить, что этот процесс санкционировался правитель­ством, в связи с чем он не может рассматриваться как проявление законодательной инициативы. Например, появление указа 18 фев­раля 1905 г. о возложении на Совет министров рассмотрения и обсуждения предложений об усовершенствовании государствен­ного устройства и улучшении народного благосостояния породило появление огромного числа ходатайств, резолюций представитель­ных организаций буржуазии, земских собраний, прошений и при­говоров крестьянских обществ, выдвигавших мнение о необходи­мости различных социально-экономических и политических пре­образований. В период деятельности Государственных дум свое­образной формой законопредложений стали «Наказы» избирате­лей и «Запросы» депутатов.

Право окончательного утверждения законодательных актов в течение всего рассматриваемого периода принадлежало только царю. Политические преобразования, вызванные революцией 1905 г., внесли некоторое изменение в эту процедуру, так как до утверждения нового закона царем требовалось его одобрение Го­сударственной думой и Государственным советом. Но за провоз­глашавшей это весьма ограниченное право статьей 86 Свода Основных государственных законов следовала статья 87, допус­кавшая «в чрезвычайных обстоятельствах» принятие законов не­посредственно царем и во время прекращения занятий Государ­ственной думы.

Завершающая стадия формирования законодательного акта— его опубликование. Для того чтобы закон исполнялся, он должен бы обнародован. В условиях самодержавной власти, правда, сохранялась особая группа законодательных актов, которая не подлежала широкой публикации и доводилась до сведения лишь узкого круга лиц. Это главным образом законоположения о борьбе с революционным движением. В качестве примера можно наз­вать закон от 19 мая 1871 г. об изъятии из ведения судебных сле­дователей дознаний по политическим делам и передаче этих функ­ций офицерам корпуса жандармов.

Напомним основные типы официальных публикаций законода­тельных актов и изменения, которые произошли в порядке изда­ния законов. В 1862 г. была введена публикация законов в спе­циальном периодическом издании «Собрание узаконений и распо­ряжений правительства, издаваемых при Правительствующем Сенате». Все утвержденные законодательные акты, предназначав­шиеся к публикации, помещались на страницах «Собрания узако­нений». В хронологии этого издания была особенность: законы публиковались не в порядке их утверждения царем, а по мере поступления в Сенат. «Собрание узаконений» выходило неболь­шими сборниками. Сроки издания не были строго определены. Первоначально издание выходило 2 раза в неделю, затем — чаще. К изданию составлялись хронологический и алфавитный указатель на каждое полугодие. «Собрание узаконений» издавалось вплоть до Февральской буржуазно-демократической революции 1917 г. и было продолжено под названием «Собрание узаконений Вре­менного правительства».

Продолжала осуществляться публикация законодательных ак­тов и в «Полном собрании законов Российской империи» (ПСЗ). Вторую половину XIX — начало XX в. освещают акты, помещен­ные во II и III собраниях ПСЗ. II собрание (54 тома) включает законодательные акты с 1825 по 1881 г., III собрание (33 тома), оставшееся незавершенным,— законодательные акты с 1881 по 1913 г. В принципы публикации III собрания в 1885 г. были вне­сены некоторые изменения: из издания была исключена часть актов, признанных не столь важными. Так, в III собрании пуб­ликовались не все уставы акционерных обществ, городских, зем­ских и частных кредитных учреждений, хотя и указывались наи­менования исключенных актов. Сохранялся хронологический прин­цип издания. Законодательные акты или дополнения к ним, утвер­ждавшие штаты учреждений, табели, планы городов, таможенные тарифы, рисунки форменной одежды и пр., публиковались в при­ложениях к соответствующим томам.

Полного переиздания «Свода законов Российской империи» в XIX в. не осуществлялось, но продолжалась публикация соот­ветствующих дополнений и переиздание отдельных частей. Полу­чила распространение практика неофициальных переизданий «Свода законов». Это вызывалось потребностями юридической практики, так как «Свод законов» содержал действующее зако­нодательство. Напомним, что предметно-тематический порядок пе­чатания законодательных актов в «Своде законов» сопровождался определенными элементами систематизации и кодификации законодательства, т. е. по отдельным вопросам суммарно, обоб­щенно, иногда в пересказе излагалась целая группа законов. Это требует сопоставления соответствующих частей «Свода» с тек­стами законодательных актов, лежащих в его основе¹.

Основные принципы, направления, содержание приемов источ­никоведческого анализа законодательных актов неразрывно свя­заны и обусловлены особенностями законодательства данного вре­мени. В свою очередь, специфика законодательства определялась в значительной мере сохранением в России самодержавной вла­сти.

Каковы же эти особенности? Прежде всего, необычайное мно­гообразие законодательных актов. В основе этого факта лежит то, что любое «волеизъявление» царя имело или могло приобрести силу закона. Заметим, что в России так и не были выработаны строгие критерии отличия законодательного акта (или закона в широком смысле этого слова) от административного распоряже­ния. Такие формальные моменты, как царская подпись на акте (а не только косвенное утверждение), прохождение закона через Государственный совет, а впоследствии через Думу и Совет, по­мещение документа в «Полном собрании законов», имели множе­ство отклонений, которые не позволяют разделить законодатель­ные акты и административные распоряжения. Это приводило к тому, что законодательный характер мог придаваться тому или иному документу даже спустя какое-то время. Показателен при­мер с всеподданнейшим докладом С. Ю. Витте от 17 октября 1905 г., где кроме предложений о создании Государственной думы шла речь и о преобразовании Государственного совета. Резолю­ция царя к докладу гласила: «Принять к сведению». Если пред­ложение об учреждении Думы нашло отражение в принятом в тот же день манифесте, то идея о Государственном совете была реа­лизована лишь в манифесте 20 февраля 1906 г. Появление его вызвало недоумение юристов, поскольку высочайше одобренный доклад не публиковался. Встречаются факты, когда законода­тельная норма придавалась устным распоряжениям царя. Не была выработано четких критериев строгого соответствия определенной формы акта содержанию заключенной в нем правовой нормы. По поводу однозначных явлений и отношений принимались неодно­типные законодательные акты.

Манифесты являются одной из распространенных форм законодательства. Их появление было связано с такими чрезвы­чайными обстоятельствами, как восшествие на престол (мани­фест Александра III от 29 апреля 1881 г.); провозглашение важнейших социально-экономических или политических преобразований (манифест 19 февраля 1861 г., манифест 17 октября 1905 г.). В условиях роста революционного движения и усиления оппози­ционных выступлений во второй половине XIX — начале XX в. распространение приобретают манифесты, содержащие всякого рода обещания реформ и служащие для успокоения нарастав­шего недовольства. В условиях же развития революции появля­ется манифесты, провозглашающие те или иные преобразования. Примерами подобных актов могут служить манифесты от 26 фев­раля 1903 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государ­ственного порядка», от 6 августа 1905 г. «Об учреждении Государственной думы», от 3 ноября 1905 г. «Об улучшении благосо­стояния и облегчении положения крестьянского населения».

Положения являлись формой законодательного акта, опре­делявшего деятельность государственных и частных учреждений, организаций, правовое состояние отдельных сословий, порядок управления некоторых регионов. Так, новое социально-экономиче­ское положение крестьянства по реформе 1861 г. было определено в 19 законодательных актах, каждый из которых посвящался ка­кой-либо одной группе крестьянства или вопросу: «Общее поло­жение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», «Положение о выкупе крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости, их усадебной оседлости и о содействии правительства к приобретению сими крестьянами в собственность полевых уго­дий», «Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворенных на помещичьих землях в губерниях великорусских, новороссийских и белорусских» и др. Примерами разновидности законодательных актов могут служить также «Положение о гу­бернских и уездных земских учреждениях» (1864 г.), «Положение о земских учреждениях» (1890 г.), «Положение о выборах в Госу­дарственную думу» (1906 г.).

Закон как особая разновидность законодательных актов встречается сравнительно редко. Особое значение этой категории было придано после учреждения Государственной думы. Свод Основных государственных законов не только определял проце­дуру утверждения новых законов, но и пытался дать толкование в разграничении их с указами и повелениями царя. Последние могли приниматься царем в порядке верховного управления, но в соответствии с законами. И в XIX в., и в начале XX в. имеют место случаи, когда в виде закона принимались административ­ные распоряжения. Например, III Думой были приняты законы «Об отпуске из государственного казначейства дополнительных средств на освещение дома военного министерства», «О порядке отопления и освещения мест заключения и отпуска на эти надоб­ности потребных материалов». Подобное законодательствование по мелочам отражало бессилие Думы, неспособность ее решать коренные вопросы.

Распространенной формой законодательных актов были указы, ставшие после 1906 г. основной формой так называемого внедумского законодательства. Указы могли фиксировать новы» правовые нормы по значительному кругу вопросов. Так, одним из основных документов, знаменовавших начало столыпинских аграрных преобразований, был указ 9 ноября 1906 г. «О допол­нении некоторых постановлений действующего закона, касающих­ся крестьянского землевладения и землепользования». Указом 5 октября 1906 г. «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний» под натиском революционной бури упразднялись некоторые остатки крепостничества в правовом положении крестьянства. По­добные акты могли в дальнейшем обсуждаться в Государственной думе и Государственном совете и быть принятыми, конечно с из­менениями и дополнениями, в качестве законов. Именно такая связь существует между указом 9 ноября 1906 г. и законом 14 июня 1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постанов­лений о крестьянском землевладении». Указы принимались и в случае распространения существующей правовой нормы на новые регионы или сословия. Указы могли выступать в качестве сопро­водительных документов к другим законодательным актам, изве­щать об их санкционировании и введении. Указ был избран той формой законодательного акта, которая определяла сроки выбо­ров и порядок работы Государственной думы.

Своеобразной формой актов были уставы. Можно выделить несколько их категорий. Существовали уставы, определявшие важнейшие изменения в политической надстройке. К ним отно­сятся судебные уставы 1864 г. и Устав о воинской повинности, отражавшие и закреплявшие буржуазные преобразования 60-х го­дов XIX в. Но одновременно устав мог выступать как кодифика­ционный акт, вбиравший целую группу законоположений. К их числу принадлежал Устав о промышленности. Устав являлся и формой частных законодательных актов. В условиях существо­вания концессионной системы акционерного учредительства устав каждого акционерного общества утверждался царем и выступал как специальное законоположение.

Значительное распространение имели акты в виде высочай­ше одобренных мнений Государственного со­вета. Так, акты, положившие начало фабричному законодатель­ству России, были приняты именно в такой форме: высочайше утвержденные мнения Государственного Совета от 3 июня 1885 г. «О воспрещении ночной работы несовершеннолетним и женщинам на фабриках, заводах и мануфактурах» и от 3 июня 1886 г. «По проекту Правил о надзоре за заведениями фабричной промыш­ленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции».

Существовала такая своеобразная форма законодательного акта, как. высочайшее повеление. Документ подобного типа стал основой возобновления в октябре 1905 г. деятельности Совета министров. Высочайшим повелением от 12 августа 1906 г. Крестьянскому банку для продажи крестьянам передавались удельные земли.

Рассмотренные формы не исчерпывают всего перечня разно­видностей законодательных актов самодержавия, поскольку к ним также относились рескрипты, высочайше одобренные Особые журналы Совета министров, Временные правила и др.

Особую группу среди законодательных актов составляют внеш­неполитические документы, т. е. разного рода международ­ные пакты. При работе с ними следует помнить, что вся полнота власти во внешних сношениях России принадлежала царю. Им определялись направления международной политики, объявлялись война и мир, заключались договоры с другими стра­нами. Сохраняются многие разновидности международных актов, которые были характерны и для предшествующей эпохи: догово­ры, конвенции, соглашения, декларации. Более общий характер, фиксирование значительного круга вопросов межгосударственных отношений присущи таким документам, как договоры и трак­таты. В качестве примеров можно назвать Сан-Стефанский мир­ный договор 3 марта 1878 г., Берлинский трактат 13 июля 1878 г., Портсмутский мирный договор 1905 г. Соглашения, конвен­ции, протоколы, посвященные отдельным, специальным во­просам, имели более частный характер. Так, Лондонская конвен­ция 1871 г. отменяла статьи Парижского мира, ограничивавшие права России и Турции на Черном море. Нередко такого рода документы были секретными, но в то же время они предопреде­ляли суть обнародованных документов. Например, вынужденное отступление царизма на Берлинском конгрессе 1878 г. было пред­решено тайными соглашениями России с Австро-Венгрией и Англией.

В силу большой юридической значимости международные до­говоры имели строго определенный формуляр. Они вступали в силу после их ратификации (утверждения) царем.

Однако постепенно от строго определенной юридической формы международных актов делаются отступления. Некоторые важней­шие международные соглашения оказались зафиксированными в таких формах дипломатической переписки, как ноты, памят­ные записки, письма. Так, заключение франко-русского союза в 1891 г. было произведено путем обмена письмами между Французским министром иностранных дел и русским послом во Франции.

Во второй половине XIX — начале XX в. происходит опреде­ленная эволюция содержания международных актов: все более значительное место в них занимают финансово-экономические про­блемы, решение вопросов разграничения сфер влияния, как воен­но-политического, так и экономического. Появление подобных со­глашений свидетельствует о перерастании капитализма в моно­полистическую стадию и активности участия России в борьбе за колонии и рынки сбыта. Примером могут служить русско-английские конвенции 1907 г. о Персии, Афганистане и Тибете. По поводу их заключения В. И. Ленин писал: «...делят Персию, Афганистан, Тибет (готовятся к войне с Германией)».

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: