КОМПЛЕКСНЫЙ ХАРАКТЕР РЕЗУЛЬТАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Проблема измерения объективации государственного управле­ния упирается прежде всего в понимание и выделение результатов управления — объективных фактов управления. Ведь в обществе действует множество видов управления и механизмов объективной саморегуляции, которые только в совокупности придают ему опре­деленный уровень управляемости. Поэтому очень непросто в мно­гообразии реальной жизни выделить собственно государственное управление, найти результат именно его активности и силы (управ­ленческих решений и действий), измерить и оценить последний. Здесь отчетливо видятся, прежде всего, три аспекта соответствую­щего анализа.

Первый состоит в выяснении того, действительно ли возник ре­зультат государственного управления. Или, иными словами, то, что происходит и получается в обществе, является ли на самом де­ле результатом государственного управления, а не действия других общественных компонентов. Нередко влияние естественно-природ­ных и общественно-исторических закономерностей и сил, а то и просто стечение определенных обстоятельств, чисто случайных, выдают за результаты государственного управления. То же проис­ходит, когда срабатывают саморегулятивные механизмы управля­емых объектов, но это выдается как бы за воздействие органов госу­дарственной власти или местного самоуправления. Кроме того, по­рой на один и тот же управляемый объект воздействует несколько субъектов различных видов управления, отчего возможна подмена зависимостей от управленческих решений и действий и возникших результатов управления. А для оценки рациональности государ­ственного управления необходимо знание конкретной зависимо­сти между управленческими актами и порождаемыми ими резуль­татами.

Второй аспект связан с поиском и определением источника ре­зультата управления. В государственном управлении действуют различные органы, юридические документы, организационные ме­ры разного уровня, многообразные ресурсы, методы, знания, ини­циативы и воля многих людей и т.д. В итоге они способны давать определенный результат.

И вот здесь целесообразно выявление того, что же из всего, вовле­ченного в управленческие процессы, выступило действительным источником соответствующего конкретного результата управле­ния: профессионализм ли и талант управляющих, который стоит осознать и оценить, качество ли правовых документов, свидетель­ствующее о развитости и хорошем уровне законодательства, или подобное явилось следствием чрезмерных материальных и финан­совых затрат, сверхнапряжения многих людей или по каким-либо другим основаниям? Для анализа управления актуальны как до­стигнутый результат государственного управления, так и его кон­кретный источник.

Тем более, что у нас имеется горький опыт того, как в действи­тельности достигнутое за счет разрушения природы и человеческо­го потенциала выдавалось за результаты мудрости вождей — управ­ляющих. Знаменитое «мы за ценой не постоим», которым даже гордились, при объективном просчете оказывалось не чем иным, как умышленным самообманом, ибо цена любого деяния всегда существует, имеет значение, и за нее приходится пла­тить не только втридорога, но и очень длительное время, нередко и веками.

Третий аспект заключается в наличествовавши сочлененности, взаимозависимости между целями (задачами), представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях и действиях, и реально полученными результатами государственного управле­ния. Такая связь крайне важна, иначе вообще нет смысла говорить о какой-либо социальной ценности и эффективности управления. Как известно, в самых сложных, предельно критических, экстре­мальных ситуациях общество, его отдельные структурные части благодаря разуму и усилиям людей как-то сохраняются, выжива­ют, даже получают развитие. Но все это вряд ли можно напрямую ставить в заслугу управлению, по крайней мере всем его звеньям. Надо достоверно выверить, что же в подобных ситуациях вершило управление, какие ставило цели, формулировало задачи и как их практически осуществляло.

Причем необходимо установить определенные временные преде­лы такой сочлененности. А то у нас вошло чуть ли не в привычку, с которой люди почти смирились, когда руководители все обещают и обещают. Прозвучали одни обещания, прошло время — они не исполнились, провозглашают новые, если уже позабыты предыду­щие, или повторяют старые, но их реализацию вновь откладывают на далекое будущее. Благо, в жизни, особенно «на стороне», всегда можно сыскать причины, которые якобы помешали осуществить задуманное и решенное (формально). Или второй прием: ста­вились одни цели и задачи, а получились совершенно другие ре­зультаты, выдаваемые за искомые, ибо были приемлемы для людей.

Констатация результата управления как объективной данности, реального факта, состоявшегося события, определение его источ­ника и детерминирующих связей выдвигает проблему характери­стики результата управления. Именно характеристика результата государственного управления является процессом его соотнесения с телеологическими (целевыми), социальными, нравственными и иными ожиданиями (замыслами, мечтами, планами) и обнаруже­ния, таким образом, его общественной и частной актуальности и ценности. Подобная (итоговая) информация выступает предпосыл­кой и основой для последующего сравнительного измерения издер­жек на управление и результатов управления и получения соответствующих представлений о рациональности и эффективности госу­дарственного управления.

Получение достоверной, тем более полной характеристики ре­зультатов управления представляет собой сложную задачу. Суть ее заключается в том, что различные большие или малые объекты управления со своими управляющими компонентами производят на «выходе» различную продукцию со своей потребительской цен­ностью. Тут многое зависит от того, насколько государство сочлене­но с обществом, какими его сферами и в каком объеме оно управля­ет. Каждый орган и каждая подсистема органов должны произво­дить тот результат управления, ради которого они созданы и получение которого предусмотрено в их компетенции. Это — спе­циальный вопрос о видах эффектов управления, который будет рас­смотрен чуть ниже.

Здесь следует подчеркнуть, что в государственном управлении результат управления имеет обобщающий, суммируемый харак­тер. Он учитывает, разумеется, те результаты управления, которые производятся самоуправленческими механизмами (общественным самоуправлением), управленческим потенциалом общественных объединений, менеджментом, местным самоуправлением. Но для государственного управления на первом месте стоит проблема вы­явления обобщающего результата и его оценки с точки зрения ин­тересов общества, человека и исторической перспективы их разви­тия. В любой сфере общества управление призвано приносить необ­ходимый результат управления. Вместе с тем столь же актуально соединение результатов и превращение их в совокупный результат общественного прогресса.

Как жизнь каждого человека, так и жизнь общества отличается многогранностью и изменчивостью, в ней все важно, что и должно учитывать государственное управление, в каких бы структурах и на каких бы уровнях оно ни осуществлялось. Значит, результат го­сударственного управления при его общественном измерении и оценке обязан получать комплексную характеристику, дающую возможность видеть его значение и влияние для общества в целом. Это не перекрывает и не отрицает других измерений и оценок (тех­нологических, производственных, экономических, духовных, по­литических, экономических и т.д.), но дает главное: раскрывает вклад государства в самосохранение и развитие Отечества. Мож­но сказать, что результатов управления по своему характеру (объ­ективному выражению и субъективной оценке) имеется немало, i ибо они дифференцируются и конкретизируются в зависимости от систем управления. И каждый значим в соответствующих преде­лах. Одновременно системная организация общества предполагает и системное суммирование результатов, выполняемое государ­ственным управлением, которые только при комплексном обобще­нии свидетельствуют о своей сущности и роли в общественном дви­жении. Не может быть последнего, если результаты управления взаимно поглощают друг друга или если один результат управле­ния получается не вследствие, а за счет другого. Именно положи­тельная совокупность результатов управления есть реальный ис­точник благополучия и гармоничности общества.

ВИДЫ ЭФФЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Эффекты управления принадлежат к числу наименее прорабо­танных в теории государственного управления и применяемых на практике тем, что более чем странно, поскольку кажется, что обще­ству в целом, каждому управляющему, да и управляемому должно быть интересно знать, что же получается в итоге из затрат на управ­ление и осуществление всех его решений и действий. Нельзя же в самом деле жить десятилетиями, повсеместно наблюдать управ­ление, постоянно говорить о его совершенствовании (улучшении) и не иметь достаточной информации о его эффективности, к тому же и не стремиться ее измерять!

Многие факты свидетельствуют о том, что именно данное обстоя­тельство выступает причиной слабого, иллюзорного и обманчивого государственною управления. Политики часто много обещают хо­рошего, сулят блага, но в реальности мечты и планы оказываются несбывшимися, силы бессмысленно растраченными, важные обще­ственные и частные ценности разрушенными. Поэтому вопрос об эффектах управления представляет собой вопрос жизненно-прак­тический, непосредственно связанный с объективацией государ­ственного управления.

Между тем не только решить его, но и подойти к нему оказывает­ся очень сложно. Американские исследователи посвятили этому вопросу солидную книгу¹⁵⁷, много внимания в своей работе ему отвел ф. Шамхалов¹⁵⁸, пишут об этом и другие авторы¹⁵⁹. Но во всем прояв­ляется «давление» идеологии менеджмента (экономики), вслед­ствие чего эффективность отождествляется с производитель­ностью, производительность — непосредственно и главным обра­зом с производством материальных продуктов и в итоге с соотношением затрат и материалов в процессе труда и полученно­го результата, опять же какой-то потребительской ценности (дохо­да, прибыли и т.п.). На государственное управление общественны­ми процессами посредством государственной политики, законодательствования, программирования, организации и регуляции переносят методологию управления государственной собствен­ностью в условиях рынка (в том числе глобального), что является всего лишь его частью. Спору нет, что там, где речь идет об исполь­зовании материально-финансовых ресурсов, должны определяться и соответствующие материально-финансовые результаты.

Управление же есть продукт сознания и воли людей, интеллекту­альное явление, представляющее собой вклад знаний, опыта и та­ланта людей власти в воспроизводственную деятельность. Оно ор­ганизует и регулирует использование множества ресурсов, и его собственное ресурсопотребление (затраты на управление) несоиз­меримо с ресурсами общества, которыми оно управляет. Тем более, что абсолютное большинство управленческих решений и действий адресовано другим, а обществу надо знать эффективность самого управления как системы управляющих воздействий. Кстати, если бы это удалось сделать, то, может быть, по другому бы смотрелась и эффективность субъектов менеджмента. А то в государственном управлении затраты на управление выделены (в бюджетах), а в предпринимательстве они не имеют публичного выражения. И когда сравниваются крупные управленческие подсистемы, на­пример корпорация и административная территория, то объектив­но определить, что лучше и дешевле управляется, практически не­возможно.

Эффект есть сумма (сложение) двух моментов: во-первых, разни­цы между результатами и затратами, свидетельствующей о поло­жительном «сальдо», т.е. о пользе, принесенной человеческими усилиями; и, во-вторых, способности этой разницы удовлетворять реальные жизненные потребности общества, людей. Нет эффекта от любого вида деятельности, если вследствие ее нет прироста мате­риальной и духовной продукции, улучшения социальных условий жизни. Но нет его и тогда, когда прирост имеется, однако он «пус­той», ибо не используется для нужд людей, решения их проблем (валяется где-то на полках, складах или в архивах, существует бес­цельно и бессмысленно).

Различные государственные органы и органы местного самоуправ­ления управляют многообразными видами управляемых объектов. Многие из них являются управляющими «параметрами» для цело­го ряда государственных предприятий, учреждений и организа­ций. Естественно, что эффект управления в каждом из управляе­мых объектов своеобразен.

Первый, назовем его производственный эффект, возникает то­гда, когда тот или иной управляемый объект призван производить строго определенную продукцию или оказывать такую же четко обозначенную социальную услугу (скажем, снабжение водой, электричеством, газом и т.д.). Такой эффект управления (выража­емый в результатах деятельности управляемых объектов) заключа­ется в соотнесении результатов, полученных на выходе продукта (услуги) из стадии производства, и затрат на его изготовление (осу­ществление). Он связан, как правило, с внутренней (в рамках дан­ного управляемого объекта) организацией труда, имеет технологи­ческий характер и измеряется по нормативно-стоимостно-затратным показателям. Подобное присуще обычно натуральному или автарктному хозяйству, структурным подразделениям в каком-либо кооперированном производстве.

Производственный эффект был главным в централизованной плановой экономике, при которой предприятиям (организациям) задавали номенклатурно-натуральные (или ассортиментно-натуральные) показатели, подлежащие обязательному выполнению. Дальнейшая судьба произведенного продукта (качества услуги) ма­ло интересовала производителя и соответствующий государственный орган, который управлял им. Кстати, подобным органом мог­ло быть и министерство, которому планировались объемы и струк­тура производимой продукции. Итог ориентации на производ­ственный эффект известен: в обществе — инфляция, дефицит, по­лупустой рынок, а в сфере производства — высокие показатели и неплохие доходы даже самых отстающих предприятий, производя­щих никому не нужную продукцию. Переход к рыночной экономи­ке, бесспорно, ломает данную ситуацию, но не для всех управляе­мых объектов. Ряд из них и в стадии производства, и в сфере соци­альных услуг сохраняет ориентацию на производственный эффект. Поэтому необходимо постоянное совершенствование тех критериев и показателей, которые бы и производственному эффекту придава­ли сравнимые экономические и социальные характеристики.

В мире, где давно признаны постулаты свободных рыночных от­ношений, практически нигде не считается достаточным произвес­ти продукт (подготовить услугу), поскольку его необходимо ввести в стадию обращения (распределения и обмена) и реализовать поку­пателю (носителю потребности и средств на ее удовлетворение). Тем самым для большинства производителей воспроизводствен­ный цикл завершается в момент не производства, а совершения ак­та купли-продажи. Именно в нем кончается путь движения про­дукта (услуги) и возникает второй вид эффекта управления — экономический.

Этот эффект имеет более глубокий и многогранный смысл, чем производственный. Главное: он свидетельствует о встрече продукта (услуги) и потребности на него, о соотношении в обществе предло­жения и спроса на тот или иной продукт (услугу) и фиксирует для производителя все стадии воспроизводственного процесса. Произ­водитель получает реальную плату за произведенный продукт (услугу) — возврат затраченных ресурсов и плюс доход — и может начинать новое и расширенное производство. Благодаря таким прямым и обратным связям экономика приобретает необходимую ей динамику и самоуправляемость. Получение экономического эф­фекта является основной цель о всех производителей в рыночной экономике, и вполне логично, что на это направлены усилия соот­ветствующих субъектов управления, в том числе и государственно­го управления.

Вместе с тем, признавая большое значение экономического эф­фекта для анализа и оценки эффектов управления во многих управ­ляемых объектах и управляющих подсистемах, не стоит его идеа­лизировать либо абсолютизировать. Его достоверность напрямую связана с рациональностью рыночной экономики, в которой всегда имеются производители-монополисты, искусственное завышение цен, преувеличенное рекламное представление продуктов (услуг), порой дефицит того или иного товара и все другое, присущее реаль­ным экономическим процессам. Нельзя забывать и об экономиче­ских правонарушениях, совершаемых почти на каждом шагу. По­этому государство должно не только вырабатывать наиболее рацио­нальные правила экономического поведения, но и контролировать их соблюдение, в том числе и посредством отслеживания экономи­ческого эффекта управления.

Для общества большой интерес заключается не только в стадиях производства, распределения и обмена, но и в стадии потребления, которая имеет свои экономические, социальные и нравственные показатели. Мало приобрести (присвоить) продукт (услугу), надо его использовать для удовлетворения соответствующей потребно­сти. Разве можно забывать о том, что продукт может быть недобро­качественным, быстро выходить из строя, требовать больших эксплуатационных затрат и т.д.? Порой даже весьма дорогостоя­щий продукт при его потреблении не способен удовлетворить, каза­лось бы, адекватную ему потребность. Кстати, существует и поня­тие производительного потребления, введенное К. Марксом, ха­рактеризующее уровень использования средств производства. Именно производительное потребление, т.е. дающее прирост, по­вышающее производительность труда, создающее национальный доход. Об этом потреблении в политической экономии социализма не было сказано ни слова. Значит, необходимо и знание того, как / ведет себя продукт (услуга) в стадии потребления и какую здесь приносит пользу людям, обществу. К этому ведет третий вид эф­фекта управления — социальный эффект.

Он представляет собой совокупный и общий положительный ре­зультат, который получает общество как в процессе производства того или иного продукта (услуги) или выполнения определенного рода работы, так и при потреблении соответствующих материальных, социальных и духовных ценностей. Другими словами, соци­альный эффект получается в течение и в итоге всего жизненного цикла изделия, идеи, организационной формы, социальной нормы и т.д. Если применить его к воспроизводственной системе «произ­водство — распределение — обмен — потребление», то здесь он со­здается не только в стадии производства, но и в других стадиях, тре­бующих постоянной рационализации, является совокупным и об­щим для всей системы, характеризует в целом ее состояние.

Социальный эффект показывает актуальность, рациональность и эффективность любого труда, в том числе и затрачиваемого на ста­дии потребления. Причем если «снять» сырьевые, энергетические и иные материальные затраты, то именно в социальном эффекте наиболее полно воплощаются труд и талант, знания и опыт, умение и совесть людей. Объем социального эффекта характеризует раци­ональность общественных структур и регуляторов. С такой точки зрения нельзя признавать социально эффективными те случаи, когда, например, экономический или еще уже — производствен­ный - эффект достигается за счет природы либо нанесения ущерба другим условиям и факторам общественной жизнедеятельности (социальная инфраструктура, здоровье людей, их отдых и т.д.). Не заслуживают обозначения в качестве социально эффективных и краткосрочные, временные успехи, созданные нередко путем при­менения неадекватных успеху ресурсов, а иногда и вообще по при­чине благоприятного стечения обстоятельств (хорошие почвенно-климатические условия, конъюнктура спроса и пр.).

Социальный эффект основан, как правило, на высоком качестве и современных технико-технологических показателях продук­ции. В нем наиболее полно воплощаются достижения научно-тех­нической революции. Он возможен лишь вследствие рациональной организации субъектов управления, прежде всего органов государ­ственной власти и местного самоуправления, оптимального функ­ционирования управляемых объектов, правильного согласования их активности с закономерностями, потребностями и интересами общества. Сущность социального эффекта видится также в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирую­щим, содержать в себе не только «снятый» результат осуществлен­ной деятельности, но и источник, и средство для последующего развития, выступать постоянным и прочным звеном в цепи непре­рывного воспроизводства общественной жизни.

Все сказанное здесь о государственном управлении, думаю, по­зволяет сделать однозначный вывод о том, что совершаемое им должно измеряться и оцениваться, главным образом, по социаль­ным эффектам управления. Здесь сосредоточены все противоре­чия и соотношения между частной собственностью, рыночной эко­номикой, предпринимательством, интересами и свободами отдель­ных людей, с одной стороны, и государством как объединением всех в историческом масштабе времени, с другой. Логично, что каждая личность обеспокоена своими потребностями и ей необхо­дим простор для усилий по их удовлетворению. Но для того, чтобы именно каждая личность могла самореализоваться, общество нуж­дается в определенном порядке, создаваемом и поддерживаемом государством. Значит, государство должно быть выше и независи­мо от разнообразных единичных и локальных потребностей, инте­ресов и целей и ориентироваться на утверждение целостности, су­веренитета, безопасности, упорядочения и развития всего объеди­няемого им народа.

Государство как форма общества ответственно за все общество, за всю систему происходящих в нем явлений, отношений и процес­сов. Законодательно определяя и защищая права и свободы лю­дей, оно в то же время призвано отслеживать использование этих прав и свобод с точки зрения рациональности и эффективности. Нельзя утверждать, что можно положиться только на совесть лю­дей, их добрые намерения и нравственные поступки. Подобная «святая» наивность опровергается всей историей человечества и особенно нашей российской историей. Свобода без закона и поми­мо закона есть произвол одних по отношению к другим. Полагать­ся можно только на закон, на обязательно исполняемые всеми правила (нормы) поведения и деятельности. А реальный уровень исполнения должен выверяться по социальным эффектам, при­носящим обществу, людям определенную пользу, развивающим их в материальном и духовном аспектах. В современных усло­виях объективация государственного управления приобретает особые свойства, о которых нельзя не сказать несколько подроб­нее.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: