РАЗДЕЛ I. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ -

ПРЕДИСЛОВИЕ

Со времени выхода в свет первого издания прошло шесть лет. Это хотя и небольшой, но вполне достаточный срок для того, чтобы можно было судить о его восприятии, понимании и использовании в теоретической мысли, а, возможно, и в нормативной и практиче­ской деятельности. Но прежде чем делать какие-либо выводы, сле­дует сравнить ситуацию, в которой книга писалась, с той, которая существует сегодня, когда готовится ее новое издание.

Середина 90-х годов в России, когда была опубликована предыду­щая моя книга (Новое государство: поиски, иллюзии, возможно­сти. — М.: Славянский диалог, 1996. 222 с), характеризовалась нигилистическим отношением к государству и управлению с его стороны концепциями “меньше государства”, «открытая террито­рия» и всецелым упованием на то, что приватизация, частная собственность, свобода и рынок сами по себе, посредством свобод­ной игры экономических сил решат кризисные проблемы страны. В то время новоиспеченные олигархи практически подчинили себе федеральные органы государственной власти и диктовали им свою политику: развитие сырьевых отраслей, вывоз капитала и через них — сближение с Западом.

В тех условиях и в той интеллектуальной атмосфере размышлять о государственном управлении считалось ретроградством, пере­житками “совковости”, отсталостью сознания и другими рудимен­тами прошлого. И если книга все-таки была опубликована, то во многом благодаря поддержке И.Д. Лаптева, бывшего в то время министром по делам печати и включившего ее в правительствен­ную программу книгопечатания. Поэтому, когда она вышла, мало надежд было на то, что высказанные в ней мысли вызовут интерес, привлекут внимание, а она будет востребована и уж тем более во­влечена в дальнейший научно-исследовательский процесс. К тому же мой «брат» — юрист, о чем свидетельствуют все работы по кон­ституционному и административному праву, весьма радовался тому, что в Конституция Российской Федерации 1993 г. нет понятия “государственное управление”, о значит, и нет такого явления.

Тем знаменательнее видятся перемены, которые происходили в обозначенные годы, не только в стране в целом, но именно в отно­шении к государственному управлению. Жизнь — самый объек­тивный и справедливый судья — посрамила всех антигосудар­ственников, как левых, так и правых, и еще раз подтвердила, что без государства и формируемых в его ряду явлений — государствен­ной власти, государственного аппарата, государственного управле­ния, государственной службы — невозможно обеспечить целост­ность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие гражданского общества, а в нем права и свободы каждого человека и гражданина. Реальная проблема состояла и состоит (исторически всегда!) в том, какими нужны обществу государственные инсти­туты во всем множестве их элементов и параметров. Над ней как раз и призваны работать научная мысль, политика, нормотвор­чество и повседневная практика. Это было и является сквозной идеей всех моих публикаций.

Перемены коснулись прежде всего общественного сознания, ко­торое, хотя и робко, с оглядкой на сентенции правых радикалов, начинает понимать сущность и значение демократического, право­вого, республиканского государственного управления и актуаль­ность его качественной модернизации. По крайней мере с избрани­ем на пост Президента Российской Федерации В.В. Путина в его Посланиях Федеральному Собранию Российской федерации, во множестве политических и правовых документов его и других го­сударственных органов данная тема стала звучать громче, чаще и последовательнее. В вузах страны введена специальность «Государ­ственное и муниципальное управление»; по которой выработан го­сударственный образовательный стандарт и идет подготовка управ­ленцев. Логично, что для обеспечения преподавания новой специ­альности было издано несколько учебников и учебных пособий разных авторов¹.

Я не берусь их анализировать и оценивать: раз есть спрос, значит, должно быть и предложение. Хотя можно польстить себе тем, что в них сделаны ссылки на мою книгу. И в целом не будет преувели­чением, если сказать, что за эти годы «Курс лекций» широко и прочно вошел в научный аппарат и используется в очень многих публикациях и, логично, в преподавании. Меня интересуют изда­ния монографического характера, в которых как бы отражается и развивается научная мысль. Ведь моя книга писалась ради теорети­ческого познания государственного управления и поэтому принци­пиально важно посмотреть на то, как были восприняты ее основные идеи. Состоялся ли и по каким направлениям прирост научного знания? Это актуально и для учебно-методической литературы, по­скольку обучать можно тогда, когда предмет обучения достаточно исследован и понятен хотя бы для самих преподавателей.

Среди работ, непосредственно посвященных государственному управлению, выделяются:

- изданные в Ростове-на-Дону — Радченко А.И. Основы государ­ственного и муниципального управления: Учебник. АООТ «Ростиздат», 1997. 448 с; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государ­ственного управления: Курс лекций. Изд. центр «Март», 2000. 448 с;

- изданные в Москве — Глазунова Н.И. Государственное управле­ние как система: Монография. ГУУ, 2001. 372 с; Государственное управление: основы теории и организации: Учебник. Под ред.В.А. Козбаненко. Статум, 2000. 912 с. (имеется и второе издание); Шамхалов Ф. Теория государственного управления. Экономика,
2002.638 с

В числе работ, которые в той или иной мере задевают различные ас­пекты государственного управления, можно назвать: Исполнитель­ная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М.: Юристъ, 1998, 432 с; Социальное управление: Курс лекций. М.: Изд-во РАГС, 2000. 438 с.; Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государ­ственная служба. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2001. 624 с

Разумеется, издано много других работ в различных жанрах: в коллективных монографиях, сборниках статей, журналах, мате­риалах конференций и т.д.

Все названные здесь публикации я привожу лишь для того, Чтобы опираясь на них, аргументировать актуальность второго издания данной книги и одновременно показать очень большое различие сформулированной в ней концепции (теоретической модели) государственного управления с теми, которые бытовали ранее (для нашей страны — в советский период) и масштабно воспроизводят, сегодня.

Наверное, и я виновен в том, что не сумел доказать новизну „ практическую значимость уже давно выдвинутой комплексной тео­ретической модели объективно обусловленного, субъективно обос­нованного и социально эффективного государственного управле­ния, которой, начиная с первой книги, я посвятил все свои публи­кации². В то же время приходится считаться и с тем (кстати, и по другим направлениям общественных наук), что теоретическое мышление у многих людей порой более инерционно, консерватив­но, заштамповано, чем реальная жизнь. В последней часто давно действуют новые явления, взаимосвязи, механизмы, а пишущие о ней продолжают повторять те суждения, выводы, слова, которые были обоснованы совсем в другой ситуации.

Особенно стереотипны мысли в области государственного управле­ния. Сегодня их в основном объясняют наследием социализма, по­рождением советской системы власти. Но на самом деле они имеют более глубокие корни, связанные с представлениями о божественной миссии верховной самодержавной власти, исходя из которой все подданные должны были лишь ей служить, подчиняться и благода­рить за ее милости. Социализм здесь не внес ничего нового: он толь­ко поменял самодержца на вождя, а божественное предначертание на реализацию коммунистической идеологии. Логично, что в такой парадигме управление многие годы характеризовалось через дея­тельность (управленческую деятельность), ибо задача государствен­ного аппарата сводилась к выслушиванию, усвоению и исполнению высшей руководящей воли. Главное было: угодить власти, сделать ей приятное и взамен получить либо должность, либо иное благо.

Поэтому все начальники, начиная с сельского уровня, были приучены всегда смотреть вверх и твердо знали, что их собственная судьба зависит от решений «верхов». Что же происходило внизу, их особо не интересовало, а если и возникал интерес, то только по велению «верхов». Отсюда наша вечная отсталость, неустроен­ность жизни, запущенность производительных сил, а в них, глав­ным образом, человеческого потенциала. За исключением очень редких и коротких периодов, опять же инициированных верхов­ной властью, когда шли, как говорится, на «амбразуру».

Меня не удивляло, что выдвижение мною концепции системы го­сударственного управления (не путать с системой государственных органов!), в основе и центре которой находятся управляемые объек­ты — деятельность людей по производству материальных, соци­альных и духовных продуктов — потребительских ценностей с вытекающими из этого совершенно новыми следствиями, не было поддержано партийной авторитарной бюрократией³. Но приходит­ся поражаться, когда то же самое имеет место в условиях демокра­тии, рыночной экономики, прав и свобод человека. Ведь данная концепция ориентирует государственную власть (мышление и по­ведение власть предержащих) на развитие производительных сил, создание благоприятных условий для бизнеса, предприниматель­ства, обеспечение безопасности частной собственности и личности, на реализацию базовых ценностей, составляющих суть демократии и либерализма.

Кажется, что любому здравому уму понятно, что при всей значи­мости власти (и не только государственной), реальный жизненный процесс — воспроизводство человека, общества и природы — про­исходит внизу — на грешной земле. Здесь функционируют эконо­мика (но не виртуальная — финансовая), социальная сфера, духов­ность и культура, создаются и потребляются капитал, труд, това­ры, услуги, информация. Значит, управление осуществляется тогда, когда все жизненные явления, отношения, процессы (под­черкну — в свободном гражданском обществе) реально сохраняют­ся, развиваются, приобретают новые позитивные, качественные па­раметры. Однако это — самое важное — наших субъектов в самых различных видах управления особо не волнует. Они заняты собственным самовозвеличиванием и обогащением. Вообще в управ­ленческой мысли (нельзя сказать — науке, ибо в ней так быть не может) сложилось и воспроизводится предельно парадоксальное положение. Общество через честных своих представителей бук­вально вопит о состоянии и тенденциях деградации производитель­ных сил страны, всех своих составных, которые были порождены «командами» М.С. Горбачева и Б.Н. Ельцина. Пишут люди, кото­рых нельзя заподозрить в каких-либо политических пристрастиях: Солженицын А.И. Россия в обвале. М.: Русский путь, 1998; Моисеев Н.Н. Агония России. М.: Экспресс — ЗМ, 1996; Форьянов И.Я. Погружение в бездну, М.: Эксмо, 2002; пишут участники происхо­дивших процессов: Лаптев И.Д. Власть без славы. М.: Олма-Пресс, 2002; Третьяков В.Т. Русская политика и политики в норме и пато­логии: Взгляд на события российской жизни. 1990—2000. М.: Ла-домир, 2001; пишут о трагедии человеческого потенциала: Гунда­рев И.А. Демографическая катастрофа в России: причины, меха­низм, пути преодоления. М.: Эдиториал УРСС. 2001; пишут о драматическом провале экономики: Петраков Н.Я. Русская ру­летка. Экономический эксперимент ценою 150 миллионов жизней. М.: Экономика, 1998; Федоренко Н.П. Россия: Уроки прошлого и лики будущего. М.: Экономика, 2000; ставится вообще вопрос о том, есть ли в России шансы на будущее: Попов Г.Х. Будет ли у России второе тысячелетие? М.: Экономика, 1998; Путь в XXI век. Стратегические проблемы и перспективы российской экономики. М.: Экономика, 1999; пишут и о многом другом, что хорошо видно и слышно тем, кто имеет глаза и уши, но все произошедшее и проис­ходящее как бы не касается тех, кто берется описывать пробле­мы управления.

Для них по-прежнему на первом месте стоят вопросы: демон­страции своей «эрудиции» путем цитирования публикаций из США и Европы (но почему-то не из Азии, где управление в ряде стран намного выше) и в личной (субъективно-вкусовой) интер­претации давно сложившихся понятий; бесконечного и повторяю­щегося описания правовых статусов государственных органов, их компетенции, структуры, технологий деятельности, кадрового состава и его качества, и, конечно, взаимодействий между ними

(по горизонтали и по вертикали). Не хочется называть фамилий чтобы не обижать авторов, но думаю, что каждый, кто читает кни­ги по управлению, сам знает их. Модно на абстрактном уровне, с привлечением чужих мыслей от Сократа, Платона, Аристотеля и далее до наших дней рассуждать в пределах субъектов управления (конкретно: государственного управления) с использованием на­зидательных утверждений: «необходимо», «должно», «надо», «следует», «назрело» и т.д. Причем рекомендации (и в обилии) обычно дают те, кто сам лично ни дня не работал ни в одном госу­дарственном органе.

И редко кто думает над тем, что если, скажем, что-то “надо”, “желательно”, но оно не делается, то, видимо, есть для этого какие-то причины, основания, обстоятельства, интересы и т.д., которые стоило бы исследовать. Вообще вопрос “почему?” редко ставится в научной общественной мысли, причем как по отношению к исто­рии, так и к сегодняшнему дню. Все скользим по поверхности и од­новременно, как наивные дети, поражаемся, когда из глубин вдруг начинает бурлить, громыхать, бушевать, подбрасывать, а то и пере­ворачивать нашу «лодочку».

Подобное, более чем странное положение, полностью воспроизво­дящее указанные в государственном управлении схемы мышления и поведения, существует и в области бизнеса, предприниматель­ства, использования частной собственности, т.е. в системе граждан­ско-правовых рыночных отношений. В стремлении активизиро­вать экономическую деятельность в стране издано, можно сказать, «море» книг по менеджменту зарубежных и отечественных авто­ров. У нас буквально мгновенно везде возник менеджмент, кото­рый приобрел бесконечное число видовых характеристик: государ­ственный, стратегический, мотивационный, кадровый, эффектив­ный и т.д.⁴ Но все эти книги, бесспорно, талантливые, содержательные, основанные на огромном зарубежном опыте, сла­бо влияют на российскую экономику и не только не обеспечивают ее рост, но даже не пробуждают. Здесь надо смотреть фактам в лицо и если уж и уравнивать ситуацию в России с чем-то, то хотя бы с краем ямы, из которой следует выбраться.

Надо сказать, что состояние дел и в этом виде управления опреде­ляется также пониманием управления, соотношением субъектов и объектов управления, их целевыми и ценностными ориентациями. Менеджмент есть управление собственников своей собственностью в целях ее сохранения, укрепления и расширения. Следовательно, собственник, занятый менеджментом, должен быть прежде всего заинтересован в развитии управляемых объектов, тех, находящих­ся в его ведении объемов производства либо обслуживания, кото­рые ему приносят прибыль. Такая заинтересованность ведет к то­му, что, получая прибыль, он вновь ее инвестирует в производство либо обслуживание и создает тем самым кругооборот движения экономических элементов и устойчивое наращивание их потенциа­ла. Все это убедительно прописано в “Капитале” К. Маркса и мно­жестве работ лауреатов Нобелевской премии по экономике, кото­рых уже 44, а также других авторов.

Однако таких собственников у нас мало. Да иначе и не могло быть. Большинство из них не вырастили, не создали собственности (разной стоимости) своим умом и трудом, а получили ее задарма: им были выделены от государственной собственности те или иные ее объекты. И, естественно, что первым делом они начали лично обогащаться и формировать для себя где-то на Западе запасы, на «аварийный» случай. Сыграл стереотип священства и приорите­та интересов субъекта управления (исторически давнего, но устой­чивого и сегодня «барства»). Но если прибыль, создаваемая (хо­тя бы в материальном выражении) управляемыми объектами, полностью (или почти полностью) изымается субъектами управле­ния — собственниками на свои личные нужды., то в таком случае нет и менеджмента как сплава науки, искусства и опыта по раз­витию управляемых объектов, составляющих в совокупности ос­новную часть производительных сил страны. Значит, и в менедж­менте нужна модель мышления и поведения субъектов управления (менеджмента), противоположная сегодняшней по направленно­сти.

Буквально (и кратко) то же можно сказать и об общественном управлении — управлении со стороны общественных объединений в рамках законодательства и их уставных функций. Таких субъек­тов управления насчитывается несколько десятков тысяч, но для них всех типично, что несмотря на низкое благополучие в стране, руководители практически всех общественных структур живут на один-два порядка выше, чем входящие в их состав граждане и в об­щем-то за их счет (хотя формы финансирования могут быть очень скрытыми и опосредованными).

Поэтому представленная в книге модель управления как систем­ного субъектно-объектного взаимодействия имеет универсальное значение для всех видов управления, вплоть до мышления, поведе­ния и деятельности отдельного человека. Если он что-то хочет, к чему-то стремится, то должен не только об этом говорить, рассуж­дать, мечтать, но и главным образом своим трудом, энергией, зна­ниями, потом добиваться практической реализации задуманного. Вставать ежедневно рано утром и всю жизнь делать дело, получаю­щее объективные результаты с реальной потребительской цен­ностью для себя и для общества. Лишь применение данной модели на уровнях общества, коллективов, групп людей и каждой лично­сти позволит действительно (а не мнимо, призрачно) перейти к от­ношениям частной собственности, демократии, предприни­мательства, справедливости, свободы, равноправия и постепенно изжить из субъектов управления лиц типа Фамусова, Онегина, Чи­чикова, Обломова, Манилова и др., добротно прописанных в худо­жественной литературе и широко распространенных вокруг, кото­рые все знают, постоянно оригинальничают, всем недовольны, лег­ковесно понимают жизнь, наполнены авантюрными мечтами и, конечно ни во что не ставят людей в поте лица своего добывающих хлеб свой насущный. Именно подобного рода люди, одержимые страстью жить на высоком уровне, ничего не делая, устремляются в большинстве к власти (разных видов) и привносят в общество ни­гилизм, вседозволенность, революции, контрреволюции, переворо­ты, постмодернизм и другие выверты сознания и поведения, от ко­торых стонут миллионы людей, а страна превращается в пепелище, на котором растут бурьяны⁵.

Величайшим открытием человека справедливо считается изобре­тение колеся, использование которого, собственно говоря, и поло­жило начало формированию человечества. Структура колесо про­двинула понимание кругооборота в природе, обществе, жизнедея­тельности людей. Движение «точки» вверх и возврат ее вниз в новом положении позволило увидеть разницу в пройденном рас­стоянии и измерить усилия, потраченные на это.

Концепция системного субъектно-объектного взаимодействия (модель объективно обусловленного, субъективно обоснованного и социально эффективного государственного и иных видов управле­ния) выстроена на законе колеса (кругооборота), в соответствии с которым вначале идет познание (отражение) потребностей и инте­ресов управляемых объектов — процесс объективизации (форми­рования обратных связей по отношению к управляющим воздей­ствиям), затем выработка и реализация субъектом управления управляющих воздействий — процесс объективации управленческих решений и действий и фиксации достигнутых преобразований (ре­зультатов) в управляемых объектах.

Круг замыкается и по нему можно измерять и оценивать актуаль­ность, целенаправленность и действенность мышления, поведения и деятельности субъектов управления. К тому же, и это необходи­мо особо подчеркнуть, колесо тогда имеет смысл и осуществляет свое предназначение, когда оно движется по земле — в воздухе оно ни на что не способно.

Добавлю еще: не вдаваясь в историю, в которой аналогичного то­же полно, сегодня отчетливо наблюдается два вектора в состоянии и его динамике субъектов и объектов управления практически всех видов: зажиточность и дальнейшее обогащение субъектов управле­ния (с поправкой, разумеется, на их иерархическую структуру) и оскудение, запустение, деградация большинства управляемых объектов. Преодолеть разнонаправленность в развитии субъектов и объектов управления, как-то соединить и согласовать (в возмож­ных пределах) их потребности и интересы, наверное, удастся, ес­ли перейти во взаимоотношениях между субъектами и объектами управления в любом виде управления к модели колеса (кругооборо­та) и создать здесь активно действующие и мощно сдерживающие прямые и обратные связи.

Субъект управления, обладая властью, интеллектуальными, ин­формационными, правовыми и иными преимуществами должен бесспорно, находиться в состоянии благополучия, иначе он будет способен исполнять свою миссию. Но в постиндустриальную ин­формационную эпоху, в условиях глобализации, демократизации информатизации, свободы и т.д. управляемые объекты для качест­венной реализации своего предназначения тоже должны иметь со­ответствующий и сравнимый уровень удовлетворения своих мате­риальных, социальных и духовных запросов. Ведь чем выше этот уровень, тем больший их потенциал созидания и творчества.

Следует наконец сказать, что переход в управлении и, следова­тельно, во всей нашей жизнедеятельности, к модели колеса (круго­оборота) может оказать обширное влияние на множество социоло­гических, мировоззренческих, политических, психологических, педагогических и других отношений, явлений и процессов в стра­не. Мы получаем "шкалу координат”, расположенную на грешной земле, по которой хотя бы (как минимум) будем определять цену слов, замыслов, реформ, программ, концепций, даже художествен­ных образов и информационных конструкций с точки зрения их практической отдачи. Нельзя же без конца прожектировать, ми­микрировать, заблуждаться и каяться, потрясать пустыми слова­ми, вновь пробуждать надежды и вновь обманывать, но мало что делать для улучшения плодородия земли, осовременивания наших городов и поселков, технического обновления промышленного и сельскохозяйственного производства, укрепления здоровья, обра­зованности и культуры всего населения и для реального решения других проблем, которые постоянно выдвигает жизнь. Разворот в этом направлении — к объективности, деловитости, результа­тивности — важен для всех, но особенно и прежде всего для субъ­ектов управления, а в их совокупности — для государственных ор­ганов. Если налогоплательщик их содержит, значит он ожидает от них мудрых (основанных на знании), рациональных (исходящих из практического опыта) и перспективных (стратегически верных) управленческих решений и действий.

По своей структуре (композиции) книга написана именно на принципе колеса (кругооборота). Все использованные в ней поня­тия, термины, логические взаимосвязи, умозаключения, суждения, выводы и предложения подчинены данной конструкции и направлены на ее обоснование, раскрытие, разъяснение, понима­ние и ввод в политическое, нормативное и практическое мышле­ние, поведение и деятельность людей — участников управления. В этих целях особое внимание уделено разделу I — «Государствен­ное управление — системное общественное явление», в котором сформулированы основы элементов и взаимосвязей, образующих в своей системе колесо (кругооборот) управления. Остальные разде­лы ( II — «Организация государственного управления», III — “Обеспечение государственного управления”, IV — «Рационализа­ция государственного управления») подчинены первому и лишь ха­рактеризуют более дифференцированно и подробно соответствую­щие элементы и взаимосвязи системы государственного управле­ния (системного субъектно-объектного взаимодействия). Во всех лекциях (и их параграфах), начиная с понятия и завершая разви­тием и освоением возможностей государственного управления, выстроена единая цепь суждений (формирующая обод колеса), из которых каждое имеет свое место в системе и свой смысл, служит основанием для следующего и согласуется с ним. Без учета таких понятийных связанностей и взаимозависимостей трудно понять со­держание книги, суть изложенной в ней теоретической модели.

Однако, если судить по публикациям, в которых делаются ссыл­ки на мою книгу, либо цитируются ее разные фрагменты, а также по их собственному содержанию, отражающему авторские пред­ставления, как раз целостного восприятия обоснованной модели пока не произошло. По давней привычке из текста вырываются от­дельные понятия, предложения, суждения, им придается то содер­жание, которое подходит авторам, они «вписываются» в тексты других цитируемых авторов, а в результате от них ничего не оста­ется. Меня всегда мучает вопрос: а читают ли такие авторы другие книги от начала и до конца, из которых они что-то выбирают? Или смотрят оглавление и в соответствии с темой своей работы находят нужную главу либо параграф, а в нем — подходящий набор слов. Ибо вырванные из всего текста те или иные слова по другому, кро­ме как набора, и назвать нельзя.

Ведь на сегодня мировой и отечественной теоретической мыслью и нормативным материалом выработаны в общем-то понятные и идентичные обозначения множества управленческих элементов процессов и отношении - цели, функции, структуры, формы, методы, процедуры, решения, технологии и т.д. „ т.п. Проблема чаще всего заключается в конструировании из них логически обоснованных систем, в которых они были бы связаны в виде работающего на практику целостного механизма. Как детали еще не механизм (не машина), так и отдельные элементы и взаимосвязи еще не сис­тема государственного управления или иного вида управления.

И напоследок, но в качестве актуальной предпосылки для изуче­ния либо прочтения «Курса лекций». Управление как системное общественное явление связано со всеми структурами и закономер­ностями общества: с действующими в нем идеалами, ценностями и целями, с актуальными на данный момент потребностями, интере­сами и запросами, с достигнутым уровнем знаний, опыта, образо­ванности и информации, с наличными и возможными ресурсами, резервами и потенциалом, с состоянием здоровья, психики и обра­за жизни людей, с качеством государственно-правовой и иной институализации общественных отношений, явлений и процессов, с конкретным сознанием, поведением и деятельностью конкретных личностей и со многим другим. В книге описаны сугубо государ­ственно-управленческие элементы и взаимосвязи, но при их инте­рпретации всегда необходимо помнить об их обусловленности дру­гими общественными элементами и взаимосвязями, ибо даже язык общения для них имеет значение. Глубоко освоить государственное управление нельзя не зная философии, истории, социологии, эко­номики, политики, государствоведения, правоведения, психоло­гии и других наук. Сужение государственного управления всего лишь до правового явления, к тому же еще исполнительского ха­рактера, иначе как скудностью мышления не назовешь. Оно явля­ется таковым только в том случае, если в нем представлено все бо­гатство человеческой культуры, все возможности человеческого мышления, знания, опыта и таланта.

Второе издание расширено и дополнено за счет не корректировки модели, а усиления аргументации, введения более убедительных доказательств, детального разъяснения тех вопросов, которые не были поняты (как можно делать вывод из публикаций после и на основе книги), использования в тексте новых научных работ, нор-

мативных актов и некоторых статистических материалов. К этому изданию прилагаются списки актуальных публикаций в области государственного управления, словарь используемых понятий и логико-графические схемы к каждой лекции, которые наглядно раскрывают их содержание. Надеюсь, что это будет с пониманием встречено читателями и в итоге поспособствует повышению уровня государственного управления в Российской Федерации — в нашем единственном и родном Отечестве.

ВВЕДЕНИЕ В ТЕОРИЮ

Это первый в истории России, а может быть, и не только России курс лекций по теории государственного управления, общей мето­дологической ее части. Многим покажется это странным: как же так, скажут, ведь, судя только по письменным источникам, государ­ственность существует 6 тысяч лет, и что, так никто и не думал о го­сударственном управлении? Но ничего странного и необъяснимого здесь нет.

В аграрный период истории человечества главной целью было овладеть властью и удержать ее. Отсюда бесконечные конфликты и войны, интриги, заговоры, перевороты. Начиная с Платона го­сударство традиционно рассматривалось в качестве организации насилия, обеспечивающей господство одних и угнетение других. Соответственно и государственное управление было знанием о способах удержания или овладения властью, подавления сопер­ников и взыскивания средств на ее содержание. В этом ключе и написаны произведения практически всех видных государствоведов и политологов (в современном определении отраслей научно­го знания).

Только инициированный промышленной революцией переход к индустриальному обществу привел к становлению того знания, которое сегодня обозначается понятием «управление». Не случай­но к числу пионеров науки управления относят Г. Форда, Ф. Тей­лора, А. Файоля, Г. Эмерсона и других организаторов производ­ства, сумевших впервые соединить знания, технику и человека в сложную динамическую систему. Фактически весь менеджмент вырос в рамках экономических и производственных процессов. Следует отметить, что длительное время сами закономерности ка­питализма как свободного предпринимательства тормозили приме­нение теоретических и практических достижений менеджмента в сфере государственного управления. Многие даже противопостав­ляли эти два вида управления друг другу.

Глубокий перелом в осознании государственного управления, обусловивший становление его как актуального системного обще­ственного явления, наступил под влиянием событий первой миро­вой войны, революций, «великой» экономической депрессии (1929—1933), тоталитарных экспериментов, второй мировой войны и вызванных ими последствий. На развертывании государственно­го управления, соединяющего государственную власть с управлен­ческим знанием, сказалось не столько советское огосударствление, не давшее ожидаемого и устойчивого исторически экономического роста, сколько «новый курс» Ф.Д. Рузвельта, способствовавший поиску и использованию гибких механизмов взаимодействия госу­дарства и рыночной экономики, правового регулирования и сво­бодной жизнедеятельности людей. Большую роль сыграли в субъ­ективном плане идеи правового государства, социального государ­ства (благосостояния для всех), национального самоопределения, прав и свобод человека и гражданина, а в объективном — «холод­ная» война, обострение экологической ситуации, ядерная угроза человечеству, демографический «взрыв», становление взаимозави­симого мира (глобализация) и другие обстоятельства, требующие специального анализа.

Человечество в конце XX века вступило в качественно новый пе­риод своего развития, когда взгляд в прошлое мало что дает, даже если это прошлое кому-то импонирует. Как писал основатель и пер­вый президент Римского клуба А. Печчеи, при решении любых проблем человеку теперь всегда придется считаться с «внешними пределами» планеты, «внутренними пределами» самого человека, полученным им культурным наследием, которое он обязан пере­дать тем, кто придет после него, мировым сообществом, которое он должен построить, экосредой, которую он должен защитить любой ценой, и, наконец, со сложной и комплексной производственной системой, к реорганизации которой ему пора приступить⁶. Объек­тивные условия, в которых придется действовать человеку в XXI ве­ке, диктуют новые формы мышления, поведения и сотрудничества людей. Соответственно по-новому должен быть подготовлен и орга­низован субъективный фактор. Все, что предстоит сделать, реально возможно лишь при развитом государственном управлении внутри каждого государства и равноправной координации деятельности государств на международной арене⁷. А это логично требует основа­тельного исследования и практического освоения тех обществен­ных источников и факторов, которые предопределяют современ­ную сущность государственного управления. Иными словами, нужна теория государственного управления в виде комплексного научного знания, «схватывающего» как общемировые, универ­сальные закономерности и формы государственного управления, так и сугубо национальные, самобытные для той или иной страны. Причем знания развивающегося и адаптационного, способного воспринимать вызовы жизни и давать на них ответы.

* * *

Теорию писать очень сложно, и ошибок здесь бывает много. Не случайно и ученые, и литераторы предпочитают больше обращать­ся к истории, к прошлому, в котором что-то уже состоялось, сложи­лось, приобрело устойчивость и дало какие-то результаты. В нем лучше просматриваются решения, действия и их последствия. Но теория, как бы ни относиться скептически к ее практическим воз­можностям, тоже связана с историей. В идеале, которого, разуме­ется, нет, теория — это представленная в понятиях история, логи­ка прошедшей и нынешней жизни людей. Она плохо поддается по­стижению, к тому же и изрядно дискредитирована всякими сентенциями. Нельзя забывать и о том, что в российской традиции под теорией почему-то нередко понимают лишь знания и суждения о чем-то возвышенном, далеком от жизни. Между тем, если исто­рия есть знание поучающее (назидающее), то теория — знание практически действующее, включенное в мысли, поведение и дея­тельность людей. Конечно, речь идет о научной теории в том ее смысле, как понимал К. Ясперс, писавший, что «науке присущи три необходимых признака: познавательные методы, достовер­ность и общезначимость»⁸.

Знание приобретает свойство теории тогда, когда оно системати­зировано на доказательных основаниях, подвержено массовой и свободной выверке (сравнению) фактами, событиями и явлениями жизни, звучит убедительно для многих и испытывается ими при решении проблем, сохраняет ценность своих положений и выводов в течение длительного времени, освещает поиск новых форм и под­ходов в ведении тех или иных дел. Бывший генеральный директор ЮНЕСКО Ф.М. Сарагоса в одной из своих робот писал: “Исследо­вать — значит видеть то, что видят все, по думать иначе, чем другие (курсив мой. — ГЛ.). Исследовать — значит соизмерять во­ображение, логику, объективную оценку открытий, но вместе с тем привносить свой талант, нетерпение, неповторимость, жажду но­вых подходов, новых соотношений”⁹.

Теория, конечно, есть субъективный, концептуальный взгляд ав­тора на исследуемую реальность. И как бы он ни стремился быть объективным, холодно-рассудочным, в каждом его слове все равно просматривается пламя сто души, муки его мыслей, страдания его сердца. Необходимо поэтому понимание и доброжелательное отно­шение к тому, что высказывается и обосновывается. Суть не в том, что автор что-то не знает или не так, как кому-то кажется, рассмат­ривает тот или иной вопрос (нам всем свойственно заблуждаться), а в его искренности и честности перед читателем.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: