Традиции и опыт государственно-правовых преобразований в России: актуальные уроки

В ходе становления в России постсоциалистического права и государства приходится одновременно решать большой комплекс старых и новых проблем, связанных с тяжелым наследием само­державного и тоталитарного прошлого и трудным путем к право­вому будущему.

Значительным достижением на этом пути стала новая, постсо­ветская, Конституция России 1993г., закрепившая права и свободы человека и гражданина (в том числе и право частной собственности), положения о разделении властей, правовом государстве и т. д.

Сегодня, наконец-то, по достоинству признается общечелове­ческая ценность и значимость этих идей и институтов. Но при этом не следует забывать, что конкретно-исторически они в своем раз­витом виде стали выражением именно буржуазных требований и представлений о свободе, праве, государственности, собственности и получили практическую реализацию до сих пор лишь в условиях зрелого капиталистического строя, на базе уже устоявшегося и функционирующего буржуазного гражданского общества.

Так что само по себе конституционное признание таких идей и ценностей, при всей его важности, еще не дает объективно необхо­димых для их практического осуществления условий. Невозможно же из неправовой ситуации по желанию "прыгнуть" в развитую буржуазную ситуацию, которая является ^результатом долгого пред-

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 353

шествующего (по сути дела — западноевропейского) движения от зачатков права к современным формам господства права.

Постсоциалистический путь к этим ценностям, при всем его своеобразии, не может, конечно, игнорировать логику их формиро­вания и развития, необходимые материальные и духовные предпо­сылки их претворения в жизнь и т. д. Причем история становления правового государства, прав и свобод человека и т. д. должна быть осмыслена в ее соотношении с отечественными традициями и реа­лиями.

Лишь с учетом такого исторического опыта(зарубежного и своего) можно уяснить подлинный смысл и условия реализации декларированных ценностей, трезво и без иллюзий оценить реаль­ное положение дел в современной России и действительные воз­можности продвижения страны к правовому государству, к прак­тическому утверждению прав и свобод человека. Все это тем более необходимо, что у нас зачастую об этих проблемах судят понаслышке и все еще живуче печальное обыкновение подменять эффектными лозунгами важное, трудное и кропотливое дело созидания новых форм, институтов и отношений общественной жизни.

Трудный путь современной России к правовому государству, к правам и свободам человека усугублен и усложнен целым рядом негативных факторов,унаследованных от прошлого. В числе та­ких факторов — многовековые традиции деспотизма и крепостни­чества, всесилия власти и бесправия населения, стойкий и широко распространенный правовой нигилизм, отсутствие сколько-нибудь значимого опыта свободы, права, самоуправления, демократии, кон­ституционализма, политической и правовой культуры, подчинен­ное положение общества в его отношениях с ничем не ограничен­ной и бесконтрольной властью и т. п.

Все это существенно тормозит процесс либерализации и демо­кратизации общественного мнения, усвоения им новых правовых и политических ценностей. В этих условиях существенно усложняет­ся и выбор верных стратегических линий взаимосвязи истории и современности страны, правильных ориентиров на будущее.Ме­жду тем надлежащее историческое осмысление современных и пред­стоящих преобразований является необходимым условием их ши­рокого общественного признания и практического осуществления. Такая историческая мотивированность и обоснованностьпрово­димых радикальных реформ весьма значима в складывающейся обстановке идеологического и общемировоззренческого вакуума, переоценки прежних ценностей, поиска новых ориентиров для раз­вития российского общества и государства.

Историческое обоснование и обеспечение современных реформ отечественным и зарубежным опытом приобретает особую акту­альность и в силу того, что в общественном и политическом созна­нии отсутствует необходимое для серьезных и успешных преобра-

354 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

зований единство в оценке прошлого и его значения для современ­ности и будущего страны. Широкое распространение получили та­кие противоборствующие в этом ключевом вопросе крайности, как консервативно-апологетическое и радикально-нигилистическое от­ношения к прошлому, к историческому опыту страны. Такие же крайности, апологетики и нигилизма доминируют и в отношениях к зарубежному опыту.

Между тем ясно, что успех современных реформ во многом зависит от исторической самоидентификации,населения России ("многонационального народа Российской Федерации", согласно определению из Преамбулы Конституции России 1993 г.), от умело­го и продуктивного сочетания опыта и уроков собственной истории с общезначимыми ценностями, результатами и ориентирами обще­европейской и всемирной истории, с современными тенденциями и направлениями развития мирового сообщества народов и государств.

Достойная будущность России не может быть ни возвратом к прошлому, ни отрицанием этого прошлого, но обязательно — про­должением и обновлением самобытной истории страны с учетом накопленного опыта и современных реалий в стране и в мире.

История российской государственности свидетельствует, что на процесс ее формирования и развития и своеобразие склады­вающейся в ее рамках политико-правовой культуры существенное влияние оказывали такие факторы, как особенности геополитиче­ского положения страны (между Востоком и Западом), ее простран­ственные характеристики и климатические условия, многоэтниче­ский состав населения, характер и уровень хозяйственной дея­тельности, социокультурный быт, традиции и верования, по пре­имуществу военный характер внешней политики (от борьбы за выживание — до внешней экспансии), личностные характеристи­ки и свойства правителей (особенно в условиях утверждения ин­ститутов деспотической, самодержавно-монархической, абсолюти­стской, имперской, а затем и партийно-диктаторской власти).

Утверждение на огромном евразийском пространстве государ­ственного единства страны сопровождалось определенной полити­ко-правовой консолидацией и упорядочением социальных и нацио­нальных отношений, несло с собою известные элементы стабильно­сти, организованности, безопасности и выполняло тем самым опре­деленную культурно-цивилизаторскую функцию.

При этом следует отметить, что центральная власть в России в своей политике и законодательстве в определенной мере стреми­лась учитывать этнические, исторические, религиозные, социокуль­турные и иные особенности в отдельных составных частях большой и многоликой страны. Так, хотя конфессиональный момент опреде­лял некоторые стороны правового положения подданных (преиму­щества православного населения, ограничения для лиц иудейского вероисповедания и т. д.), однако в стране роблюдался (с теми или

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 355

иными ограничениями) принцип свободы совести. Относительно сво­бодно развивалась религиозная жизнь представителей армянской и грузинской церквей, мусульман, караимов, лютеран, католиков, буддистов. Это предотвращало сепаратистские движения на рели­гиозной почве.

Для сохранения единого геополитического пространства исполь­зовались различные формы автономии для тех или иных частей империи (примеры Финляндии и отчасти Польши). Применительно к кочевым и сибирским народам применялась своеобразная форма косвенного управления (под наблюдением русской администрации туземные органы власти опирались на традиции своих народов и т. д.). На территории Российской империи сложился относительный плюрализм законов. Наряду с русским законодательством действо­вали и иные системы права: шариат, грузинское право, армянское право, собственные.национальные системы права в русской Поль­ше, Финляндии, Бессарабии, обычное право кочевых и сибирских народов и т. д.

РСФСР, а затем и СССР (с 1922 г.), пришедшие на смену Рос­сийской империи как "тюрьмы народов" (по характеристике А.И. Герцена, М.А. Бакунина, а потом и большевиков), во многом предстали в реальной действительности в виде новой исторической разновидности "империи" с партийно-политической структурой управления всеми народами бывшей царской России — на базе насильственных средств, методов и норм партийно-коммунистиче­ской диктатуры пролетариата.

Господство в России на протяжении многих столетий деспо­тической системы власти, бесправное положение подавляющего большинства населения, отсутствие гарантий прав и свобод лично­сти, преимущественная ориентация на принудительно-силовые ме­тоды и приемы во внутренней и внешней политике, утверждение бюрократически-централизованной системы управления страной и подавления всякого инакомыслия предопределили консерватизм и застойный характер процессов экономической, политической и пра­вовой жизни страны.

Необходимость преодоления этой отсталости страны (произ­водственной, технической, научной, военной, общекультурной, со­циально-экономической, административно-управленческой, государ­ственно-правовой и т. д.) со времен Петра I была осознана как одна из важнейших стратегических задач российской государственно­сти. Речь при этом (как во времена Петра, так и в дальнейшем) шла об отставании России от уровня развития передовых стран Запад­ной Европы (прежде всего — Голландии, Англии, Франции, Герма­нии). Такой европейский критерий для оценки положения дел в России и выбора надлежащих ориентиров для российских реформ и преобразований диктовался не только естественными интересами страны на европейском континенте и высоким (по существу — ми-

356 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

ровым) уровнем европейских достижений в развитии общечелове­ческой цивилизации, но в конечном счете тем рбстоятельством, что русское государство по исходной территории и этническому соста­ву было европейским государством, — правда, восточноевропей­ским, а не западноевропейским. На формирование европейской природы русского государствасущественное воздействие оказало и христианство,которое со времен его принятия в 988 г. в Киев­ской Руси при князе Владимире играло роль государственной ре­лигии.

И на всех последующих этапах развития российского государ­ства (в период Московского царства со столицей в Москве и Рос­сийской империи со столицей в Петербурге) — в условиях расши­рения территории и этнического состава российской государствен­ности и превращения России в евразийскую державу (по своей тер­ритории и этническому составу) — исторически продолжалась и подчеркивалась неразрывная связь Российского государства с Ки­евской Русью как началом и корнем русского государства и россий­ской государственности.

Так, ко времени освобождения Руси от татаро-монгольского ига, возвышения Москвы, политического объединения Руси, ста­новления и укрепления централизованного русского государства одним из важных положений складывающейся официальной госу­дарственной идеологии является идея неразрывностиистории Ки­евской Руси и Московского государства как основа легитимациипритязаний русских правителей на царскую корону (путем возве­дения генеалогии московских князей к великим киевским князьям, а через них — к римскому императору Августу, "царю Вселен­ной"), возвышения Московского царства как единого оплота всего православного христианства, а Москвы как "третьего Рима" (после древнего Рима и Константинополя).

В это время стали довольно отчетливо проявляться и особен­ности взаимоотношений православной церкви с государствомв России — в отличие от другого типа отношений между церковью и государством в Западной Европе. В вопросе об отношениях между светской и духовной властью, между царем и церковью домини­рующие позиции во все большей мере занимают представления о божественном избранничестве царя, первенстве и верховенстве царской власти. Согласно официальной идеологии того времени, православная церковь — одно из учреждений государства (хотя и важнейшее), а "симфония" властейозначает подчинение духов­ной власти светской. Здесь отчетливо проявляется влияние духов­ных и политических традиций Византии, где "согласие и едино­мыслие" светской и духовной властей, их "симфония" фактически означали подчинение церкви и духовной жизни произволу само­державной власти и сопровождались обожествлением императора.

Глава 2 Преодоление тоталитаризма- путь России к праву 357

В России (как и в Византии) отсутствовали условия и тради­ции того сложившегося в Западной Европе (во многом — благодаря римско-католической церкви, ее учению,, наднациональному ста­тусу и автономной жизнестойкой организации) типа взаимоотно­шений между церковью и государством, который представлял со­бой по существу разделение духовной и светской властей вобще­стве и государстве и создал необходимые предпосылки для ограни­чения власти государства и признания прав и свобод людей, для становления идей, концепций, норм и процедур западноевропей­ской политической и правовой культуры.

В истории российской государственности (особенно отчетливо — после татаро-монгольского ига и становления Московского царства) соотношение трех основных компонентов государственности(на­селения, территории и власти) складывалось в пользу власти и территории, в ущерб и за счет интересов населения.Чем дальше, тем больше такое положение дел расходилось с ситуацией, склады­вавшейся в государствах Западной Европы, где права, свободы и интересы населения в целом, сословий и индивидов в процессе пе­рехода от раннефеодальных отношений к обществу и государству Нового времени во все большей мере получали официальное при­знание и законодательное закрепление и становились существен­ным ограничителем как власти верховного правителя, так и госу­дарственной власти в целом (в ее соотношении с обществом и под­данными). Именно в этом русле в странах Западной Европы разви­вался процесс становления капитализма, утверждения принципов прав и свобод человека и гражданина, формирования начал бур­жуазного гражданского общества и правового государства.

В России же бесправное положение представителей всех слоев населения, включая дворянство, "общее крепостное состоя­ние сословий" (по словам выдающегося русского юриста XIX в. Б.Н. Чичерина) продолжалось вплоть до II половины XVIII в. Впервые в политико-правовой истории России император Петр III своим указом от 18 февраля 1762 г. о дворянской вольности освобо­дил дворян от обязательной государственной службы. Вслед за этим Екатерина II в 70—80-х годах XVIII в. признала за дворянами не­которые другие гражданские права и свободы, включая право ча­стной собственности. Потребовалось еще сто лет, чтобы от крепост­ной зависимости была (при Александре II в 1861 г.) освобождена основная часть российского населения — крестьянство. Причем ос­вобождение это произошло без наделения крестьян землей (вместо этого действовала система общинного владения землей — с боль­шой зависимостью отдельного крестьянина от общины).

Ключевой для России земельный вопрос не был решен ни при царе, ни при большевиках и до сих пор (при формальном провоз­глашении права частной собственности на землю) остается одной из важнейших и трудноразрешаемых задач всего процесса совре-

358 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

менных социально-экономических и политико-правовых преобра­зований в стране.

Это бесправие населения сочеталось с традиционным в России нигилистическим отношением к правам и свободам личности, к правовым ценностям и к праву вообще. КД. Кавелин в 40-х годах XIX в. одним из первых заметил, что в российской истории лич­ность постоянно заслонялась семьей, общиной, государством. БА. Кистяковский в своей статье "В защиту права" (1909 г.), в частности, писал: "Притупленность правосознания русской интел­лигенции и отсутствие интереса к правовым идеям являются ре­зультатом застарелого зла — отсутствия какого бы то ни было правового порядка в повседневной жизни русского народа"¹.

Правовой нигилизм имел весьма широкое распространение, и даже такой критик царизма, как АЛ. Герцен, трактовал отсутст­вие начал права в русской общественной жизни как нечто положи­тельное, как некое преимущество России перед Западом в движе­нии к будущему справедливому строю.

Славянофилы и вовсе отрицали саму постановку вопроса о правовых гарантиях свободы личности против произвола властей. "Гарантия ненужна! Гарантия есть зло", — утверждал КС. Акса­ков². Пародируя правовой нигилизм КС. Аксакова и других славя­нофилов, русский поэт-юморист XIX в. Б.Н. Алмазов писал:

"По причинам органическим

Мы совсем не снабжены

Здравым смыслом юридическим,

Сим исчадьем сатаны.

Широки натуры русские,

Нашей правды идеал

Не влезает в формы узкие

Юридических начал".

В дальнейшем, в условиях диктатуры пролетариата, на смену этому дореволюционному правовому нигилизму пришел не просто очередной, усиленный вариант правового нигилизма, а нечто каче­ственно новое — коммунистическая аннигиляция права.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что становление Рос­сии в качестве огромной евразийской державы в результате много­вековой борьбы против азиатских завоевателей и освобождения от татаро-монгольского ига было, скорее, процессом не азиатизации российского государства, а соответствующей европеизации и ци­вилизации новых азиатских этносов и территорий в составе Рос­сии. Весьма показательно в этом плане, что в своей исторической эволюции российское государство ориентировалось не на азиатские

¹ Кистяковский Б.А. В защиту права // Вехи. Сборник статей о русской интелли­генции. М., 1990. С. 106.

² См. там же. С. 107. Л

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 359

формы правления, а так или иначе продвигалось по пути преодоле­ния своего отставания от Западной Европы. Собственно решению этой фундаментальной задачи и были посвящены все основные рос­сийские преобразования со времен петровских реформ.

Сами петровские реформы в традициях российской государст­венности игнорировали интересы подданных и населения в целом, были прежде всего направлены на использование западноевропей­ских достижений для модернизации военно-промышленных и ад­министративно-управленческих сфер жизни страны.

Четко обозначенные реформами Петра I европейские ориен­тиры и цели преобразования России встретил и" большое сопротив­ление различных консервативных сил (из разных слоев общества), отстаивавших самобытность страны и отвергавших ее европеиза­цию. В дальнейшем противостояние этих двух начал, дошедшее до наших дней и современных преобразований, оформилось в виде борьбы славянофилов и западников.

Для западников в целом были характерны ориентиры на за­падноевропейские духовные и политико-правовые ценности и соот­ветствующие институты европейской общественной и государст­венной жизни, включая идеи и институты гражданского общества, конституционализма, признания прав и свобод представителей всех сословий.

В противоположность западникам славянофилы отстаивали особый, самобытный путь России, восхваляли "общинное начало" в русской жизни, выступали против усвоения и применения в России достижений западного экономического, политического и правового опыта. Будучи сторонниками самодержавия, они отрицали необхо­димость прогрессивных преобразований общественного и государ­ственного строя в России.

До сих пор в России сильно противостояние западного и вос­точного (славянофильского) начал в общественной и политической мысли и жизни. И до сих пор актуальными остаются поиски надле­жащего, практически значимого (в сфере экономики, политики, об­щественной и государственной жизни) синтеза российской "само­бытности" и западных достижений, включая сферу проблем об­щественного и государственного устройства, прав и свобод челове­ка и гражданина, политико-правовой культуры и т. д.

Своеобразное сочетание этих двух противоборствующих на­чал (модернизаторски-западнического и охранительно-славянофиль­ского) по существу характерно и для проводившихся в России круп­ных реформ на протяжении XVIII—XX вв.

С одной стороны, жизненные потребности страны требовали европейской модернизации и российские реформаторы осознавали необходимость назревших изменений. С другой стороны, европей­ские ориентиры проводимых реформ требовали глубоких, всесто­ронних и последовательных, словом — буржуазных, преобразова-

Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

ний всего общественного и государственного строя, т. е. того, что подрывало основы самодержавия и выходило далеко за рамки ре­форматорского потенциала и преобразовательных целей российской правящей верхушки. Ведь именно эта правящая верхушкабыла основным автором и проводником российских реформ. Обществоже по сути было объектом, а не субъектом реформ, и его интересы учитывались лишь постольку, поскольку соответствовали интере­сам, целям и устремлениям правящей власти и сохранению рос­сийского самодержавия.

С этим связаны и присущие российским реформам половинча­тость, внутренняя противоречивость, непоследовательность. Зачас­тую замыслы и проекты российских реформ оставались на бумаге, нередко заявленные реформы осуществлялись лишь частично, свер­тывались, не доводились до конца. За крупными прогрессивными реформами нередко следовали контрреформы,в ходе которых по­зитивные итоги проведенных реформ во многом сводились на нет, а реформаторские "дары" от власти населению и обществу отбира­лись обратно. Но полностью загнать развитие страны в дорефор­менное русло, как правило, не удавалось, и через определенное время неудовлетворенные потребности вновь порождали необходи­мость продолжения реформ, но уже с несколько более высокой, чем ранее, исходной ступени.

В XX век Россия вошла как абсолютная монархия. Законода­тельная власть, как и исполнительная, находилась в руках царя. Жизненные потребности общества требовали модернизации сло­жившейся государственной системы,ограничения полномочий монарха, формирования представительных органов власти.

Определенные шаги в этом направлении были сделаны в усло­виях и под давлением событий первой русской революции, когда царизм был вынужден пойти на некоторые уступки в области ор­ганизации и осуществления законодательной власти, признания ряда демократических прав и свобод граждан и т. д. Особое значение имело учреждение Государственной Думы, призванной ограничить власть царя в сфере законодательства.

В царском Манифесте от 6 августа 1905 г. "Об учреждении Государственной Думы" отмечалась готовность "призвать выбор­ных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установ­ление, коему представляется предварительная разработка и обсу­ждение законодательных предположений и рассмотрение государ­ственных доходов и расходов"¹.

По своей инициативе Дума имела право "возбуждать предло­жения об отмене или изменении действующих и издании новых

¹ СУ, 1905, отд. I, ст. 1326. ПСЗ-3, т. XXV. отд I, № 26656^

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 361

законов" при условии, чтобы такие предложения не касались "начал государственного устройства, установленных Законами Основными"¹.

В соответствии с "Положением о выборах в Государственную Думу"² от 6 августа 1905 г. Дума формировалась путем многосту­пенчатых выборов на основе неравного избирательного права. В выборах не участвовали: 1) лица женского пола, 2) лица моложе 25 лет, 3) обучающиеся в учебных заведениях, 4) военнослужащие, 5) т. н. "бродящие инородцы", 6) иностранные подданные.

В Положении о выборах от 6 августа 1905 г. содержался целый ряд других недемократических норм (высокий имущественный ценз, социальное неравенство при формировании съездов избирателей от различных классов и слоев населения и т. д.), свидетельствовав­ших о существенных недостатках предложенной властями избира­тельной системы. Но революционные события вынуждали царизм идти на новые уступки.

Так, ряд важных буржуазно-демократических принципов был признан в царском Манифесте от 17 октября 1905 г. В нем деклари­ровались "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов"³.

Тем самым закладывались правовые основы для формирова­ния и развития политических партий — необходимого компонента демократических выборов и парламентской системы⁴.

В Манифесте 17 октября 1905 г., кроме того, признавалась не­обходимость привлечь к участию в Думе "те классы населения, ко­торые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее развитие общего избирательного права вновь ус­тановленному законодательному порядку"⁶.

В Манифесте от имени царя провозглашалось "незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобре­ния Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспече­на была возможность действительного участия в надзоре за зако­номерностью действий поставленных от нас властей"⁸.

Содержавшиеся в Манифесте 17 октября 1905 г. обещания о демократизации избирательного права были в определенной мере учтены в Указе императора "Об изменении Положения о выборах в

¹ Там же. ПСЗ-3, т. XXV, отд. I, № 26661, ст. 34.

² См.: СУ, 1905, отд. I, ст. 1325, ПСЗ-3, т. XXV, отд. I, № 36662. ¹ СУ, 1905, отд. I, ст. 1658.

⁴ Вскоре в России действовало уже около 100 политических партий, половина кото­рых относилась к числу крупных общероссийских партий. — См.: История полити­ческих партий России. М., 1994. С. 11. См. также: Программы политических партий России. Конец XIX—XX в. М., 1995.

⁵ СУ, 1905, отд. I, ст. 1658.

⁶ Там же.

Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконе­ний" от 11 декабря 1905 г.¹ Данным указом было увеличено пред­ставительство от городского населения, в том-числе и от рабочих, а также от некоторых национальных губерний.

Учреждение Государственной Думы сопровождалось измене­нием функций и роли Государственного Совета и его преобразова­нием в своеобразную верхнюю палату формировавшегося законо­дательного и представительного органа России. Так, Манифестом от 20 февраля 1906 г. "Об изменении Учреждения Государственно­го Совета и о пересмотре Учреждения Государственной Думы"² пре­дусматривалось, что состав Государственного Совета формируется наполовину (98 членов) по царскому назначению и наполовину (98 членов) из выборных от духовенства православной церкви, от губернских земских собраний, от дворянских обществ, от импера­торской Академии Наук и императорских российских университе­тов, от Совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и ку­печеских управ.

В своем обновленном составе Государственный Совет был на­делен в делах законодательства равными с Государственной Думой правами. Полномочия трех основных субъектов российского зако­нодательства выглядели в общем виде так: любой новый закон ну­ждался в одобрении Государственной Думы и Государственного Совета, а затем — в утверждении императора.

Порядок законодательной деятельности Думы и Государствен­ного Совета был более конкретно урегулирован в "Учреждении Го­сударственной Думы" от 20 февраля 1906 г. и в царском указе от 20 февраля 1906 г. "О переустройстве Учреждения Государствен­ного Совета"³.

23 апреля 1906 г., т. е. за четыре дня до начала работы I Госу­дарственной Думы, Николай II утвердил "Основные государствен­ные законы"⁴. Это был своеобразный царский вариант утвержде­ния в России конституционной самодержавной монархии.

Те или иные нормы и положения основных государственных законов в дальнейшем могли изменяться лишь "по почину" монар­ха, но никак не по инициативе Думы или Государственного Совета.

Согласно данному акту, "императору всероссийскому принад­лежит верховная самодержавная власть"⁵. Показательно, что здесь уже отсутствует ранее традиционная характеристика власти рос­сийского императора как неограниченной власти. Теперь "нераз­дельной" властью император обладал лишь в области верховного государственного управления, т. е. в сфере исполнительной власти.

¹ См.: СУ, 1905, отд. I, ст. 1973. ПСЗ-3, т. XXV, отд. I, № 27029.

² См.: СУ, 1906, отд. I, ст. 196. ПСЗ-3, т. XXV, отд. I, № 27423. ¹ См.: СУ, 1906, отд. I, ст. 197-198.

⁴ СУ, 1906, отд. I, ст. 603.

⁵ Там же. П. 4. %

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 363

"Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю им­ператору в пределах всего государства Российского"¹.

В сфере же власти законодательной власть императора при всей ее значительности была ограничена законодательными пол­номочиями Государственной Думы и Государственного Совета. Та­ким образом, основные государственные законы закрепили ряд мо­ментов в движении России к конституционно-правовому ограни­чению самодержавия. Но до подлинного разделения властей и при­знания конституционной монархии дело так и не дошло. Реальная власть по существу оставалась у царя.

Так, помимо всей полноты исполнительной власти, российский монарх, по "Основным государственным законам" от 23 апреля 1906 г., "осуществляет законодательную власть в единении с Государст­венным Советом и Государственной Думой. Государю императору принадлежит почин по всем предметам законодательства. Единст­венно по его почину Основные государственные законы могут под­лежать пересмотру в Государственном Совете и Государственной Думе. Государь император утверждает законы, и без его утвер­ждения никакой закон не может иметь своего совершения"².

Надлежащего баланса между властью царя и полномочиями представительного органа (Думы и Государственного Совета) дос­тигнуто не было. С одной стороны, представительный орган был лишь законосовещательным, а не законодательным органом и не оказывал влияния на формирование и деятельность правительст­ва. С другой стороны, царь и формируемое им правительство име­ли существенные полномочия в сфере законодательства и облада­ли важными рычагами давления на представительные органы и пресечения их оппозиционной деятельности. Все это предопреде­лило конфронтационный характер отношений между царизмом и Государственной Думой.

Уже первая (так называемая булыгинская) Дума пришла в резкое столкновение с царским правительством и, просуществовав чуть больше двух месяцев (с 27 апреля по 9 июля 1906 г.), была досрочно распущена.

Не менее оппозиционной к царскому правительству оказалась и вторая Дума, тоже досрочно распущенная 3 июня 1907 г. Положе­нием о выборах в новую Думу от 3 июня 1907 г.³ нормы избира­тельного права существенно изменились в пользу верхушки обще­ства, прежде всего дворянства. Ограничивалось представительство в Думе национальных окраин. В целом активным избирательным правом наделялось около 15% населения страны. Сформированная на такой основе третья Дума в силу своего консервативного состава

¹ Там же. П. 10.

^г Там же. П. 7—9.

³ См.: ПСЗ-3, т. XXVII, № 29240.

364 Раздел IV. Проблемы постсоциалистического права и государства

придерживалась проправительственной позиции и благодаря это­му просуществовала до конца 5-летнего срока своих полномочий (до 29 августа 1912 г.). .

Правительственную политику поддержала и четвертая Дума, избранная 15 ноября 1912 г. и просуществовавшая до Февральской революции. Формально она была распущена Временным Правитель­ством ввиду начала избирательной кампании по выборам в Учре­дительное Собрание на основе весьма демократического Положе­ния о выборах от 23 сентября 1917 г., которое предусматривало всеобщее и равное избирательное право посредством прямых выбо­ров и тайного голосования с применением начала пропорциональ­ного представительства¹.

Деятельность Государственной Думы четырех созывов (1906— 1917 г.) стала первой школой парламентаризма в России.Этот опыт демократической организации государственной власти — при всей его ограниченности и недостатках — не потерял своего пози­тивного значения до наших дней. В данной связи весьма примеча­тельно, что в процессе преодоления советской системы важным институтом представительной системы постсоветского времени была признана и конституционно закреплена Государственная Дума — нижняя палата российского парламента, избираемая на основе все­общего равного и прямого избирательного права при тайном голо­совании. Характерно и то, что первая постсоветская Государствен­ная Дума, избранная на 2 года 12 декабря 1993 г., нередко именуется пятой Думой, как бы продолжающей прерванную событиями 1917 г. и последующих десятилетий линию преемственной связи с четырь­мя дореволюционными Думами. По этой логике, 17 декабря 1995 г. в России избрана уже шестая Дума.

При всей условности подобных аналогий и сопоставлений сле­дует вместе с тем признать, что досоветские и постсоветские Думы имеют и некоторые общие черты.И в том, и вдругом случае становление представительных учреждений осуществлялось в сход­ных неблагоприятных условиях (отсутствие демократических тра­диций, опыта парламентаризма, конституционализма и разделения властей, необходимость одновременного осуществления в стране общественных и государственных преобразований и т. д.). Отсюда и известное сходство в результатах — неразвитость формируемых представительных органов, неполнота их реальных властных пол­номочий, их значительная зависимость от недостаточно ограничен­ной и слабо контролируемой исполнительной власти.

Опыт организации и деятельности четырех Дум в России в начале XX в. продемонстрировал крайнюю неустойчивость госу­дарственной системы, в рамках которой нет необходимого равно­весия между различными ветвями власти(и прежде всего между

¹ См.- СУ Временного Правительства, 1917, № 169, ст. 915; №,251, ст.1801.

Глава 2. Преодоление тоталитаризма: путь России к праву 365

органами исполнительной и законодательной власти), а представи­тельные органы лишены надлежащих полномочий в сфере законо­дательства и контроля за исполнительной властью.

Значительный перекос полномочий в пользу исполнительной власти не только обесценивает представительные органы, но и раз­рушает всю ту объективно необходимую систему разделения, взаи­модействия и взаимного сдерживания властей, без которой невоз­можно эффективное и общественно полезное функционирование самой исполнительной власти.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: