СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РАЗЛИЧНЫХ СТРАНАХ.

Сравнительные исследования в области социального обеспечения помогают понимать национальные и международные модели со­циальной работы, развивающиеся в ответ на периодически возникающий, независимо от политических и экономических систем, социальный риск, которому подвергаются люди,— например, бедность, голод, болезнь, нетрудоспособность, ранняя смерть. Сравнение систем социального обеспечения является аналитическим приемом, а международная социальная работа характеризует содержание социальной практики в различ­ных странах.

Международная социальная работа и сравнение систем социального обеспечения взаинмно дополняют друг друга. Они создают методологически последовательную аналитическую основу для проведения исследова­ний в различных, тесно взаимосвязанных областях.

Ученые-социологи используют сравнительный анализ особенно часто в социальном управлении, социальном обеспечении, а так­же при рассмотрении социальной политики. Эта весьма обширная сфера исследований со­держит множество невостребованных фактов и теорий и предоставляет большие возможно­сти для ее развития. Если работники социаль­ного обеспечения проявляют заботу о челове­ке, то специалисты в области сравнительного анализа социального обеспечения переводят теорию и практику решения связанных с этим проблем "в другое состояние". Сравнитель­ный анализ позволяет исследовать перемен­ные величины систем социального обеспече­ния. Это и есть попытка объяснить жизненные ситуации, политику, институты, ценности, ресурсы, методологию и системы снабжения в этой сфере в различных обще­ствах путем анализа отдельных параметров сложных социальных вопросов и проблем и разных подходов к их решению.

Анализ показывает, что проблемы срав­нительного анализа социального обеспече­ния в разных странах распадаются на три категории: оперативные, формирующие идеи и проблемы качества жизни. Оператив­ными в свою очередь могут быть методоло­гические, организационные и структурные проблемы различных систем. Проблемы, формирующие идеи, связаны с концептуаль­ными и нормативными процессами в систе­мах. Проблемы качества жизни подразумева­ют социальные показатели, относящиеся к качеству жизни в различных странах. При­ступая к современному сравнительному ана­лизу, необходимо учитывать три обстоятель­ства: во-первых, парадигма "единство в многообразии" помогает установить уникаль­ность каждой сравниваемой единицы; во-вторых, цель сравнительного анализа носит гуманитарный, нейтральный и рациональ­ный характер; в-третьих, ученые-аналитики оперируют проблемами, требующими согла­сованных общественных усилий и эффектив­ного социального вмешательства.

Ряд вопросов представляет принципиаль­ный интерес в области сравнительного анали­за социального обеспечения. Устарело ли социальное обеспечение как институт? Со­действует ли социополитическое окружение решению проблем качества жизни? Эффек­тивно ли функционирует система социально­го обеспечения? Предпринимаются ли созна­тельные усилия для улучшения условий жизни человека и общества? Попытки отве­тить на эти вопросы могут породить в различ­ных обществах многочисленные и противоре­чивые идеи. Однако задача сравнительного анализа - объективно доказать состоятельность или несостоятельность решения ука­занных вопросов в свете общественного кон­текста и общих норм. В системе анализа социального обеспечения правомерность, ха­рактер и размер дотаций, методы финансиро­вания и организация управления служат в качестве основных показателей. Сравнитель­ный анализ — трудоемкая и тонкая задача. Анализ, основанный на сравнении несколь­ких стран, может не вызвать концептуально-методологических проблем, если ограни­чивается стандартными экономическими показателями. Однако он может превратить­ся в весьма сложную задачу, если предметом исследования становятся различные соци­альные проблемы. В связи со сложностью переменных величин и их взаимосвязанностью анализ этих проблем приобретает неординар­ный характер.

Целесообразно обратить внимание преж­де всего на различные модели вмешательства для решения проблем социального развития. В этой связи необходимо отметить, что в по­следние годы сама концепция "государства всеобщего благосостояния" подвергается все большему сомнению. Технология активного государственного вмешательства в рыночную экономику, получившая развитие в послевоенные годы, кажется, больше не срабатывает. В действительности подобного рода вмешательства в экономику чаще порождают новые проблемы, чем оказывают помощь. Эффек­тивность государственных мер, а следова­тельно, и их необходимый объем поставлены под вопрос. Возможности и сама реальность создания "государства всеобщего благососто­яния" вызывают серьезное сомнение.

Например, послевоенная Великобрита­ния, некогда служившая моделью "государст­ва всеобщего благосостояния", в значитель­ной степени превратилась в свою противоположность, обнаружив тенденцию к изоляции сферы социального обеспечения от широких структур общества.

Социальное обеспечение различают по времени и месту. В последние десятилетия оно показало себя динамичной силой разви­тия. Современные развитые капиталистиче­ские страны ищут более эффективные аль­тернативы прежним моделям вмешательства. Однако страны "третьего мира" попрежнему придерживались реформистских стратегий, основанных на уничижительных и остаточ­ных принципах. Устарела ли идея социаль­ного обеспечения? Это во многом зависит от социальных реалий и политических позиций субъекта. Политические реалии в различных странах находятся в процессе изменений, и социальная политика воздействует на избранные модели вмешательства. Внутри политические проблемы как на Востоке, так н на Западе влияют на международный социальный климат, а международные проблемы оказывают воздействие на внутреннюю политику и программы, которые нуждаются в изменениях прагматического свойства. Поэтому системы социального обеспечения постоянно меняются. Во многих случаях политические и экономические соображения перевешивают общественные потребности, надежды и обязательства.

Программы социального обеспечения, предполагают три рода действий: 1) деятельность в области социального обеспечения или поиск социальной защиты и социальной справедливости; 2) организация социальных служб или поиск структур адекватной социализации; 3) осуществление социальных акций или поиск лучшего образа государственного и общественного устройства. Большинство проблем сравнительных систем современного социального обеспечения касается функционирования и реализации социальных программ. Формирование политики и планирование используются для изменения, реализации и содействия выполнению программ, однако в различных обществах по-разному подходят к осуществлению этих задач. Все такие подходы "зажаты" между консервативной функцией социального обеспечения, суть которой — способствовать сохранению социальной системы, и ее инновационными функциями, суть которых—повлиять на адаптацию социальных институтов к новым условиям. Основные проблемы заключаются в отсутствии надежных механизмов решения конфликтов внутри государства или среди государств; недостатках в работе образовательных и других социальных и институтов по адекватной подготовке молодых людей к условиям современного мира, отсутствии систем социальной поддержки, способствующих компенсации изменений в структуре семьи, ее нереализованных талантов и энергии, потери здоровья; несостоятельности социального обеспечения в организации всесторонней помощи и обслуживании социально уязвимых слоев населения.

Появление "общих" и "персональных" социальных услуг во всем индустриальном ми­ре — пример изменений, происходящих в формах обслуживания, влияющих на такие области и виды деятельности, как социальное обеспечение семьи и ребенка; социальные службы для молодых и пожилых; социальное обеспечение инвалидов, слабых и умственно отсталых; информационные и справочные службы. Складывается впечатление, что в большинстве индустриальных стран развитие идет в общих направлениях, без учета национальной специфики. Философия, лежащая в основе системы персональных социальных услуг, признает, что развитое технологическое общество является трудной экологической средой для многих из нас и что хорошее правительство старается в этих условиях облегчить жизнь различных слоев и категорий своих граждан.

Крайне низкий уровень жизни во многих развивающихся странах и появление "новых бедных" в США и Европе порождают различ­ные проблемы глобального масштаба. Проблемы существуют в любом обществе, и в этом нет ничего неожиданного. Новое заключается в том, что эти проблемы характеризуются особенной взаимосвязанностью и опасностью вследствие их глобального распространения. В плотно населенном и взаимозависимом мире решение проблемы на местном уровне не есть ее подлинное решение: это просто вре­менная маскировка локального симптома. Чтобы решить социальные проблемы как в локальном, так и в глобальном масштабе, необходимо проявить общий подход.

После второй мировой войны бурно развивалась международная сфера социального обеспечения. Совместные усилия различных подразделений Организации Объединенных Наций (ООН) и других международных организаций способствовали развитию соци­альной работы в целях прогресса человеческого сообщества. Социальная работа была признана необходимой для обеспечения помощи и посредничества и направленной на: 1) оказание помощи инвалидам, семьям и группам, испытавшим на себе отрицательное воздействие со стороны многочисленных со­циальных и экономических факторов; 2) вы­полнение интегрирующих функций, для чего в современном обществе других специалистов не существует; 3) максимальное использова­ние имеющихся в обществе ресурсов в целях обеспечения социального благосостояния. Существуют две линии в профессиональном развитии социальных работников, каждая из которых соответствует определенному типу социально-экономической системы. С одной стороны, в тех странах, чьи социально-эконо­мические системы базируются на частной инициативе, социальная работа имеет тенденцию ориентироваться на индивида и способствовать удовлетворению индивидуаль­ных потребностей. С другой стороны, в тех странах, чьи социально-экономические системы опираются на кооперативную основу, социальная работа направлена на создание среды, соответствующей более или менее плановому обществу.

Сравнительный анализ в социальной сфере чреват методологическими дилеммами и проблемами, возникающими в связи с раз­личием ценностных ориентаций. Использо­вание нормативных стандартов без учета культурных моделей приводит к появлению обманчивых, ошибочных и часто опасных выводов, и в итоге реальность может предстать в искаженном, например политизированном, или даже в вульгарном свете. Тем не менее основные ценности общего порядка часто оп­ределяют современное развитие социальных реалий. Эффективность большинства усилий в отношении сравнительного анализа в обла­сти социального обеспечения, охватывающе­го несколько стран, снижается ввиду огром­ного количества концептуальных проблем, незаконченности, повсеместной нехватки аналитиков и статистиков, обученных мето­дам международного аналитического иссле­дования.

Тем не менее, несмотря на имеющиеся недостатки, такого рода сравнительный ана­лиз в области социального обеспечения в раз­ных странах осуществляется. Остановимся, для примера, на таких крайне актуальных проблемах, относящихся к указанной сфере, как медицинское обслуживание населения и обеспечение гарантированного дохода раз­личным слоям граждан.

Для характеристики мировой системы оказания медицинской помощи целесообраз­но рассмотреть, хотя бы кратко, опыт ряда стран, при этом сравнительный анализ позво­лит выделить отдельные общие соображения, касающиеся совершенствования системы здравоохранения. В целях обеспечения необ­ходимой представительности необходимо привести опыт как развитых, так и развиваю­щихся стран.

В Швеции активно функционирует фи­нансируемая и планируемая государством система медицинского обеспечения. Получа­ющие зарплату врачи и средний медицин­ский персонал, являющиеся государственны­ми служащими, обеспечивают медицинское обслуживание через муниципальные центры здоровья и больницы. Современные тенден­ции заключаются в поощрении амбулаторно­го лечения вместо стационарного.

Национальная служба здравоохранения (НСЗ) в Великобритании объединяет цент­рализованное планирование с децентрализо­ванным управлением и охватывает все население. Только 6% населения обслуживается в частном секторе. НСЗ в значительной сте­пени (на 85%) финансируется за счет общих доходных статей бюджета с одобрения парла­мента. Врачи общего профиля оплачиваются в соответствии с количеством обслуживаемо­го населения и реальных клиентов, а специа­листы — за счет финансирования больниц, служащими которых они являются. Прави­тельство поощряет рост страховой и частной медицины, не внося тем не менее существен­ных изменений в структуру НСЗ.

Здравоохранение Германии представля­ет собой сложную систему, объединяющую медицинский персонал, пациентов, меди­цинские ассоциации и лечебные фонды. Для медицинского обслуживания характерны общедоступность и высокое качество услуг. Финансирование здравоохранения, которое охватывает около 99% населения, осуществ­ляется больше за счет взносов работодателей и работающих, чем за счет бюджетных ассиг­нований, как в Великобритании и Швеции. Больницы содержатся на средства государст­венных, частных и благотворительных орга­низаций.

Универсальность, широкий охват, до­ступность и государственный принцип уп­равления характерны для Канады. Програм­мы госпитализации на уровне провинций и программы бесплатной медицинской помощи охватывают 99% населения. Финансирова­ние осуществляется за счет взносов прави­тельства и за счет налогов на уровне провин­ций (приблизительно в равной пропорции). Половина больниц принадлежит частному сектору. Врачи получают и зарплату, и дохо­ды от частной практики.

Некоммерческая модель здравоохране­ния, имеющая место в Японии, представляет собой систему здравоохранения со смешан­ным финансированием за счет как государст­ва, так и частной инициативы, основанную на системе найма. Национальная модель страховой медицины с различными альтер­нативными вариантами служит примером японской изобретательности. Ежегодно на договорной основе устанавливается вид опла­ты по тарифу: "оплата за услуги" и "включая все". Тарифная система используется для таксирования и индексации медицинских ус­луг. Особое внимание уделяется программам профилактических мер, росту долевого участия в издержках и эффективности функционирования.

В Соединенных Штатах Америки огром­ная отрасль здравоохранения процветает при том, что известны ее определенные трудности вследствие отсутствия четкой организации потребителей и вследствие эгалитарное политики. В результате сравнительного анализа, проведенного конгрессом, был сделан вывод о том, что качество, доступность и стоимость — три параметра, определяющие качественную характеристику систем здравоохранения в мире. США предоставляют населению медицинские услуги в меньшем объеме, чем любая другая крупная индустриальная держава мира. Гибкая тарифная шкала — возможно, гибрид существующих в Германии и Японии моделей — была бы наиболее эффективным средством в достижении оптимального баланса развития медицинской помощи населению. В Соединенны Штатах оказывается не слишком болышой объем медицинских услуг через системы, где работает наиболее высоко оплачиваемый медицинский персонал и использует дорогостоящее госпитальное оборудование. Между тем высокое качество при относительно низкой стоимости предоставляемых медицинских услуг достигается в целом ряде стран путем оказания первичного медицинского обслуживания на местах. После того как большинство медицинских услуг можно будет оказывать через более дешевые, более доступные муниципальные больницы, здравоохранение может быть структурировано в трех ярусную систему и принять локальный характер.

США и Великобритания представляют в сфере социальной работы две различные системы ценностей и организационных структур. Ответственность перед больными и бедными со стороны общества составляет суть английской традиции, в то время как использование методов тестирования, основанных на изучении платежеспособности индивида является типично американским подходом к социальному обеспечению. Движение за страхование на случай болезни в Великобритании возникло по инициативе потребителей для их общей пользы. В США, наоборот, медицинское страхование "Синий крест" явилось движением медицинских работников.

Исходя из того, что здравоохранение является основой здоровья каждого, а его наивысшая цель — улучшение здоровья общества, представляется целесообразным выде­лить пять категорий данных для осуществления сравнительного аналитического процесса: 1) расходы на здравоохранение, 2) ресурсы здравоохранения, 3) утилизация медицинских служб, 4) страховая медицина и 5) источники финансирования. Следовало бы при этом исходить из того, что система здравоохранения — микрокосм об­щественных ценностей, институтов, материальныx ресурсов и организаций, а политика в области здравоохранения и распределения ресурсов относится к коренным вопросам социальной справедливости.

Положение в системе здравоохранения в стpaнах "третьего мира" усугубляется внутриэкономическими и политическими пробле­мами. Так, ценности социал-дарвинизма военных диктаторских режимов в Латинской Америке, ориентированных на рыночную экономику, усматривают "природную справедливость" в том, что самые богатые (самые пригодные) должны обладать самыми луч­шими возможностями в области здравоохранения.

В Мексике Институт социальной защиты национальная Программа государственной помощи здравоохранению предусматривают медицинское обслуживание приблизительно 50% населения страны. Институт, финанси­руемый за счет взносов работодателей и работающих, охватывает приблизительно 15% населения, имеющего постоянную работу. Основные проблемы Мексики — это пробле­мы первичной медико-санитарной помощи, сельских больниц, находящихся на местном бюджете, и проблемы бедности. Больницы «Копломар» в сельской местности предлагают медицинское обслуживание за десятиднев­ную отработку на добровольных началах в течение года.

Одна из крупнейших стран «третьего мира»—Индия обладает передовой медицинской технологией и субсидированной системой здравоохранения, но доступ к социальным программам и их качество носят ограниченный характер. Частные и государственные институты и программы обеспечивают услугами здравоохранения миллионы людей, однако другие миллионы граждан остаются незащищенными с точки зрения медицинского обслуживания.

Удовлетворение основных потребностей населения, включая и медицинское обслуживание, в бедных странах в значительной степени зависит от степени социального равенства различных слоев населения. Их обеспечение поэтому во многом связано с продуктивностью, перераспределением ресурсов и наличием социальных служб. Основной задачей социального обеспечения там является переосмысление всей совокупности приоритетов развития, которые должны сводиться к развитию людей, а не вещей. Поскольку основные потребности человека — пища, кров, одежда, здоровье, образование, то любые действия в социально-экономической сфере, не способствующие их удовлетворе­нию или даже препятствующие этому, иска­жают саму идею развития.

Заканчивая разговор о проблемах здраво­охранения в разных странах, следовало бы обратить внимание на такую важную их об­ласть, непосредственно связанную с социаль­ной работой, как состояние психо­терапевтических служб. Децентрализация и разобщенность характеризуют систему пси­хотерапии в США, которая является гетеро­генным смешением государственных и част­ных служб. В отличие от США, психотерапевтические службы Великобрита­нии имеют централизованное государствен­ное управление. В Швеции отмечена тенден­ция локализации этих служб. Принципы соматического лечения в условиях изоляции и сохранившиеся от колониальной эпохи ин­ституты составляют, как правило, основу психотерапии в большинстве стран "третьего мира". Так, психиатрия в Индии до сих пор практикуется изолированно от жизни обще­ства с применением устаревших моделей ле­чения. Состоятельные пациенты получают, конечно, психиатрическую помощь в совре­менных гуманных формах.

Что касается обеспечения гарантирован­ного дохода, то в этом отношении необходи­ма, как показывает сравнительный анализ международного опыта, реализация различ­ных социальных программ. Так, бедность, распределение доходов и безработица состав­ляют основную проблематику Международ­ной программы занятости (МПЗ), разрабо­танной МОТ. В проведенном в рамках МПЗ соответствующем анализе сравнивались дотационные и последотационные показа­тели бедности с точки зрения ее уровня и ко­личества бедных. С позиций целевой ориен­тации программы гарантированного дохода можно подразделить на две большие катего­рии: программы получения такого рода дохо­да на основе преимущественного самообеспе­чения семьи, а также путем реализации мер в области занятости населения и программы предоставления различных пособий на семью или детей. Эти два направления реализуются на принципах общего и выборочного подхода. В США примерами таких программ являются План помощи семье и Программа дотаций детям. Свыше 60 государств мира, включая большинство промышленно развитых стран Запада, предусматривают определенные формы дотаций на детей в качестве компо­нента общей системы социального обеспече­ния. Основные социальные дотации населению в США обеспечиваются на основании Закона о социальном обеспечении.

В результате аналитического сравнения отдельных государств в рамках МПЗ было об­наружено выравнивание программ обеспече­ния гарантированного дохода в целом ряде стран Запада, которые, как оказалось, ис­пользуют аналогичные базовые элементы программы: компенсацию за производствен­ные увечья, социальную защиту престаре­лым, инвалидам и вдовам, помощь в погаше­нии счетов за медицинское обслуживание, пособия по безработице и, часто, помощь многодетным семьям.

При определении сходства и различий в разных странах с точки зрения решения про­блем социального развития особую значи­мость представляют два параметра: свобода и угнетение. Свобода означает освобождение человека, а угнетение предполагает дегума­низацию как результат расизма, неравенства и социальной несправедливости. У ученых сложилось мнение, что проявление сходства и различий между государствами происходит на фоне таких переменных величин, как де­мографические условия, модели социокуль­турного проживания, политико-экономиче­ские системы и национальные идеологии. У большинства государств—членов ООН суще­ствуют различия концепций социального обеспечения, моделей социального вмеша­тельства, распределения ресурсов и геополитико-культурной ориентации. Каждой стра­не присуща национальная уникальность.

Существенное ослабление социального неравенства потребует от каждого из граждан внутри собственного государства и от них же, как граждан мирового сообщества, взять на себя личную ответственность за участие в эф­фективных акциях, направленных на приве­дение в соответствие социального обеспече­ния на национальном, региональном и глобальном уровнях. Международное социальное обеспечение является моральным эк­вивалентом успеха и прогресса. Все государ­ства стремятся к достижению успехов в этой сфере, прибегая к различным стратегиям. Обязанность развитого государства состоит в том, чтобы способствовать достижению этой цели.

Бридж Мохан.

См. также: Международная система образо­вания социальных работников; Между­народные организации и службы социального обеспечения.

•Bates E.M. (1983). Health Systems and Public Scrutiny: Australia, Britain, and the United States. N. Y: St. Martin's Press. •■ Carnegie Corporation of New York (1984, JuljJ 13). Press release summarizing the corporation'C annual report. • Doyle D. P. (1984, April 17)] Sweden: Involuntary Volunteers?— The W« Street Journal, p. 51—52. • Eyles J., Wood K. J. (1983). The Social Geography of Medicln and Health. N. Y.: St. Martin's Press. • Sandtt D. S.,EstesR. J. (Eds.) (1984). A Selected Illlij liography International Social Welfare.— N. Y' Council on Social Work Education.

СЛАБОУМИЕ. См. Неполноценность психическая.

СМЕРТЬ И УМИРАНИЕ. См. Переживание утраты; Хосписы.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: