Тема 3. Механизм государства 2 глава

в) президент и парламент, избираются всеобщим голосованием народа, что придает им дополнительную власть и полномочия;

г) главой государства здесь выступает президент, назначающий главу правительства и министров с учетом (Франция, Литва, Польша) или без учета результатов парламентских выборов, часто с опорой на те или иные экономические и политические элиты (Россия, Украина);

д) верховные органы государственной власти имеют те или полномочия, включаемы в систему сдержек и противовесов, характерные или не характерные для президентской и парламентской республик: например, парламент имеет возможность контролировать правительство путем утвержде­ния ежегодного бюджета страны, применения права на импичмент (Россия, Литва), вынесения правительству вотума недоверия, в свою очередь президент во Франции имеет право проводить плебисциты (разновидность референдума), т.е. официально обращаться к населению с вопросом о поддержке важнейших его инициатив.

Форма смешанной республики сама по себе не может отразить все многообразие механизма сдержек и противовесов. Поэтому применяют довольно неопределенные термины «полупрезидентские», «полупарламентские» республики, пытаясь обогатить содержание понятия «смешанная форма республики».

Основные формы государственного устройства:

1. Унитарное государство, характеризующееся простыми связями «вертикального» соподчинения властей и территорий как административно-территориальных единиц, не обладающих значительной автономией, с единым и неделимым государственным суверенитетом, единой системой высших органов и единой системой законодательства. Унитарными государствами могут быть как монархии, так и республики, демократические, авторитарные и тоталитарные государства.

Унитарные государства классифицируют как простые и сложные, централизован­ные и децентрализованные, симметричные и асимметричные. Простые состоят только из административно-территориальных единиц, а сложные включают также отдельные автономные территории. Такие автономии могут быть административными (издание газет, радиовещание, судопроизводство на местном языке и др.) и политическими (например, право на законодательство).

В централизованных унитарных государствах осуществляется строгая, симметричная административно-территориальная соподчиненность центра и территориальных частей, отсутствуют автономии последних, существует вертикальная система назначенных органов управления сверху донизу. В децентрализованных унитарных государствах во всех звеньях административно-территориального деления имеются избираемые органы и отсутствуют назначенные из центра чиновники общей компетенции, призванные осуществлять административный контроль за местными органами управления (В.Е. Чиркин).

2. Федерация– сложноустроенное государство, части ко­торого обладают определенной автономией: наряду с высшими федеральными органами государственной власти и федеральным законодательством существуют органы государственной власти и законодательство субъектов Фе­дерации (штатов, земель, провинций, национальных республик, областей, краев, городов федерального значения, автономных областей и округов, кантонов и полукантонов и др.).

Одна из наиболее полных классификаций федераций предложена профессором В.Е. Чиркиным, который разграничивает федерации:

а) по способу создания:

Ø договорные – возникают на основе договора, соглашения учредительного характера между самостоятельными государствами (бывший СССР, США, Танзания и др.);

Ø конституционные – учреждаются путем принятия конституции или поправок к ней, (Индия, Бельгия, Эфиопия, Германия и др.);

Ø договорно-конституционные – образованы на основе Конституции с широким использованием договорных процессов (Россия, ОАЭ, Швейцария и др.).

б) по способу распределения и осуществления властных полномочий:

Ø централизованные – федерации, роль субъектов которых невелика, полномочия незначительны (Индия, Пакистан, Венесуэла и др.);

Ø относительно децентрализованные – федерации, субъекты которых владеют значительным объемом полномочий в политической, экономической и социальной сферах (США, Германия, Австрия и др.).

в) по соотношению национального и территориального начал в образования федерации:

Ø федерации, образованные по национальному признаку – субъекты таких федераций создаются с учетом расселения на территории определенной национальной, этнической общности (бывшая Югославия, Бельгия и др.);

Ø федерации, образованные по территориальному признаку – субъекты таких федераций не имеют ярко выраженной, этнической окраски (США, Германия, Австрия и др.).

г) в зависимости от статуса субъектов федерации:

Ø симметричные – субъекты таких федераций имеют одинаковый статус, являются равноправными (Германия, Австрия, Эфиопия и др.);

Ø асимметричные – субъекты таких федераций имеют различный статус (Россия, США и др.).

Чаще федерациями являются республики, но бывают и федеративные монархии. Известны разновидности федерации на основе союза суверенных государств (история создания США, Швейцарии, СССР, СФРЮ) и на основе автономии субъектов Федерации. Союзные государства (СССР и СФРЮ), как правило, сохраняют право сецессии (выхода из союзного государства).

В федерациях происходит разграничение предметов ведения между ее субъектами и центром, устанавливаемое в федеральной консти­туции. При этом могут регулироваться предметы исключительного ведения федерального государства, предметы совместного ведения федерального государства и его субъектов, а также предметы ведения субъектов Федерации. Может применяться конкурирующая компетенция, когда совместную компетенцию может осуществлять субъект Федерации, но при неудовлетворительном выполнении данной компетенции Федерация вправе изъять ее (Германия).

3. Конфедерация – временный союз самостоятельных государств, образуемый для достижения политических, военных, экономических и про­чих целей. Как правило, конфедерации являются временными и переходными формами от унитарного государства к федеративному, или от федерации – к распаду на отдельные территориальные части, приобретающие сразу, или через определенное время конституционно-правовой и международно-правовой статус государств. Такая конфедерация:

Ø не обладает суверенитетом, ибо от­сутствуют общий для объединившихся субъектов центральный государственный аппарат и единая система законодательства;

Ø допускает создание союзных органов координирующего свойства, и лишь для решения тех вопросов, которые стали основанием для объединения.

Могут также выделяться иные (нетипичные) формы государственного устройства:

а) ассоциированное государственное объединение (Содружество Независимых Государств);

б) империи – государственные образования, которые отличают:

Ø обширная территориальная основа;

Ø сильная централизованная власть;

Ø асимметричные отношения господ­ства и подчинения между центром и периферией;

Ø разнородный этнический и культурный состав населения.

В настоящее время понятие империи приобретает и другой геополитический смысл, связанный с имперскими притязаниями государства на решение вопросов как международного характера, так и внутреннего развития отдельных национальных государств с учетом только своих интересов.

в) протектораты, когда формальная опека слабого государства бо­лее сильным, как правило, ведет к потере суверенитета первого и может сопровождаться его оккупацией.

Форма государственно-правового режиманаиболее полно отражает динамику содержания конкретного государства, помогая понять, как проявляются форма правления и форма государственного устройства. Различие существующих режимов определяется соотношением сил в обществе, формальным и реальным распределением властей, сутью и объемом предоставляемых гражданам прав, свобод и гарантий, широтой участия граждан в управлении, возможностями общественно-политического контроля со стороны общественных объединений и граждан за органами государственной власти, наличием легальной оппозиции.

Государственно-правовые режимы обычно классифицируют как демократические, авторитарные, тоталитарные, но имеются и другие типологии:

Ø режимы традиционные, харизматические и легально-рациональные (М. Вебер), что дает представление о генезисе режима и формах институционализации власти;

Ø либеральные и диктаторские режимы, с учетом условий и возможностей реализации гражданских и политических свобод.

В науке также используются следующие понятия:

а) «полиархия» (от греч. poli – много и archе – власть) – режим демократии, приспособившийся к современным реалиям;

б) «бонапартизм» (от имени императора Наполеона Бонапарта III) – разновидность военно-политического или бюрократического режима, проводящего политику лавирования между наиболее экономически и политическими влиятельными социальными силами в условиях формирования двух или нескольких противостоящих политических центров; для этого режима характерны: опора на армию (или использование ее в качестве политической силы) в сочетании с демагогией (заявления о быстром и безболезненном решении социально-классовых проблем), популизмом, благодаря чему массы, желающие «твердой руки» и «порядка», до определенного момента поддерживают режим.

в) «олигархический режим» – режим господства финансово-промышленных групп (магнатов), контролирующих органы государственной власти в условиях, как правило. сильной социальной поляризации, массовых нарушений прав человека, высокого уровня организованной преступности, широкого распространения коррупции.

Основная классификация государственно-правовых режимов:

1. Демократия– режим, для которого, по мнению большинства исследователей, характеры следующие признаки:

а) периодическая выборность органов, решение вопросов по большинству;

б) равноправие членов;

в) набор базовых ценностей и принципов равенства, свободы, толерантности, уважения прав человека и прав меньшинств, широкое участие в управлении граждан;

г) доминирование движений и организаций, выступающих за народовластие.

Учитывая, что понятие демократии очень многозначное и широко употребляемое, характеристика демократического режима зависит от соответствующего подхода исследователя. В настоящее время сформировались теории индивидуалистической (либеральной), плюралистической (групповой) и коллективной (тоталитарной, монистической, идентитарной, социалистической), элитистской (власть элит) и эгалитарной (равной), партисипативной (демократии широкого участия в управлении) и представительной (репрезентативной) демократии.

2. Авторитаризм– режим, который характеризуется монополией на государственную власть одной группировки (партии, лица), значительным ограничением оппозиционных организаций. Другие отличительные признаки: централизация власти; подавление прав и свобод человека и гражданина, административно-командный метод руководства; использование силовых структур для удержания власти.

Тоталитаризм– режим, при котором государство стремится к целостному (тотальному) контролю за жизнью всего общества в целом и каждой личности в отдельности, к огосударствлению всех сторон жизни, подчинению их одной идеологии. Этим он отличается от авторитарного режима, ведущего борьбу против политического плюрализма, но, как правило, не контролирующего жестко экономическую сферу, образование, науку, искусство. Причем корни тоталитаризма коренятся как ни парадоксально в идее народного суверенитета и монистической демократии (идеи Ж.-Ж.Руссо).

Общий вывод. Понятие формы государства – формы правления, государственного устройства и государственно-правового режима – раскрывает особенности внутренней организации государственного образования, выявляя перспективы и основные направления оптимизации системы государственной власти и местного самоуправления, административно-территориального и национально-территориального состава, методов и форм осуществления властных отношений.

Тема 3. Механизм государства

Цель изучения данной темы состоит в освоении основных понятий, характеризующих механизм государства (аппарат государства, органы государственной власти, принципы функционирования и др.), а также выработке на основе приобретенных знаний навыков и умений анализа методов и способов оптимизации механизма государства.

Государство всегда связано с публичной властью, монополией на применение этой власти как в форме авторитета, так и в принудительной форме, т.е. с применением силы в отношении незаконнопослушных граждан, социальных групп, организаций, других государств и межгосударственных образований. Таким образом, государство должно, с одной стороны, быть чувствительным к жизни общества, жить вместе с ним, с другой стороны, обладать аппаратом принуждения, с третьей стороны, содержать в самом себе ограничения поползновениям к узурпации власти. Для этого создается механизм государства.

Механизм государства – это властно-институциональный компонент государства, но он включает в себя помимо системы властных и принудительных органов и учреждений (чиновники, армия, администрации, судьи и т.д.) также функции государства в целом, функции государственных органов, консультативные, совещательные и иные органы.

Механизм государства зависит от исторической эпохи, обусловлен со­стоянием общества, экономики, соотношением политических сил в обществе, уровнем развития политической системы. Он представляет собой систему, включающую:

Ø функции государства;

Ø специальный слой людей, выделившийся на основе своих функций из общества и занимающийся управленческой деятельностью;

Ø властно-институциональные организационные структуры – государственные органы, иерархически соподчиненные; для их обозначения могут использоваться различные понятия и термины, например, в отношении центральных органов государственного управления отдельными сферами экономической и социальной жизни общества (различных правительственных комитетов, комиссий, бюро, департаментов и др.) такой собирательный термин как ведомство;

Ø общие и отдельные функции разных государственных органов, которые реализуются через специфические компетенции (предметы ведения и полномочия);

Ø механизм разделения государственной власти и систему «сдержек и противовесов»;

Ø механизмы взаимодействия государственных органов с негосударственными образованиями (партиями, общественными объединениями), для чего создаются общественно-государственные структуры (комиссии, общественные палаты, консультативные и совещательные органы при президенте и правительстве, экспертные советы, фракционное представительство партий в парламенте, советы религиозных деятелей при главе государства и др.).

Данные компоненты составляет целостную систему, в которой функции и полномочия отдельных органов не должны противоречить функциям государства в целом, иметь своеобразные «индикаторы», обеспечивающие реагирование государства на изменения политической системы и общества в целом, сдерживать разные органы от узурпации власти. Механизм государства внутренне един, его части подчиняются целому.

Государственный аппарат– часть механизма государ­ства, который принято рассматривать в широком смысле слова – как совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти; либо в узком смысле, что предполагает анализ только органов исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти в центре и на местах. Аппарат государства включает всегда учреждения принудительного характера (армия, пенитенциарные учреждения, миграционные учреждения и др.).

Власть законодательная (представительная) – это часть государственной власти, осуществляющая полномочия по изданию законов, а также некоторые другие полномочия, связанные с реализацией представительных функций (участие в формировании других органов государственной власти. контроль за их деятельностью и др.). Она реализуется непосредственно народом (в порядке всенародного голосования – референдума), законодательными органами (парламентами, законодательными органами субъектов Федерации), а в некоторых случаях и органами исполнительной власти в порядке делегированного или чрезвычайного законотворчества.

Власть исполнительная – это часть государственной власти, осуществляющая полномочия по управлению государственными делами, включая полномочия нормативного регулирования (административного нормотворчества), внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля. Она реализуется правительством, исполнительными и исполнительно-распорядительными органами региональном и местном уровнях, а в отдельных случаях может быть передана органам местного самоуправления.

Власть судебная– это часть государственной власти, осуществляющая полномочия в сфере правосудия, т.е. полномочий по рассмотрению и разрешению уголовных, гражданских, административных и конституционных дел (споров) в установленном процессуальными нормами порядке, а также полномочия по толкованию норм права, разъяснению законодательства и судебной практики. Она реализуется судами различных категорий (общей юрисдикции, арбитражными, административными, конституционными и др.), а в недемократических государствах также квазисудебными и административными органами.

В современных условиях принято отдельно выделять контрольную власть, которая занимает особое место в системе разделения властей наряду с законодательной, исполнительной и судебной, осуществляя государственный контроль и надзор, занимаясь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и, не вмешиваясь в оперативную деятельность организаций, учреждений и предприятий, докладывают о результатах проверок иным органам государства, которые и принимают соответствующие меры. Она реализуется такими органами, как прокуратура, счетные палаты, государственные контролеры, суперинтенданты, уполномоченные по правам человека и др., которые в отличие от органов ведомственного, административного контроля занимают самостоятельное место, организационно обособлены от других «ветвей» власти.

В частности, такая власть может быть представлена омбудсманом (швед. ombudsman – представитель чьих-либо интересов) – должностным лицом, избранным или назначенным в особом порядке, осуществляющим контроль за соблюдением прав человека органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также негосударственными организациями, общественными объединениями, должностными лицами. В отличие от прокуратуры осуществляет контроль и ведет расследование с позиций не только законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности, справедливости. Должностные лица этого рода, как выборные, так и назначенные, имеют разные названия: омбудсман – в Скандинавии, народный защитник – в Испании и Колумбии; посредник – во Франции и др. Они осуществляют свои функции как обращениям граждан, так и по собственной инициативе.

Орган государственной властиявляется основным элементом механизма государства и его аппарата, каждый из них как часть целого является носителем определенной функции для осуществления государственной власти. Государственный орган обособляется в силу самостоятельной и необходимой функции (группы функций). Если нет специфической функции (группы функций), то нет необходимости создания государственного органа. Определение функций, для реализации которых создается система органов государственной власти – одна из труднейших задач государственного управления, а чем свидетельствует тяжелый ход административной реформы в России.

Государственный орган как структурно обособлен­ное звено, имеет следующие основные признаки:

Ø он осуществляет от имени государства его задачи и функ­ции посредством выделения обособленной функции (группы функций), сочетающейся с функциями государства в целом, наделения определенной компетенции, т.е. совокупности прав и обязанностей (правомо­чий), закрепленных нормативно как властных полномочий, чем он отличается от государственных учреждений и предприятий;

Ø он образуется в порядке, установленном законами, имеет правомочие определять правовые связи личного состава, характеризуется определенной структурой, т. е. строе­нием по видам отдельных конкретных функций и полномочий, закрепленных за структурными подразделениями (службами, управлениями, департаментами, инспекциями) и утвержденным вышестоящим органом численным составом (шта­там).

Ø он имеет закрепленный сектор жизненной сферы и (или) территориальный масштаб деятельности;

Ø он может издавать правовые нормативные акты, а также акты индивидуального характера (ненормативные приказы, постановления, распоряжения), обязательные для исполнения государственными служащими этого органа, а также подчиненными государственными учреждениями и предприятиями, при­менять к ним меры принуждения и убеждения, поощре­ния и взыскания,

Ø он вправе осуществлять контроль за реализацией решений.

Государственные органы исполнительной власти (органы государственного управления) осуществляют испол­нительно-распорядительную деятельность, а так же нормотворче­ство, однако последнее подчинено только исполнению требований законов и реализуется как принятие (издание) подзаконных актов (постановления и распоряжения правительства, имеющие нормативный характер, приказы министерств и ведомств, утверждающие правила, инструкции, положения, списки, перечни, кадастры и т.п.). Издание, принятие подзаконных актов имеет очень важное значение, т.к. многие законы не могут содержать в себе законченные элементы правового регулирования и реализации права. Подзаконный акт конкретизирует положения закона, и тогда последний начинает реально действовать. Но бывают случаи, когда подзаконный акт начинает выходить за рамки предписаний закона или даже подменять его, что свидетельствует, что государственный орган вышел за рамки своей компетенции.

Среди органов исполнительной власти выделяются органы, осуществляющие правоохранитель­ные функции (органы внутренних дел, безопасности, по чрезвычайным ситуациям, таможенные, по борьбе с наркотиками, налоговые). Правоохранительные органы в процессе реализации своей основной деятельности также прибегают к управлению и правотворчеству, но они подчинены достижению главной цели – охране правопорядка и обеспечению безопасности страны. Та­ким образом, использование каждым органом всех форм правовой деятельности обеспечивает эффективное выполнение аппаратом в целом функций государства.

Органы исполнительной власти, как правило, располагают:

Ø аппаратом управления в узком смысле слова, т. е. организационным и материаль­ным аппаратом подготовки, принятия и реализации актов управ­ления;

Ø территориальными органами управления;

Ø учреждениями и предприятиями, осуществляющими локальные, относительно самостоятельные функции и обеспечивающими необходимые условия для реализации основных функций управления. Государст­венные учреждения и предприятия – организации, осуще­ствляющие непосредственную, практическую деятельность по вы­полнению функций государства в различных сферах; они не могут принимать нормативные документы и властные решения, обязательные для каких-либо других органов.

Важную роль в механизме государства играют правоохранительные органы – суд, арбитражный суд, конституционный суд, прокуратура, органы внутренних дел, контрразведки, таможенного контроля, налоговой полиции, юстиции и другие государственные органы, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью. К таким органам также относят адвокатуру, третейский суд и другие органы, которые могут иметь и негосударственный характер.

Основным звеном аппарата государства являются должностные лица – лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. К таким должностным лицам относятся лица, которые, во-первых, могут замещать государственные должности и должности государственной или муниципальной службы; во-вторых, могут быть избраны либо назначены на должность. К должностным лицам в основном относятся:

Глава государства - высшее должностное лицо, как правило, осуществляющее полномочия верховного представителя государства, носителя исполнительной власти, верховного главнокомандующего и другие полномочия. Даже в тех случаях, когда глава государства не является носителем исполнительной власти, он осуществляет весьма значительные полномочия в данной сфере, назначая главу правительства и министров, являясь верховным главнокомандующим вооруженными силами и др.

Глава исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти – высший руководитель исполнительных органов государственной власти на общенациональном или региональном уровнях либо органов местного управления.

Глава правительства – руководитель высшего коллегиального органа исполнительной власти в государстве или в его субъекте (в федеративном государстве), который именуется премьер-министром (председателем совета министров, министром-председателем, государственным министром, федеральным канцлером и т.д.) и назначается на должность главой государства или решением парламента, а в отдельных случаях им становится лидер партии, одержавшей победу на парламентских выборах, или один из лидеров партий, составляющих правительственную коалицию.

Глава субъекта Федерации – высшее должностное лицо республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, избираемый или назначаемый на должность в особом порядке. Как правило, именуется губернатором и осуществляет руководство администрацией (правительством) и иными исполнительными органами субъекта Федерации.

Кроме того, лица, замещающие иные государственные или муниципальные должности, а также государственные и муниципальные служащие.

Принципы функционирования государственного органа.Организация и деятельность государственного аппарата и его отдельных органов осуществляется на принципах, под которыми понимаются ру­ководящие идеи, начала, лежащие в основе их создания и функ­ционирования. Такие принципы проявляются в деятельности как государственного аппарата в целом, так и его отдельных частей, струк­турно обособленных единиц. Общие принципы функционирования, например, государственных органов в нашей стране закреплены в Конституции России (ст. 10, 11, 12, главы 3-8), а также других законах. Они могут быть развиты и дополнены в иных нормативно-правовых актах.

Большинство ученых к принципам организации и деятель­ности государственного аппарата относят следующие:

Ø демокра­тизм;

Ø разделение властей;

Ø законность;

Ø федерализм;

Ø сочетание централизма и инициативы в управленческой деятельности;

Ø доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц;

Ø самостоятельность в реализации собственной компетенции;

Ø сочетание коллегиальности и единоначалия в управлении;

Ø равный доступ к государст­венной службе;

Ø профессио­нализм государственных и муниципальных служащих и др.

Каждый из данных признаков может иметь разное значение для конкретного государственного органа. Например, наиболее важным принципом деятель­ности органов судебной власти является их независимость от ка­ких-либо других государственных органов и органов местного самоуправления.

Принципы функционирования государственных органов отражают диалектику (противоречие) двух начал: легитимности власти (демокра­тизм, разделение властей, законность, федерализм, гласность, коллегиальность, равный доступ к государст­венной службе) и эффективности власти (профессио­нализм, централизм, самостоятельность, единоначалие, компетентность, обучение и ротация кадров).

Компетенция государственных органов и их классификация.Разграничение сфер деятельности между государственными органами про­исходит в рамках единой государственной власти на основе обособления специфических функций, что организа­ционно-правовом и техническом аспектах закрепляется в компетенции конкретного государственного органа. Причем, когда происходит обособление отдельных звеньев механизма государства и их превращение в доминирующую силу, можно говорить о превышении компетенции данного органа (должностного лица) и кризисе механизма государства в целом. Так, например, могут усиливаться органы исполнительной власти в ущерб судебным или законодательным, что приводит к авторитаризму и бюрократизму. Для предупреждения таких перекосов в механизме государства законодательно, в том числе конституционно закрепляется разделение властей, механизмы «сдержек и противовесов», разграничение предметов ведения и полномочий, а также создание надзорно-контрольных органов. Одностороннее ослабление законодательной или исполнитель­но-распорядительной, правоохранительной или судебной деятельности неизбежно ведет к выхолащиванию функций государства в целом, ослаблению его суверенитета.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: