Основы исполнения бюджета по расходам

Расходы бюджета представляют собой денежные отношения, возникающие при распределении и использовании бюджетного фонда, и исходящие денежные потоки, обеспечивающие доступ к бюджетным средствам бюджетополучателей. Расходы бюджета принимают различные формы по мере продвижения к конкретному субъекту — бюджетополучателю, таким образом, трансформация форм расходов бюджета имеет место при осуществлении бюджетного процесса (табл. 4). Как известно, бюджетный процесс понимается как регламентируемая нормами права деятельность его участников по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также контроль за их исполнением.

Таблица 4

Трансформация форм расходов бюджета

Расходы государственного бюджета должны быть связаны с уровнем государственной власти, которая реально несет ответственность и издержки по выполнению своих функций. На этом этапе расходы государственного бюджета предстают в форме расходных полномочий. Расходные полномочия, как форма расходов бюджета, в большей мере имеют юридическую природу, поскольку они представляют собой совокупность законодательно закрепленных за субъектом бюджетной системы (орган государственной власти, орган муниципального управления) прав, обязанностей и ресурсов.

Расходные полномочия в ходе бюджетного процесса приобретают форму расходных обязательств. Такой подход в российской практике был реализован путем введения ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Расходное обязательство, как преобразованная форма расходов государственного бюджета, позволяет четко разграничить реальные расходные обязательства между уровнями бюджетной системы. Расходные обязательства, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Эти обязанности заключаются в принятии ответственности по предоставлению физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средств соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

Расходы бюджета, предусмотренные в законе о бюджете на соответствующий финансовый год, представляют собой следующее звено трансформации расходов бюджета. Утвержденный закон о бюджете содержит распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета. Таким образом, бюджетные ассигнования — это бюджетные средства, предназначенные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств. Бюджетные ассигнования, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, — это предельные объемы денежных средств, предусмотренные в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. В ходе дальнейшей трансформации в рамках бюджетного процесса расходы государственного бюджета приобретают форму бюджетных обязательств.

Бюджетные обязательства представляют собой такие расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом о бюджете на соответствующий финансовый год. Из данного определения следует отличие расходного обязательства от бюджетного обязательства, а именно: неисполненные объемы расходных обязательств, не включенные в бюджет текущего года, не могут быть признаны бюджетными обязательствами.

В ходе исполнения бюджета, при составлении получателями бюджетных средств платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, происходит преобразование бюджетного обязательства в принятое денежное обязательство. В процессе принятия денежных обязательств должно быть выдержано обязательное условие: суммы принимаемых денежных обязательств не могут превышать суммы доведенных до получателей средств лимитов бюджетных обязательств.

Одним из завершающих этапов рассматриваемой трансформации является подтверждение (исполнение) принятых денежных обязательств.

Соответственно, объем подтвержденных денежных обязательств не может превышать объем принятых денежных обязательств. При этом подтвержденные денежные обязательства могут отличаться от принятых денежных обязательств, что обусловлено отказом органа, исполняющего бюджет, подтвердить принятые денежные обязательства.

После завершения процедуры подтверждения принятых денежных обязательств производится расходование бюджетных средств, которое осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц. При этом объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств. Как результат, происходит преобразование формы расходов государственного бюджета как денежного обязательства в форму кассового расхода или денежного потока, обеспечивающего поступление в распоряжение получателя бюджетных средств.

Расходы государственного бюджета реализуются посредством взаимосвязанных форм, которые есть результат последовательной трансформации расходов, имеющей целью создание условий для эффективного осуществления функций государства по предоставлению общественных благ.

Развитие расходов государственного бюджета осуществляется в направлении изменения подхода к процессу формирования и финансирования расходов. Речь идет, прежде всего, о методических основах определения количественных параметров по объему, структуре, направленности и динамике расходов любого уровня бюджетов бюджетной системы. Содержание процесса формирования расходов определяет макроэкономические особенности государственного бюджета, изменение функциональных особенностей федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

Активизация роли Федерального казначейства в процессе формирования расходов государственного бюджета обусловлена возможностями этой системы осуществлять мониторинг и предоставлять информацию. В рамках проведения реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. возросла роль органов Федерального казначейства как независимых поставщиков дополнительной информации. Такая возможность определяется ключевыми моментами разработанного Министерством финансов Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации Порядка проведения при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 гг. эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты.

Содержанием эксперимента являлось распределение между участниками эксперимента средств (федеральные органы исполнительной власти) на конкурсной основе в зависимости от степени использования ими при формировании проектировок бюджетных расходов на 2005 и 2006 гг. методом бюджетного планирования, ориентированных на результаты, а также разработки мер по повышению качества управления бюджетными средствами.

Проведение данного эксперимента преследовало следующие цели:

- повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти;

- ускорение введения в бюджетный процесс и повышение качества докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, разрабатываемых в соответствии с Положением об указанных докладах, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22 мая 2004 г. № 249;

- создание стимулов для федеральных органов исполнительной власти по разработке и внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на конечные, общественно значимые и измеримые результаты деятельности, а также по реализации мер по оптимизации бюджетного сектора и повышению качества управления бюджетными средствами;

- апробация процедур и критериев распределения бюджетных средств на конкурсной основе с учетом результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами.

При использовании методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, а также при разработке мер по повышению качества управления бюджетными средствами большое значение уделяется как размеру остатков нераспределённых бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств на счетах получателей бюджетных средств на конец финансового года, так и величине среднегодовых остатков объёмов финансирования и лимитов бюджетных обязательств на лицевых счетах получателей бюджетных средств.

На федеральном уровне в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации разработан приказ Министерства финансов Российской Федерации от 10 декабря 2007 г. № 123н «О порядке проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета» (далее Приказ 123н). Приказ 123н определяет порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета с 2008 г.

Внедрение мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, позволит создать как стимулы к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, так и основу для принятия конкретных управленческих решений. В приказе 123н понятие мониторинг определено как «анализ и оценка совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит)».

Приказ 123н определяет порядок проведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга качества финансового менеджмента, однако это не означает, что другие участники бюджетного процесса не будут вовлечены в проводимый мониторинг. Федеральное казначейство, департаменты Министерства финансов Российской Федерации также представляют информацию для формирования отчетов мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, в части исполнения федерального бюджета.

Укрупнено систему показателей оценки результативности использования бюджетных средств главными распорядителями средств федерального бюджета, разработанной Министерством финансов Российской Федерации, можно представить в следующем виде:

- качество финансового планирования;

- качество исполнения бюджета как в части расходов, так и в части доходов;

- качество исполнения судебных актов;

- анализ подведомственной сети главного распорядителя.

Критерии организации бюджетного процесса нашли свое отражение в системе показателей, определяющих качество исполнения бюджета главным распорядителем в части расходов:

- объем не исполненных на конец отчетного финансового года бюджетных ассигнований;

- равномерность расходов в течение отчетного года;

- сравнение кассовых расходов главного распорядителя с планом расходов, установленным для него росписью расходов федерального бюджета с учетом внесенных в нее в течение отчетного финансового года изменений;

- распределение главным распорядителем лимитов бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями, находящимися в непосредственном подчинении;

- эффективность управления кредиторской задолженностью по расчетам с поставщиками и подрядчиками, а также по расчетам по платежам в бюджеты;

- количество аннулированных отрицательных расходных расписаний.

По итогам реализации положений приказа 123н в 2008 г. на уровне участников бюджетного процесса федерального уровня финансовые органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований было предложено до 2010 г. разработать соответствующие порядки проведения мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

Процедура исполнения бюджета по расходам предусматривает этапы (рис. 16):

- принятие бюджетных обязательств;

- подтверждение денежных обязательств;

- санкционирование оплаты денежных обязательств;

- подтверждение исполнения денежных обязательств.

Рис. 16. Этапы исполнения бюджета по расходам

На первом этапе исполнения бюджета по расходам получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств. Следовательно, на данном этапе заключаются государственные (муниципальные) контракты, иные договора с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (принятие бюджетных обязательств возможно также без заключения контрактов и договоров, речь идет о бюджетных обязательствах, возникающих в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением). Порядок доведения лимитов бюджетных обязательств через органы Федерального казначейства при организации исполнения федерального бюджета по расходам, утверждается Министерством финансов Российской Федерации.

На следующем этапе исполнения бюджета по расходам получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными документами.

Третий этап «Санкционирование оплаты денежных обязательств» осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств. Собственно процедура санкционирования представляет собой процедуру целеполагания и определения конкретной принадлежности бюджетных средств. Порядок санкционирования Федеральным казначейством и территориальными органами Федерального казначейства оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе или органе Федерального казначейства, утверждается Министерством финансов Российской Федерации.

Завершающий этап «Подтверждение исполнения денежных обязательств» осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Бюджетным кодексом Российской Федерации определено, что исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом. Таким образом, исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленным Министерством финансов Российской Федерации.

Участниками процедуры исполнения бюджета по расходам являются:

- бюджетополучатели,

- юридические и физические лица,

- учреждения Центрального банка Российской Федерации, другие кредитные организации,

- органы Федерального казначейства.

Контрольные вопросы

1. Участники процедуры исполнения бюджета по расходам.

2. Этапы исполнения бюджета по расходам.

3. Трансформация форм расходов бюджета.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: