Тема 5. Законодательный процесс в России

Цель изучения данной темы состоит в усвоении сущности правотворчества и прежде всего законодательного процесса, основных его стадий, а также приобретении умений и навыков, связанных с особенностями нормотворчества в профессиональной деятельности.

Правотворчество – это деятельность компетентных органов по принятию (изданию, изменению или отмене) норм права. В прошлом такие нормы в основном «творило» непосредственно общество (правовые обычаи, которые и сегодня сохраняют определенное значение). В странах англосаксонской правовой системы значительная юридическая сила была присуща решениям по конкретным судебным и административным делам (юридическим прецедентам).

Однако в современных условиях такая деятельность осуществляется преимущественно органами государственной власти и местного самоуправления. В условиях демократического государства в принятии решений, имеющих правовую силу, участвует и народ. С этой целью проводятся референдумы (например, Конституция РФ была принята на референдуме 12 декабря 1993 г.). Кроме того, правовые акты могут издаваться и негосударственными организациями. В частности, политические партии, общественные движения или профсоюзы могут принять решение, обязательное только для своих членов.

Выделяют следующие признаки правотворчества:

Ø субъектами правотворчества могут, как правило, компетентные органы, или сообщество, приобретающее черты органа власти (общее собрание членов организации, делегаты съезда партии, сход жителей, референдум граждан), право которых регулируется законом либо Уставом организации;

Ø это всегда активная деятельность, результатом которой является либо конкретный правовой акт, либо нормативный договор, а также правовой обычай, судебный либо административный прецедент;

Ø правотворчество осуществляется с соблюдением определенных процедур, установленных документами (например, регламентами Государственной Думы РФ, Московской областной Думы, Совета депутатов муниципального образования; аналогичные нормы содержат и уставные документы других организаций);

Ø правотворчество является предпосылкой юридической практики, т.е. деятельности по реализации нормы права;

Ø эффективность правотворчества, в том числе и качество устанавливаемых норм права в значительной степени говорит о характере государственно-правового режима;

Ø если в результате правотворчества создана противоречивая система права, включающая противоречия и содержащая пробелы, государство не может рассчитывать на правомерное поведение своих граждан, организаций и других лиц.

Можно говорить о классификации основных видов правотворчества, в зависимости, например, от:

а) субъектов – непосредственное правотворчество народа, осуществляемое в ходе референдума (схода граждан); правотворчество государственных органов или их должностных лиц; правотворчество органов местного самоуправления или их должностных лиц; корпоративное правотворчество – например, на предприятии, в учреждении и организации; правотворчество общественных организаций, политических партий и т.д.:

б) юридической силы нормы права – конституционное законотворчество, текущее законотворчество, подзаконное нормотворчество и др.

Законотворчество (законодательная деятельность) – это одна из наиболее важный частей не только правотворческой деятельности, но и в целом реализации государственной власти. Законотворчество имеет особое значение в процессе формирования правового государства, т.к. от того, насколько успешно и качественно формируется система права, во многом зависит и эффективность реализации правовых норм.

В связи с тем, что в истории акты высшей юридической силы – законы принимались различными субъектами, такие субъекты законотворчества осуществляли свою деятельность в условиях разных форм правления и государственного устройства, государственных режимов, понятие «законотворчество» меняло свое содержание. Это могла быть деятельность монарха, решения которого имели юридическую силу закона. В условиях, например, России начала ХХ века в процессе законотворчества наряду с Императором активное участие начал принимать первый парламент – Государственная Дума и Государственный Совет.

В современных условиях, если речь идет о демократических государствах, законотворчество – это в основном деятельность законодательных органов (парламентов) государства. Хотя, учитывая, что процесс законотворчества представляет собой совокупность сложных и объемных процедур, на отдельных его стадиях принимают участие и другие субъекты: правительство, предлагая свои законопроекты, население, участвуя в обсуждении наиболее важных проектов законов (например, конституций), глава государства, подписывая принятый закон и др.

Свои особенности имеет процесс законотворчества в федеративных государства, где наряду с общегосударственными законами (в России – федеральными) возможна практика принятия законов отдельных субъектов (в США – штатов, в ФРГ – земель и др.). В этом случае обычно в основном законе государстве устанавливается четкое разграничение, какие общественные отношения регулируются федеральными, а какие – региональными законами.

В частности, в ФРГ предусмотрена исключительная и конкурирующая законодательная компетенция. В рамках первой закрепляется исключительная законодательная компетенция Федерации и отдельные земли вправе осуществлять законотворчество в этой сфере только в том случае, если они специально управомочены на это федеральным законом. В сфере конкурирующей законодательной компетенции земли осуществляют законотворчество в том случае, если в данной сфере Федерации не реализует свою законодательную компетенцию.

Общие принципы законодательного процесса в России устанавливаются ее Конституцией. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить ее Конституции.

Законодательный процесс включает пять стадий, хотя можно выделить еще одну – предзаконодательную стадию, которая охватывает период от появления идеи, предложения о необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения в соответствующий орган и подготовки законопроекта. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Основные стадии законодательного процесса в России:

1. Этап законодательной инициативы, т.е. официального внесения законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой, что влечет за собой обязанность соответствующего законодательного органа рассмотреть данный законопроект на своем заседании. Инициирование предложения о принятии конкретного закона или закона об изменениях и дополнениях уже в действующий закон осуществляется субъектами, установленными законодательством страны. В соответствии, например, с ч. 1 ст. 104 Кон­ституции РФ такое право законодательной инициативы по принятию Федерального закона принадлежит Президенту РФ, Совету Федера­ции, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховно­му Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по предметам их ведения.

Законодательная инициатива оформляется в виде представленного законопроекта, а также обоснования необходимости его рассмотрения и принятия, которые вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

2. Обсуждение проекта закона и его принятие. Оно осуществляется компетентным органом. Обсуждение первоначально начинается в профильных комитетах парламента и только после этого выносится на пленарное заседание парламента в первом чтении; в практике разных государств обсуждение законопроекта имеет несколько этапов (чтений). Как правило, это три чтения, хотя, например, в нашей стране принятие государственного бюджета предусматривает четыре чтения. В первом чтении проект (или один из предложенных проектов) принимается за основу (концептуально), после чего начинается внесение поправок; во втором – вносятся поправки различными комитетами, депутатскими фракциями, депутатами; в третьем – закон принимается в окончательном варианте.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

3. Одобрение принятого закона. Если в государстве законодательную деятельность осуществляет двухпалатный парламент, предусмотрено одобрение принятого закона второй палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; ратификация (позднелат. ratificatio, от лат. ratus – утвержденный и facio – делаю) – это утверждение верховным органом государственной власти данной страны международного договора;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

4. Подписание принятого и одобренного закона главой государства. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

5. Опубликование закона в официальном издании государства. Опубликование (обнародование) закона – это доведение закона до всеобщего сведения путем публикации его в определенном издании. Различают официальное и неофициальное опубликование. Официальное опубликование (обнародование) – это самостоятельная стадия законодательного процесса, необходимая для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения времени вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени правотворческого органа полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно сослаться в сводах и собраниях законодательства, в актах применения норм права, печатных работах и т.д.

В России согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации», которая производится в течение 7 дней после его подписания Президентом РФ. Для неофициального обнародования в настоящее время широко используются и электронные средства.

В отдельных случаях могут быть предусмотрены другие или дополнительные процедуры: всенародные обсуждения наиболее важных законопроектов, публичные или парламентские слушания и др. Кроме того, особый порядок предусмотрен для принятия закона о внесении изменений в главы 1, 2 и 9 Конституции РФ, пересмотра конституции, принятия новой конституции государства, а также принятия федеральных конституционных законов.

Федеральные конституционные законы – это особые законы, издаваемые по вопросам, прямо обозначенным в Конституции РФ. Такой закон считается принятым, если он одобрен тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Так, например, согласно Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по таким вопросам, как порядок принятия нового субъекта в состав РФ; изменение статуса субъекта РФ; установление Государственного флага, герба и гимна РФ, их описания и порядок официального использования; порядок деятельности Правительства РФ; установление судебной системы РФ; полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ; режим чрезвычайного и военного положения, порядок созыва Конституционного Собрания.

Особый порядок изменения Конституции Российской Федерации предусматривает глава 9 Конституции РФ. Регулируя конституционные поправки и пересмотр Конституции, она устанавливает три разных порядка для этого:

1. Изменение глав 1, 2 и 9 Конституции РФ – это пересмотр Конституции и такой пересмотр осуществляется в особом порядке. Если предложение о пересмотре положений данных глав Конституции РФ будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

2. Изменение 3-8 глав Конституции РФ – это внесение конституционных поправок, которые принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Однако такие конституционные поправки приобретают юридическую силу, т.е. вступают в силу только после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации.

Более подробно данный порядок регулируется Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», в соответствии с которым:

Ø под конституционной поправкой понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ;

Ø поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ;

Ø рассмотрение Государственной Думой Федерального Собрания РФ проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ осуществляется в трех чтениях и проект закона считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа его депутатов;

Ø одобренный Государственной Думой проект закона в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, который рассматривает его в обязательном порядке; проект закона считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации;

Ø в случае отклонения Советом Федерации закона он вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии;

Ø закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения, которые обязаны рассмотреть такой закон в срок не позднее одного года со дня его принятия;

Ø законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе Российской Федерации о поправке к Конституции РФ направляет данное постановление в Совет Федерации, который ведет учет данных о рассмотрении закона законодательными (представительными) органами субъектов РФ;

Ø Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ;

Ø одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования;

Ø закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. Принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ;

Ø в случае, если закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов РФ, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ аналогичного закона.

3. Изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Такие изменения, в частности, внесены в Конституцию РФ Федеральными конституционными законами: от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ, установившем, что с 1 января 2005 года образуется новый субъект Федерации – Пермский край в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ, установившим, что с 1 января 2007 года образуется новый субъект Российской Федерации – Красноярский край в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа; от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ, установившим, что с 1 июля 2007 года образуется новый субъект Федерации – Камчатский край в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа; от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ, установившим, что с 1 января 2008 года образуется новый субъект Российской Федерации – Иркутская область в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

В случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции РФ. Такие Указы Президента РФ были изданы 9 января 1996 г. № 20, 10 февраля 1996 г. № 173, 9 июня 2001 г. № 679, 25 июля 2003 г. № 841.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Правотворческая деятельность должна соответствовать определенным принципам, среди которых необходимо назвать следующие:

Ø научность – подготовка нормативных актов должна иметь системный и комплексный характер, включая всесторонний анализ причин и последствий принимаемых решений, социально-экономической, политической и иной ситуации, объективных потребностей развития общества и др. факторов; в нашей стране в современных условиях важно учитывать, например, влияние той или иной новой нормы права на рост коррупции в государстве и т.д.;

Ø законность – любая новая норма права не должна противоречить действующему правовому акту большей юридической силы; процесс правотворчества должен осуществляться также с соблюдением требований правотворчества;

Ø профессионализм – лица, осуществляющие правотворчество, должны обладать не только определенными знаниями о правилах правотворчества, но и обладать определенными навыками подготовки и принятия правовых решений;

Ø демократизм, что предполагает либо непосредственное участие граждан в издании правовых норм, либо степень учета их интересов в издаваемых нормах права;

Ø открытый и публичный характер правотворческой деятельности. О важности данного принципа свидетельствует то, что законодательством большинства стран установлена конституционная норма, предусматривающая, что законы вступают в юридическую силу только после их обнародования (опубликования). Это требование прежде всего распространяется на те акты, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина. Такие акты не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В отдельных случаях может быть предусмотрена и такая форма как проведение публичных слушаний. Так, в деятельности парламентов и представительных органов муниципальных образований ряда стран обязательными являются публичные слушания перед принятием бюджетных документов, программ социально-экономического развития отдельных территорий и т.д.

Законодательная техника – это, по мнению Г.С. Прокофьева и Б.В. Чигидина, «совокупность методов придания законопроекту оптимальной языковой формы, логической структуры и достижения научной истинности его содержания, а также практическая деятельность по их использованию». В такой деятельности важное значение приобретают правила, средства и приемы обработки правового материала, его систематизации, интеграции и дифференциации, логического осмысления и изложения в виде нормативного правового акта (закона) в соответствии с целью законодателя.

Оптимизация законодательной техники необходима для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов. Такая техника включает конкретные правила:

Ø языковые правила – это лингвистические, терминологические, синтаксические и стилистические правила, которые позволяют избежать языковой недостаточности и языковой избыточности, приводящим к противоречивости толкования норм права, их двойственности и др. требования, которые предполагают использование официального делового стиля, ясности изложения, экономии текста, правильного употребления терминов и др.

Ø правила оформления законодательного акта предполагают определенные требования к преамбуле (она должна содержать общую идеи закона, разъяснения специфики и характера принимаемого закона, здесь возможно некоторое отступление от официального делового стиля) и рубрикации (разделение закона на составные части в соответствии с логической структурой акта: на части, разделы, главы, параграфы, статьи, части статей, пункты, подпункты, абзацы в строго последовательности);

Ø логические правила – предполагают использование законов и принципов логики: непротиворечия, исключенного третьего, тождества и др.; это направлено на избежание логических ошибок как главных требований к закону, которому должны быть подчинены все остальные правила;

Ø гносеологические правила – это адекватное отражение в законе объективной действительности в целях недопущения в тексте закона несуществующих в действительности фактов.

Законодательная техника – это разновидность юридической техники – совокупности средств выработки и систематизации нормативных правовых актов для повышения их эффективности.

Общий вывод.Правотворчество, в том числе и законодательство, как и любая другая деятельность в сфере государственного и муниципального управления, имеет определенное содержание (стадии), связана с наличием определенных навыков и умений, которые реализуются в соблюдении определенных принципов правотворческой деятельности и требований законодательной деятельности.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: