Закономерности принятия политических решений в области экономической политики

С позиции концептуального подхода дело состоит в том, что в политике следует видеть не препятствие для рационального развития, а напротив, политика, (при­нятие политических решений) есть разновидность эко­номической деятельности. Иначе говоря, политика вос­принимается как бизнес. Особенно четко эта позиция сформулирована школой общественного выбора — груп­пой теоретиков, заявивших о себе вскоре после 2-й ми­ровой войны и особенно популярных в последние годы (что отчасти связано с присуждением лидеру этой шко­лы Дж.М.Бьюкенену Нобелевской премии по экономи­ке в 1986 г.). Теорию общественного выбора называют иногда «новой политической экономикой», так как она изучает политический механизм формирования макроэкономических решений, анализирует, среди проче­го, особенности государственного вмешательства в эко­номику. В целом эти особенности объединяют поняти­ем «провалы государства», по аналогии с концепцией «провалов рынка» — суммой аргументов, доказываю­щих несовершенство рыночных механизмов, и по этой причине — необходимость государственного подклю­чения к регулированию экономики.

К недостаткам государственного (политического) вмешательства в экономику следует отнести следую­щие:

1. Особенности принятия коллективных решений (парламентом, правительством, вообще властными структурами на всех уровнях).

2. Особенности политического поведения заинтере­сованных сторон («рациональное неведение», полит-экономический цикл, ролраллинг и др.).

3. Ограниченность контроля над бюрократией.

4. Невозможность для властей предусмотреть и кон­тролировать последствия принимаемых решений.

Эти позиции дают представление о закономернос­тях принятия решений, поэтому рассмотрим их по­дробности.

1. Принятие коллективных решений, прежде всего, суть некая процедура (регламент, порядок). Ее особен­ности — это прежде всего голосование. Оно может про­исходить, во-первых, в условиях прямой демократии, т.е. такой системы голосования, когда каждый граж­данин имеет право голосовать по конкретному вопро­су, например, выбирать депутатов всех уровней, пре­зидента, участвовать в референдуме, принимать рас­писание собраний, и т.п. При этом весьма важен регла­мент. Наиболее распространена модель медианного из­бирателя, согласно которой принятие решений осуще­ствляется в соответствии с решением избирателя-цент­риста. Такое решений, вообще говоря, соответствует мнению большинства, гарантирует от крайностей и подразумевает неучет интересов меньшинства или при низкой норме «большинства» — выборы «общенарод­ных» лиц гораздо меньшим, чем 50%, числом избира­телей.

В условиях представительной демократии выбор усложняется. Избиратель делегирует свое право «вы­борщику», позиция которого может не полностью со­впадать с его собственной. Избиратель ставится в пози­цию неопределенности и риска, для смягчения кото­рых изобретен механизм отзыва депутата.

Возможны такие ограничения цензами — имуще­ственным, оседлости, возрастным.

При принятии политических решений может рабо­тать механизм консенсуса, когда все соответственно го­лосуют «за» и каждый участник голосования рассчи­тывает на свою долю выигрыша и ущерб становится невозможным. Однако единогласные принятия реше­ний имеют невысокую практическую значимость, осо­бенно при активном применении права «вето».

В экономической литературе разработан вариант, когда не требуется консенсус и одновременно устраня­ются пороки демократического выбора (выгода одних — ущерб других групп избирателей).

Суть этого принципа принятия решения базирует­ся на «оптимуме Парето» и заключается в том, что при­нятое решение увеличивает благосостояние одних групп, не нанося ущерба другим в рамках некоторой «зоны социальных возможностей» общества. На ее гра­ницах все решения будут складываться с ущербом для той или иной группы, а в ее срединном секторе реше­ния взаимовыгодны. По сравнению с механизмом пар­ламентской демократии решение на основе критерия Парето более строгое, но вместе с тем более гибкое, чем построенное на принципе консенсуса. Если одна груп­па принимающих решение оценит его проект положи тельно, а другие воздержатся (т.е. проект кому-то при­носит пользу и никому не приносит вреда), то решение принимается.

2. Особенности политического поведения можно описать, используя понятия политико-экономическо­го цикла. Это относится в первую очередь к испол­нительной власти, к правительству и его деятельно­сти в промежутке между выборами. Цикл можно объяснить примерно таким образом: идя на выборы, партия, которая будет формировать правительство, дает завышенные обещания и критикует действия оппонентов; придя к власти, начинает перемены; до­стигая определенного цикла, правительство к окон­чанию срока полномочий снижает свою активность, чтобы его ошибки не были использованы оппозици­ей. Все это обусловливается движением рейтинга правительства (или кандидата в президенты). Поэто­му на предвыборном отрезке (обычно — за год или даже менее) помимо затухания действительно необ­ходимой, но, возможно, непопулярной макроэкономи­ческой политики) можно наращивать расходы на со­циальные цели, стимулирование инфляционного (но за пределами цикла!) экономического роста и сни­жения безработицы. Правительство (и его партия) стремится находиться над отметкой выживания (в США в последние годы это 51—52% поддержки на­селения, ежемесячная оценка Института Гэллапа). Следует отметить, что данный цикл (именуемый еще политико-деловым циклом), по нашим оценкам, на­чался в России более чем за 1,5 года до выборов в Госдуму и за год до выборов президента, при­чем уже обсуждаются рейтинги кандидатов в прези­денты (количество и персоны которых как бы «на­значаются» СМИ) и постоянно муссируются слухи о начале предвыборной компании — вер­бовка сторонников, поиски финансовых ресурсов, делание «сильных ходов», и т.п. Все это, по теории, ослабляет внимание к реальным процессам в эконо­мике и действительным нуждам населения.

Что касается поведения рядовых избирателей, то они должны бы обладать определенной информацией о кандидатах и их программах. Поиски информации требуют затрат — времени, внимания, денег на газе­ты, и т.д., т.е. информация имеет альтернативную сто­имость. Не все избиратели могут позволить себе та­кие траты, так как большинство стремится жить эко­номно, рационально, часто не видя пользы от участия в политических процессах, в голосовании. Такое по­ведение называют рациональным неведением — из­биратель старается избежать исполнения своего граж­данского долга. В России неактивность избирателей чрезвычайно дифференцирована, особенно по регио­нам. Но там, где активность высока (это характерно прежде всего для республик), скорее всего «голосуют сердцем».

3. Политический лидер может ставить задачу, да­вать общие указания, а реализует их бюрократия. Бюрократы, как и бизнесмены, преследуют собствен­ные интересы, для них политика выступает как об­мен (цель — получение политической ренты). Они (по глубокому выражению К.Маркса) приватизируют го­сударство. Бизнесмен борется за максимизацию своей прибыли, бюрократ же может максимизировать свои доходы через власть, престиж, премии, наконец, взят­ку. Чиновничеству это удается сделать через раздува­ние штатов, увеличение бюджета на управление и со­здание схем принятия решений, где требуется разре­шение («виза») должностного лица. Можно говорить о «группах интересов», к которым можно отнести, с некоторой долей условности, не только структуру ис­полнительной, но и других ветвей власти. Так, пар­ламентарии, образовав фракции, думские комитеты, комиссии, осуществляя (даже индивидуально) зако­нодательные инициативы, подпадают под лоббирова­ние. Лоббизмом (от англ. — «кулуары») называют раз­личные способы влияния на представителей власти с целью принятия выгодного для данной группы инте­реса политического решения. Концентрированный интерес немногих побеждает интересы большинства. Для этого используют общественное мнение (СМИ, письма, демонстрации, пикеты, обращения и т.д. вплоть до подкупа). Этим объясняются многие пара­доксы экономической политики и законодательной практики. Легализация лобби упорядочивает приня­тие решений, но в России такой закон до сих пор не принят. Интересно подробнее остановиться на том, ка­ким образом взаимодействуют государство и бизнес в рыночной экономике?

Становление эффективного механизма взаимодей­ствия предпринимательства с органами законодатель­ной и исполнительной власти является необходимым условием формирования и функционирования рыноч­ной экономики. Это взаимодействие объективно необ­ходимо как для предпринимательских, так и государ­ственно-властных структур в целях реализации теми и другими внутренне присущих им целевых функций: с одной стороны, максимизации прибыли на основе наиболее эффективного комбинирования собственных и привлеченных экономических ресурсов, с другой сто­роны, обеспечения устойчивого экономического и со­циального роста страны. Властные структуры в лице органов государственной и муниципальной власти сталкиваются с неуклонно возрастающей необходимо­стью задействования значительной части ресурсного потенциала страны в целях реализации своей эконо­мической и социальной политики, а на федеральном уровне и в целях решения определенных задач геопо­литического характера. В свою очередь предпринимательские структуры рассматривают публичную власть не только как гаранта, арбитра и устроителя общих условий их деятельности, в том числе и материально­го характера в виде объектов производственно-хозяй­ственной и социальной инфраструктуры, но и как мощного хозяйствующего субъекта, располагающего в разных странах от 1/3 до 2/3 производимого в них валового национального продукта и, следовательно, важнейшего партнера по бизнесу, потенциального за­казчика — потребителя производимых товаров и ус­луг. Таким образом, в условиях рыночной экономики власть и бизнес обречены на взаимодействие.

Поэтому наличие такой системы взаимодействия, получившее законодательное подтверждение, есть неотъемлемый атрибут цивилизованной экономики и демократического общества. Наоборот, стихийность, не­упорядоченность данной системы, как мы это видим в нынешних российских условиях, создаёт почву для хро­нического кризиса экономики, ее криминализации, кор­рупции государственной власти.

Весь мировой и отечественный опыт свидетельству­ет о том, что власть публичная и власть хозяйственная всегда находили и находят гласные, непротивоправные формы и методы взаимодействия между собой. Как пра­вило, оно осуществляется в рамках исторически сло­жившейся системы взаимодействия власти и бизнеса. Непременным ее атрибутом всегда служил и слу­жит по сей день институт лоббистской деятельности предпринимательских структур в органах государствен­ной законодательной и исполнительной власти. Такого рода взаимодействие может быть открытым, если осу­ществляется в соответствии с законодательством, или скрытым, если такое законодательство, регулирующее лоббистскую деятельность, отсутствует. Маскировка по­добного взаимодействия является одной из важнейших причин коррупции.

Лоббизм как социальный институт влияния пред­принимателей на органы государственной власти и управления — явление объективное. Учитывая это и стремясь не допускать коррупции, в некоторых стра­нах (США, Канада) приняты законы о лоббизме. В Авст­рии и Германии приняты специальные правила регис­трации юридических и физических лиц, пытающихся влиять на законодательный процесс. Кроме того, в Гер­мании разработаны также ведомственные нормы, рег­ламентирующие взаимоотношения законодательной и исполнительной власти с лобби-агентами. В России подобное законодательство находится на стадии зако­нодательной подготовки.

Логическим развитием узаконенного лоббизма пред­принимательских структур в органах государственной законодательной и исполнительной власти является сло­жившаяся буквально во всех странах развитой рыноч­ной экономики практика функционирования полупра­вительственных организаций консультативно-эксперт­ной направленности.

К примеру, в ФРГ члены Федерального союза гер­манской промышленности являются постоянными членами различного рода консультативных органов в правительственных учреждениях: в министерствах экономики, финансов, обороны и др. В рамках этого союза функционируют комитеты и рабочие группы по главным направлениям его деятельности. В них входят не только представители фирм и объедине­ний — членов союза, но и научно-исследовательских, кредитно-финансовых и других организаций и тор­гово-промышленных палат ФРГ. В этих структурах вырабатываются проекты основных решений, реко­мендаций и мнений союза, через них же поддержи­вается и тесная связь с правительственными органи­зациями.

Институциализация порядка взаимодействия власти и бизнеса непосредственно в сфере экономики на­глядно проявляется в построенной на демократичес­ких началах практике размещения государственных заказов, закупок товаров и услуг для государствен­ных нужд. Для современной рыночной экономики наиболее показателен в этом отношении опыт США, где федеральная контрактная система существует бо­лее 100 лет и через закупки за счет государственного бюджета реализуется до 1/5 валового национального продукта. Здесь контрактированием охвачены граж­данское и военное строительство, НИОКР, поставки вооружения, новой и стандартной техники военного и гражданского назначения, сырья, топлива, услуг связи, транспорта, служб городского хозяйства и т.п. Оно строится на прозрачной и гласной конкурсной ос­нове.

Кроме того, практика экономического взаимодей­ствия власти и бизнеса распространяется на законода­тельно упорядоченную систему использования частно­предпринимательскими структурами государственных и муниципальных экономических ресурсов на основе концессии, аренды, траста и других подобных форм; совместную частно-государственную предприниматель­скую деятельность; взаимодействие в инвестиционной и инновационной сферах и т.д.

В качестве основного метода социального взаимо­действия предпринимательства с государством, а так­же с профессиональными союзами в социально ориен­тированной рыночной экономике используется успеш­но апробированная странами Европейского Союза прак­тика социального партнерства.

В парламентской практике применяется и логроллинг (от англ. — «перекатывание бревна») — прак­тика мобилизации голосов коллег для принятия вы­годного данной группе решения и взаимной дачи сво­его голоса в поддержку другого проекта мобилизованной группы. Так, например, принимая важный закон, обусловливают его принятие поправками, льго­тами, исключениями, пока он не будет «протащен» необходимым большинством. Не случайно многие депутаты после «хождения во власть» получают мес­та в госаппарате или в фирмах («личная уния», «си­стема участия»).

Чем больше бюрократический аппарат, тем ниже качество и дольше период принятия решений.

4. Экономическая действительность многосубъектна, динамична, энтропийна (стремится к хаосу). По­этому решения политиков по экономическим вопросам часто не достигают цели. Чтобы компенсировать эту закономерность, прибегают, во-первых, к прогнозам, а во-вторых, к разработке разных видов экономической политики. Прежде всего она бывает «активной» и «пас­сивной», т.е. или оказывается воздействие более силь­ными инструментами (налог, бюджетное финансирова­ние, программа), либо более косвенными (ставка про­цента, госпакет акций, долевое участие и т.п.). Затем политика бывает дискреционной (точечной, пульсиру­ющей, прерываемой) или постоянной (встроенные ры­чаги), «твердой». Можно следовать по твердому курсу, применяя и активную, и пассивную экономическую политику.

Одна из объективных трудностей в этом случае — ограниченность информации. В рыночном хозяйстве фирмы и домохозяйства вынуждены сами добывать необходимые для принятия решений сведения, неся расходы, названные транснациональными расходами. Поэтому задача экономических органов — максималь­ное обеспечение производителей и потребителей дос­товерной, оперативной и доступной (недорогой) инфор­мацией.

Но информации недостаточно. Государство долж­но создавать и отслеживать мотивации. Необходимы поддержка (субсидии, премии, налоговые приорите­ты) для тех, кто осуществляет «правильные» действия в русле объявленной экономической политики, санк­ции для нарушителей и уклоняющихся («девиантное поведение»).

Важной частью принятия решения является нали­чие лагов — т.е. отрезков времени, в течение которых реализуются хозяйственные действия. Обычно выделя­ют лаг идентификации (признания) проблемы, лаг ре­шения (сбор данных, принятие документа, программы), лаг нахождения и применения соответствующих ин­струментов, лаг отслеживания решения (например, мо­ниторинг), лаг достижения оптимального уровня цели. Поэтому на решение экономической задачи всегда тре­буется некоторое время (порой значительное и часто — неявное, латентное).

Поэтому, считает, например, лауреат Нобелевской премии Ф. Хайек, необходима некая конституция, ре­гулирующая принцип парламентского суверенитета. С подобной же идеей выступал и Дж. Бьюкенен.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: