ПРОЦЕСС СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Итоговым, концентрированным выражением деятельности обще­ства и государства по созданию «опережающего состояния» госу­дарственного управления в общественном развитии является про­цесс совершенствования самого государственного управления. Он представляет собой подсистему в государственном управлении с соответствующими целями, предметом, принципами и организа­цией, смысл которой заключается в придании государственному управлению как системному общественному явлению способности самопреобразования, саморазвития, самоулучшения.

Целевая ориентация совершенствования государственного управ­ления, исходя из всего сказанного, видится в том, чтобы, во-пер­вых, обеспечивать максимально достижимое соответствие содер­жания управляющих воздействий органов государственной влас­ти и местного самоуправления потребностям и закономерностям управляемых объектов — всей общественной системы; во-вторых, формировать наиболее рациональные и эффективные взаимосвязи между управляющими компонентами государства и управляе­мыми объектами, а также субъектами других видов управления; в-третьих, поддерживать в оптимальном состоянии (с обществен­ной и экономической точек зрения) организационную структуру государственного управления; в-четвертых, способствовать посто­янному относительному и абсолютному уменьшению обществен­ных затрат на управление; в-пятых, повышать эффективность форм, методов и других элементов государственно-управленческой деятельности.

Эту общую целевую ориентацию совершенствования государст­венного управления можно условно подразделить на две группы целей: внешние и внутренние. Внешние цели состоят в повышении эффективности управляющих воздействий, их упорядочении ж си­стематизации, в обеспечении адекватности объективным запросам управляемых объектов. Реализация внутренних целей предпола­гает совершенствование самой управляющей системы, улучшение ее мобильности, рациональности, внутренней жизнедеятельности.

Далее цели конкретизируются в зависимости от объекта анализа и преобразования (элементов, сторон и аспектов государственного управления). Поэтому важнейшим и исходным элементом процес­са совершенствования государственного управления выступает его научно обоснованное «древо целей», на основе которого определя­ются предмет, структура, актуальность, последовательность и дру­гие проявления совершенствования государственного управления. Должна быть ясность в том, чего же мы хотим добиться от совер­шенствования государственного управления. А то реформы вроде бы идут, о них совещаются, пишут, говорят, их утверждают, а улучшения самого субъекта государственного управления что-то не наблюдается. Не говоря уже о состоянии общества.

Наряду с целями и на их основе важным элементом процесса со­вершенствования государственного управления выступает его предмет. Ведь надо заранее и точно знать, что подлежит совершен­ствованию, какие реальные процессы следует познавать и улуч­шать. Предмет данного процесса имеет двойственный характер: гносеологический и предметно-практический, свидетельствующий о том, что подлежащие совершенствованию управленческие явле­ния представляют собой и объекты познания (теоретического по­стижения), и объекты практическою преобразования.

Если обобщить все сказанное в курсе лекции о государственном управлении, то можно обозначить следующие «блоки» предмета его совершенствования:

а) постоянное и охватывающее все уровни и направления улучшение и упрочение взаимодействий между управляющими и управляемыми компонентами системы государственного управ­ления, что предполагает совершенствование главным образом «древа целей» и функциональной структуры государственного управления;

б) непрерывное развитие общественной сущности государствен­ного управления посредством его все более глубокой демократиза­ции, расширения участия граждан в его процессах, становления и активизации самоуправляемых общественных механизмов, что

связано преимущественно с совершенствованием организационной структуры государственного управления;

в) системная рационализация государственно-управленческой деятельности с целью все большей социальной, организационной и правовой обусловленности, обоснованности и эффективности каж­дого ее элемента, умелое сочленение и полное использование чело­веческого потенциала и научно-технических средств управления;

г) создание информационных, организационных и других усло­вий, факторов и стимулов, обеспечивающих введение в управлен­ческую практику и эффективное применение в ней научных форм, методов и средств овладения человеком объективной действитель­ностью;

д) постоянно и научно прогнозируемое улучшение системы под­бора, использования, подготовки и повышения квалификации управленческих кадров всех категорий, развитие методов, средств и форм стимулирования инициативного, качественного и ответст­венного исполнения государственных должностей;

е) широкое использование социально-психологических факто­ров развития свободных, демократических, обоюдоответственных отношений между всеми участниками государственно-управленче­ских отношений.

Возможна, конечно, и дальнейшая детализация элементов и взаимосвязей предмета совершенствования государственного управ­ления, но это уже относится к специальным отраслям государст­венного управления, в которых они должны и изучаться, и практи­чески реализовываться.

Сложность целей и предмета совершенствования государственно­го управления обусловливает использование определенных прин­ципов при осуществлении всей этой работы. Назовем следующие основные принципы.

Прежде всего, это принцип системности, характеризующий охват данным процессом какой-либо крупной составной части функциональной и организационной структуры государственного управления, подсистемы органов государственной власти и мест­ного самоуправления.

Далее, принцип комплексности, требующий учета многообразия элементов государственного управления, их сторон, свойств, аспектов, охвата различных факторов, средств, форм, методов и т.д., которые реально и в совокупности влияют на управленческие про­цессы.

Нельзя забывать также о принципе непрерывности, исходя из ко­торого действия по совершенствованию государственного управле­ния должны вестись каждодневно, шаг за шагом, но неуклонно. Любые «радикальные» преобразования система государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет уже до­стигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя це­лостность государственного управления, постепенно переводят его в новое качество.

Это, наконец, принцип плановости, свидетельствующий о том, что цели процесса совершенствования государственного управле­ния могут достигаться лишь путем тщательно спланированных и последовательно выполняемых действий. Ведь речь идет о совер­шенствовании системы государственного управления, а не только каких-то отдельных ее элементов. Принципы необходимо приме­нять скоординированно, во взаимосвязи друг с другом.

Процесс совершенствования государственного управления дол­жен быть, разумеется, надлежаще организован. На практике сло­жилось в основном три способа решения таких вопросов:

- осуществление рационализации тех или иных элементов управ­ления силами персонала соответствующего органа или подсистемы органов (по собственной инициативе и за счет внутренних ресур­сов);

- обоснование предложений по рационализации силами привле­ченных специализированных (проектных, экспертных и т.п.) орга­низаций, внешних по отношению к рассматриваемой структуре управления;

- разработка и реализация проектов (планов) рационализации объединенными силами представителей как соответствующего ор­гана, так и внешних специализированных организаций.

Каждый из названных способов имеет свои достоинства и слабые стороны. Полной и достоверной информацией о состоянии управ­ленческой деятельности в определенном органе (ее тайнах) владеет, конечно, его коллектив, которому, как говорится, «на месте виднее». Но специализированные организации лучше знают в боль­шинстве своем мировой и национальный опыт, имеют отработан­ные методики анализа и оценки управленческих процессов, на­строены на объективный подход; им не хватает лишь конкретной информации. Поэтому самые плодотворные результаты приносит объединение усилий, сочетание здесь типичного, что освоено спе­циализированными организациями, и уникального, носителем че­го выступает коллектив каждого отдельного органа.

В последнее время, к сожалению, получает распространение практика, при которой сверху, особенно с высшего уровня, навязы­ваются стандартные структурные преобразования, которые почти не учитывают особенностей множества местных условий и факто­ров и мнения тех, кого они касаются, не получают какой-либо на­учной экспертизы. Идет субъективистская унификация, итоги ко­торой не трудно прогнозировать.

Вместе с тем опыт и дореволюционной России, приведший к изве­стным событиям начала XX века, и советского периода, не решив­шего намеченных целей, и периода становления Российской Феде­рации, и зарубежных стран однозначно подтверждает, что в вопро­сах совершенствования государственного управления не может быть самодеятельности, субъективистских «вариаций», революци­онных «скачков» и реформаторской неопределенности. Если подобное и бывает, то оно никак не связано с совершенствованием го­сударственного управления и не ведет к нему. Нужна серьезная ор­ганизация процесса совершенствования государственного управления (да и других видов управления) на общегосударствен­ном уровне и в масштабах всего общества.

Многие страны, особенно развитые, постоянно разрабатывают и реализуют программы (планы) совершенствования своего госу­дарства, его аппарата и государственного управления, создали для этих целей различные структуры в виде министерств, комитетов, комиссий и т.д. Почти каждая политическая партия в своих про­граммных документах имеет раздел, посвященный развитию госу­дарственности. Свидетельством актуальности данной проблемы яв­ляется существование в большинстве стран, прежде всего США, Японии, Европейского Союза, значительного числа консультаци­онных структур (фирм), специализирующихся на совершенствовании управления. Имеет место по этим вопросам международное со­трудничество, где действуют соответствующие международные ор­ганизации. Пора и в демократической России организовать на со­временном уровне процесс совершенствования государственного управления.

Вопросы для размышления и дискуссии

1.В чем прогнозируется специфика объективных условий и субъективного фактора XXI века, определяющих государствен­ное управление?

2.Каковы новые возможности общества и государственного управления в нем?

3. Дайте характеристику «опережающего состояния» государст­венного управления.

4. Раскройте структуру и содержание элементов процесса совер­шенствования государственного управления.

ПОСЛЕСЛОВИЕ

Когда в курсе лекций изложен столь обширный материал, вроде бы и ни к чему послесловие, в каждой теме и ее конкретных сюжетах была сделана попытка представить все, по крайней мере, основное, относящееся к их теоретическому описанию. И все же хочется в за­вершение сказать несколько обыкновенных (не из научного аппара­та) душевных слов, объясняющих в какой-то мере смысл моего под­хода и моих рассуждений в области государственного управления.

Многие из прочитавших мою книгу наверняка подумают, что уж слишком у нее сложное содержание, к тому же выраженное в труд­нопостижимых понятиях и терминах. Вот, скажут, намудрствовал автор.

Должен откровенно признаться, что я в жизни стремлюсь к ясно­сти, точности, четким мыслям и действиям, организованности и дисциплине, считаю, что порядок есть обогащение и продление частной и общественной жизни.

Однако когда входишь в систему общественных зависимостей, то встречаешь здесь усложнение, опосредование, абстрагирование. Смотришь вокруг: все возмущаются, ропщут, критикуют, недо­вольны, а положение дел — ни с места. Сделаешь исторический экскурс: и в далеком и в близком прошлом — тоже недовольства, возмущения, люди идут на реформы, революции, восстания, забас­товки и т.п., но проходит время — и опять все возвращается на кру­ги своя. Видимо, общественная жизнь намного сложнее частной, хотя, как каждый знает по своему опыту, и в последней разобрать­ся трудно.

Еще древние римляне поняли, что нельзя приватизировать обще­ственную жизнь, и отделили частное право от публичного, граж­данско-правовые отношения от государственно-правовых. В част­ной жизни многое (но не все) зависит от самого человека, в общест­венной — от всех вместе. И чем больше людей в обществе, чем оно

крупнее (многолюднее), тем более сложные, многообразные отно­шения между ними. Описание таких отношений требует обобще­ния, классификации и систематизации, использования особого языка — научных понятий и терминов. Не всегда удается подыс­кать или «изобрести» нужные слова, способные адекватно отра­жать соответствующие общественные явления, отношения и про­цессы. Есть проблемы перевода научных понятий и терминов с од­ного языка на другой, их интерпретации (уяснения смысла) и соотнесения с обыденным, «традиционным» национальным язы­ком. Поэтому сложность научного мышления есть неизбежность, вызванная объективными свойствами общественной жизнедея­тельности людей. Надо понимать это и работать над усвоением со­временного научного языка.

И еще одно замечание — напутствие: в государственном управле­нии как научном знании, историческом опыте и повседневной практике нет и не может быть простых явлений, отношений и про­цессов, легких решений и способов их реализации. Все — исключи­тельно сложно и в перспективе будет еще сложнее. Управлять мно­жеством людей всегда было сложно, и лишь немногим (имена их остались в истории) удалось на этом поприще достичь серьезных успехов. Талант, интуиция рождают, конечно, предпосылки, но как алмаз еще не бриллиант, так и предпосылки еще не объек­тивный результат.

Только упорный труд над собой, помощь и поддержка других лю­дей, постоянная учеба, преодоление «шипов» познания позволяют человеку взойти на уровень, с которого он вправе управлять обще­ственными процессами. Тот, кто хочет идти по этой стезе, должен заранее осознавать, что его ждет и что от него потребуется. Приоб­рести власть, даже высокую, в условиях демократии не так уж трудно: сыграть роль могут многие обстоятельства, вплоть до слу­чайных. Наслаждение властью тоже не нуждается в особой подго­товке. Но реально управлять способен лишь очень талантливый, опытный, многогранно обученный и добросовестный человек. По­этому не удивляйтесь, если вокруг много «управляющих», но нет самого управления. И цените и уважайте тех, кто действительно умеет вести управленческие дела. Это самый сложный вид челове­ческих усилий.

В курсе лекций дан весьма ограниченный объем управленческого знания методологического характера, скорее, показаны основные подходы и направления в научной разработке такого знания. Рос­сийским ученым предстоит большая (и сложная!) работа по рас­крытию государственного управления по линии как фундамен­тальных исследований, так и прикладных, доведенных до каждой конкретной «ячейки» управления. Нужно идти по этому пути, до­бывать знания, использовать их, поднимать эффективность госу­дарственного управления в Российской Федерации. Иного не дано!

В конце своего курса хочу сказать: я сделал все, что мог, пусть придут другие и сделают лучше.

Октябрь 1994 — август 1995 г. Москва — д. Костино Владимир­ской области

ПОСЛЕСЛОВИЕ 2003 ГОДА

Ученый — не государственный деятель, не человек власти и ка­ким бы он не обладал сильным духом и как бы страстно не желал что-то изменить в жизни, он может все это выразить лишь словами. И хотя, по библейскому преданию, в начале было Слово, но и тогда уже оно обладало магической, преобразующей силой только пото­му, что произносилось всемогущим Господом, т.е. той же самой властью. Как показывает исторический опыт и современные дея­ния по всей Земле, именно власть предопределяет состояние и судь­бы отдельных людей, народов и государств.

Правда, существуют и контрдоводы: многие на первое место ста­вят свободу, индивидуальность, личность, разум, чувства, творчест­во, самоосуществление человека, права гражданина и др., в зависи­мости от ориентации и ценностной структуры автора. Вне сомнения для частной (личной) и даже коллективной жизнедеятельности лю­дей указанные явления, к которым можно добавить любовь, семью, собственность, труд, здоровье, счастье и пр., имеют определяющее значение, они составляют и условие, и смысл, и содержание наше­го земного существования. Но пора все-таки понять, что для того, чтобы все важное и необходимое для человека было на самом деле, нужны внешние, создаваемые всеми, общественные предпосылки и факторы, которые бы все это гарантировали и защищали в слу­чаях опасности и чрезвычайных ситуаций.

Еще в 1905 г. было написано: «... по прямому смыслу его — госу­дарство существует для личности, для ее потребностей, так что личность, входя в государство, не уничтожается, не перестает быть сама собой, но наоборот — только для обеспечения своей са­мобытности и поддерживает государство. Такое отношение лично­сти к государству создает обязанность не делать ничего, задушающего самобытное, самостоятельное существование личности по ее внутренним законам, определяемым самой природой лично­сти ...»¹⁶⁹.

Тайна взаимосвязей личности и общества, объединенного в госу­дарство, из-за чего личность становиться гражданином, которая в общем-то понятна всем, состоит в том, что объективно, по зако­нам организации, люди создают государство как власть в масшта­бах общества для лучшего и надежного обеспечения своих (и своих потомков) потребностей, интересов и целей жизнедеятельности. Поэтому подлинная власть содержит в себе высокое предназначе­ние: благо народа, людей, чью волю она представляет и олицетво­ряет. И нет таких обстоятельств, которые бы снимали с власти от­ветственность за ее предназначение. И нет оправдания тому поведе­нию власти, когда ей вверяют свои судьбы миллионы людей, а она занята обустройством своих локальных дел.

Хотел бы привлечь внимание к мемуарам четырех основных «ар­хитекторов» нового мироустройства и драмы нашей страны в кон­це XX века (пишу драма, а не трагедия потому, что страна еще жи­ва и способна восстановиться), попросить их почитать и самим сравнить. Не буду навязывать свое мнение, но на некоторые векто­ры размышлений не могу не указать.

Один автор, можно сказать, главное действующее лицо в своей книге «Жизнь по-американски» (так и названной) с любовью и гор­достью пишет о своей жизни, восхищается и уважает свою страну. И по приезде с визитом к нам в Московском государственном уни­верситете уверенно провозглашает: «Мы, американцы, не скрыва­ем своей веры в свободу. По сути дела, это своего рода националь­ное увлечение ... Свобода — это признание того, что ни один чело­век, ни одно учреждение или правительство не имеет монополии на правду (курсив мой — ГЛ.), что жизнь каждого человека обла­дает бесконечной ценностью, признание того, что существование каждого из нас в этом мире небессмысленно и каждый может дать что-то миру»¹⁷⁰. Вдумайтесь, что и как говорил человек, осущест­влявший верховную власть в своей стране.

Искренний соратник Р. Рейгана, безусловно, выдающаяся лич­ность в своих мемуарах написавшая, что «эта книга посвящается Рональду Рейгану, которому мир обязан очень многим», в завершение ее утверждает: «Ограничение власти и ее подотчетность, верхо­венство правосудия над силой, абсолютная моральная ценность каждого отдельного человека, которую правительство обязано ува­жать, - эти принципы стали действительно неотъемлемой частью политической культуры англоговорящих народов. Они являются основой цивилизованного управления государством (курсив мой — ГЛ.). Они — наш бессмертный дар всему миру»¹⁷¹.

Возможно, что не все так в жизни, как говорится, но главное ка­ков масштаб мышления и какие провозглашаются ценности: чело­век, свобода, закон, демократия, благо.

А теперь обратимся к мемуарам наших лидеров. М.С. Горбачев, самоуверенно начав с перестройки и нового мышления для нашей страны и всего мира, которые, как известно, с треском провали­лись и обернулись для всех нас огромными страданиями, позже не нашел ничего другого, как поплакать в книге «Как это было» о сво­их форосских переживаниях и безграничных трудностях в эти дни для его семьи и, наконец, завершил свои описания в двухтомнике «Жизнь и реформы»¹⁷². В принципе, если не вдаваться в детали, вез­де акцент сделан на себе: своих намерениях и мыслях, замыслах и желаниях, о том, как его не поняли, не поддержали, подвели, об­манули, обидели и т.д., и т.п. И совсем ничего о судьбе государства, которое он возглавлял, о том «наследстве», которое он нам всем оставил, о той драме, которая постигла миллионы людей, а многим стоила и жизни. А уже об ответственности, хотя бы моральной, пе­ред своим народом, даже и не подумал. Зато о своем благополучии весьма позаботился и где-то проживает как богатый рантье.

Несомненный интерес вызывают и воспоминания бывшего Пре­зидента Российской Федерации¹⁷³. Если в первой книге он высшим своим достижением в качестве первого секретаря Свердловского обкома КПСС считал создание волейбольной команды и постоянное ее участие в разных соревнованиях, то в «Записках Президента» ее место занял теннис и развертывание соответствующего клуба его поклонников, через участие в котором решались и многие кадро­вые, и приватизационные вопросы. «Борец» с привилегиями за го­ды правления поднял богатство своей семьи на небывалый ранее уровень, поскольку даже в императорский период имущество дина­стии принадлежало трону.

Что же получается? В странах, где вроде бы культивируется ин­дивидуализм, нажива, конкуренция, власть озабочена свободой, демократией, законом, правами человека и его самореализаций. Она утверждает общественные институты и ценности, и сама подчиняется им. У нас же, где пишут о соборности, коллективиз­ме, милосердии, православии и т.д., власть ориентирована только на себя, на удовлетворение собственного честолюбия и решение личностных проблем, торжество своего «Я».

Но если так мыслят и действуют первые лица, то им вторит «ближний» круг, а затем и дальний. Создается эдакая «лавина» либо служения Отечеству, либо обеспечения эгоистических потреб­ностей. Отсюда, разумеется, и результат: в центре внимания одних государственный интерес своих народов, а других — овладение властью, удержание ее и корыстное использование ее возможно­стей. Таковы реалии жизни, ибо в мире все делается людьми и как они что-то желают, так у них и получается.

По поводу мемуаров наших лидеров, в том числе и массы их со­ратников (список здесь огромен), не могу не отметить один весьма большой обман. Почти все утверждают, что причиной всего про­изошедшего является коммунизм, с которым иначе никак нельзя было покончить. Но, во-первых, коммунизм есть идеология, кото­рая воспроизводится сознанием людей, находящихся в определен­ном состоянии, и ее декретами нельзя запретить. Другое дело, во-вторых, практика реализации идеологии, которая осуществлялась КПСС. Практика, которая имела в разные годы разные проявления, в целом оказалась и жестокой, и кровавой, и неэффективной по результатам удовлетворения общественных потребностей. Она должна была быть прекращена и заменена новой — современной и рациональной.

Однако все как один почему-то забыли, что наряду или под этой идеологией и практикой существовала страна с территорией, насе­лением, производительными силами, наукой и культурой, экономической и оборонной мощью, национальными и геополитическими интересами, которая создавалась и укреплялась в течение 1000 лет не менее чем 50 поколениями ее сынов и дочерей. Эта страна была нужна как нашим народам, так и мировому сообществу, поскольку ее статус имел для всех очень важное значение. Вот эту страну и разрушили именно те, кто возглавлял иерархию партийного ру­ководства, ради того, чтобы самим возглавить независимые госу­дарства и присвоить, и поделить в них богатства, которые народы накапливали столетиями.

И борьба с коммунизмом здесь совершенно ни при чем. Была все­го лишь борьба за власть, а не за какие-либо ценности, интересы, благо, будущее и пр. подавляющей массы людей. Последние так и не получили ни свободы, ни собственности, ни демократии, ни до­стойного уровня материальной и духовной жизни.

Поэтому, если мы свободные и уважающие себя люди, а не мари­онетки, если граждане, а не подданные, если мыслящие создания, а не «винтики», если мы любим свое Отечество, а не безразличные обыватели, то нам всем надо перестать молиться на власть, ждать от нее милостей, восторгаться ее фразами, а вместо этого тщатель­но присматриваться к тем, кто стремится к власти, постоянно ана­лизировать и оценивать того, кто во власти, и обязательно возда­вать по заслугам каждому за те дела, которые были совершены во время пребывания во власти. Пора понять, что власть есть продукт объединения нас всех в государство, и она по своему источнику принадлежит нам и должна осуществляться в наших интересах. Тогда и государственное управление станет работоспособным и эф­фективным, демократическим и ориентированным на развитие.

5 апреля 2003 г.

ПРИЛОЖЕНИЯ

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: