Д. Иные инвесторы в силу закона. 34 глава

Смущает в этом документе явное смешение национальных интересов и целей. Скажем, почему "стимулирование выхода ценных бумаг российских эмитентов на международные рынки капиталов, в том числе посредством использования депозитарных расписок и глобальных депозитарных расписок" названо в числе национальных интересов, а "обеспечение самостоятельного места российского рынка в системе международных рынков капиталов" заняло свое место среди целей государственной политики? То, что эти два посыла вообще-то противоречат друг другу (но это можно "списать" на год издания документа и уровень понимания рынка ценных бумаг того времени), понятно. Неясно другое: почему они оказались в разных разделах? И это только один пример. Выделение национальных интересов и целей государственной политики - дело излишнее, поскольку национальные интересы сами выступают целями, только более общего (глобального) порядка. На наш взгляд, никаких специальных национальных интересов государства при осуществлении государственной политики в сфере рынка ценных бумаг быть не может. Национальные интересы - это категория глобальная, политическая. Национальные интересы существуют у страны в целом, и под них подстраиваются цели государственного регулирования (политики), которые вырабатываются на уровне стратегии общей (для страны и экономики в целом) и стратегии применительно к отдельным сферам деятельности.

Цели государственного регулирования рынка ценных бумаг прямо вытекают из тех целей, которые государство реализует на более высоком уровне, - из общей экономической политики. Рынок ценных бумаг - не отдельно существующая реальность, а всего лишь часть финансового рынка, который призван выполнять функции перетока капиталов из различных отраслей, перераспределения прав собственности и инвестиционного механизма, ориентированного на поддержку национальной экономики <1>. С учетом этого, на наш взгляд, самой общей и главной целью государственного регулирования рынка ценных бумаг является не что иное, как обеспечение реализации государственной экономической политики. В интересах государства иметь развитый, устойчивый и эффективный рынок ценных бумаг, что способствует общему нормальному функционированию финансовой системы и при прочих равных условиях (экономический рост и т.д.) привлечению инвестиций в экономику.

--------------------------------

<1> О целях в этой области см. также: Сизов Ю.Д. Актуальные проблемы развития российского фондового рынка // Вопросы экономики. 2003. N 7. С. 26 - 42.

В этом смысле нам представляются разумными концептуальные подходы государства в анализируемой области последнего времени. Здесь можно привести в пример положения Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, где говорится о том, что "целью совершенствования регулирования и развития финансового рынка на среднесрочную и долгосрочную перспективу является его превращение в важнейший фактор повышения конкурентоспособности российской экономики". Однако мы бы поправили авторов данного документа: это является не целью совершенствования, а целью самого регулирования. Именно поэтому и надо говорить о более общей цели государственного регулирования рынка ценных бумаг, которую мы вывели выше.

Решая конкретные экономические задачи в конкретно-историческом периоде, государство может задавать определенный вектор. Такие векторы, с нашей точки зрения, есть не что иное, как задачи государственного регулирования, т.е. определенные направления деятельности, которые осуществляет государство для реализации поставленной цели. Отметим, что задачи государственного регулирования часто определяются конкретно-историческими условиями. Поэтому перечислить такие группы задач очень сложно: их в действительности может быть весьма значительное количество. К примеру, Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года называет целью данного документа "формирование конкурентоспособного самостоятельного финансового центра на основе российского финансового рынка". Более того, Стратегия указывает, что до 2020 г. необходимо решить следующие приоритетные задачи развития финансового рынка: повышение емкости и прозрачности российского финансового рынка; обеспечение эффективности рыночной инфраструктуры; формирование благоприятного налогового климата для его участников; совершенствование правового регулирования на финансовом рынке. Однако, "отбрасывая" конкретно-исторические условия, диктующие определенный контекст, в рамках которого формулируются задачи государства, можно выделить несколько самых общих задач, которые решаются государством на рынке ценных бумаг:

- установление требований к субъектам и объектам для допуска на рынок ценных бумаг и контроль за "вхождением" в рынок ценных бумаг новых субъектов и допуск на рынок ценных бумаг новых объектов;

- установление обязательных требований к деятельности участников рынка ценных бумаг;

- контроль и надзор за выполнением установленных при "входе" на рынок требований и установленных обязательных требований, пресечение противоправных действий и "надувания" спекулятивных пузырей;

- поддержание экономически эффективного рыночного механизма (спрос/предложение, недопущение манипулирования ценами, обеспечение конкуренции, "сглаживание" шоков от резких колебаний курсов и т.п.);

- информационное обеспечение участников рынка ценных бумаг;

- организация эффективных компенсационных механизмов.

Проще говоря, государство должно обеспечить контроль за соответствием выходящих на рынок субъектов минимальным критериям экономической и политической безопасности, разработать обязательные правила для участников рынка (или легитимировать разработанные самим рыночным сообществом правила), создать и/или поддерживать систему раскрытия информации о действиях субъектов рынка в целях его прозрачности, обеспечить быстрое и эффективное пресечение противоправного поведения субъектов рынка и возмещение имущественных потерь пострадавшим <1>.

--------------------------------

<1> По указанным вопросам также см.: Найденова М. Условия доступа на рынок финансовых услуг. Российское законодательство и международные стандарты // Хозяйство и право. 2009. N 2. С. 31 - 49; Фогельсон Ю. Государственный надзор на рынках финансовых услуг: Российское законодательство и международные стандарты // Хозяйство и право. 2009. N 1. С. 19 - 42.

При планировании конкретных действий, в которых находит свое выражение государственное регулирование рынка ценных бумаг, нельзя обойтись без определения тех базовых начал всей системы государственного регулирования, которые обусловливают деятельность субъектов, осуществляющих конкретные меры по регулированию. Такие базовые начала именуются принципами.

Отметим, что такие принципы сформулированы в утвержденной Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008 Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации. Данный документ принят достаточно давно, поэтому есть смысл не только указать те принципы, которые он ставил во главу угла при описании государственного регулирования, но и посмотреть на их реализацию в действующем законодательстве.

Первое, что необходимо отметить, это выделение в Концепции двух групп принципов: важнейшие принципы государственной политики на рынке ценных бумаг и основные принципы государственного регулирования рынка ценных бумаг. Мы уже отмечали эту особенность данного документа, когда говорили о целях: он разделяет государственную политику и государственное регулирование, что нам кажется излишним. Показывает это и анализ текста Концепции: по сути, в обоих разделах, но разными словами говорится об одном и том же.

В соответствии с указанной Концепцией к важнейшим принципам государственной политики на рынке ценных бумаг относились:

а) принцип государственного регулирования рынка ценных бумаг. Отметим, что сам по себе указанный принцип сформулирован весьма размыто. С одной стороны, он предполагал, что государство будет заниматься регулированием конфликта интересов, с другой - по сути, если рассматривать контекст данного правила, предполагал регулирование только конфликта интересов Банка России, поскольку именно это лицо всегда совмещало и функции регулятора, и функции участника рынка ценных бумаг. Результат реализации этой части правила налицо: конфликт интересов, о котором мы много писали в разделе, посвященном профессиональным участникам рынка ценных бумаг, регулируется весьма расплывчато. Существует множество его определений, сформулированных для разных участников рынка ценных бумаг. По сути же, никакого реального регулирования конфликта интересов в законодательстве нет.

В еще более плачевном виде предстает ситуация с "лицензированием и регулированием всех видов профессиональной деятельности на этом рынке". Здесь нет необходимости вновь перечислять все те проблемы регулирования и лицензирования, которые мы отметили выше. Совершенно очевидно, что далеко не все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг регулируются и лицензируются. Более того, до сих пор сохраняется возможность осуществления некоторых видов профессиональной деятельности без каких-либо лицензий (ведение реестра, трансфер-агентская деятельность и т.д.). Закон окончательно размыл понимание категорий "профессиональная деятельность" и "профессиональный участник рынка ценных бумаг". К тому же надо отметить, что само по себе лицензирование, и это хорошо проявляется в кризисные периоды развития рынка ценных бумаг, совершенно не решает тех проблем, которые существуют. Лицензирование - это контроль рынка "на входе", но контролировать надо не только "на входе", но и в течение всего периода деятельности профессионального участника, создавая ситуацию невозможности нарушения прав и законных интересов клиентов профессионального участника рынка ценных бумаг. Без использования необходимых механизмов такого текущего регулирования получается, что при банкротстве "отлицензированного" надлежащим образом профессионального участника рынка его клиенты не получают инвестированного имущества ввиду его отсутствия;

б) принцип единства нормативной правовой базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации. С реализацией данного принципа мы проблем не видим. Действующее законодательство относит на сегодняшний день (как и должно) все вопросы регулирования рынка ценных бумаг на федеральный уровень. Никакие региональные нормативные акты в этой области рынок ценных бумаг не регулируют. В целом можно констатировать, что государство в лице соответствующих органов добилось полной реализации этого принципа на практике;

в) принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования. В документе отмечалось, что при реализации этого принципа государство будет исходить из необходимости: минимизации затрат из федерального бюджета при создании инфраструктуры рынка; отказа от навязывания централизованных решений при создании инфраструктуры рынка; обеспечения гласности нормотворчества и обязательности участия профессиональных участников рынка в создании его нормативной правовой базы.

Реализация этого принципа произошла частично. Никакого минимального государственного вмешательства в сферу регулирования рынка ценных бумаг не получилось. В настоящее время существует несколько саморегулируемых организаций. Однако их правовой статус непонятен: никакого реального регулирования они не осуществляют. Более того, участие профессиональных участников рынка ценных бумаг в такого рода организациях является добровольным. Кроме того, государство, несмотря на продекларированный принцип делегирования, практически (кроме единичных случаев) ничего саморегулируемым организациям и не делегировало <1>. Статья 49 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" признает право саморегулируемых организаций:

--------------------------------

<1> Отметим, что заявленный в Указе подход критикуют и сам по себе. Так, Ю.А. Тихомиров, исследуя вопросы саморегулирования и отмечая четыре вида регулирования: государственное, сорегулирование (бизнеса и власти), делегированное саморегулирование, добровольное саморегулирование, - указывает: "Практически же американский метод дерегулирования используется у нас в другом смысле, как "сброс" государственных функций" (Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 88).

- разрабатывать правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами своими членами и осуществлять контроль за их соблюдением;

- контролировать соблюдение своими членами принятых саморегулируемой организацией правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами.

Однако, отметим, ничто не мешает профессиональному участнику не быть членом такой организации, вступить в ее члены и прекратить членство, соответственно исключив себя из сферы регулирования такой организации.

Единственной функцией, делегирование которой предусматривается законом прямо, является функция аттестации специалистов в области рынка ценных бумаг. Так, ст. 42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" предусмотрено право федерального органа исполнительной власти в области рынка ценных бумаг устанавливать квалификационные требования к работникам профессиональных участников рынка ценных бумаг, требования к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа профессиональных участников рынка ценных бумаг, утверждать программы квалификационных экзаменов для аттестации граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, определять условия и порядок аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов, осуществлять аккредитацию таких организаций, определять типы и формы квалификационных аттестатов и вести реестр аттестованных лиц. В соответствии со ст. 49 данного Закона и ст. 58 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" установлено право саморегулируемых организаций в случае получения аккредитации принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные аттестаты.

Статья 15 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" формально содержит возможность делегирования саморегулируемым организациям права осуществлять контроль за соблюдением законодательства о защите прав и законных интересов инвесторов на основании обращений федеральных органов исполнительной власти. Это положение нашло определенную детализацию в нормативных актах регулятора (ФСФР России) в части возможности привлечения саморегулируемых организаций к проведению проверок, однако дальше этого государство в части делегирования контроля не пошло <1>;

--------------------------------

<1> Отметим, что на уровне проектов законов активно обсуждается в настоящее время вопрос о делегировании полномочий не саморегулируемым организациям, а биржам. В частности, этот вопрос актуален для государственного регулирования эмиссионной деятельности, функции по которому в целях упрощения процедур эмиссии для акционерных обществ, включенных в высшие котировальные списки бирж, хотят передать биржам. Такой вариант представляется интересным, однако следует отметить, что перенесение тяжести применения процедур государственного регулирования от регулятора к биржам должно найти свое продолжение в части изменения в правовом положении самих бирж.

г) принцип равных возможностей <1>. Реализация данного принципа не вызывает сомнений. В настоящее время сложно найти пример хоть одного акта, который бы устанавливал приоритет каких-либо участников перед другими участниками рынка (исключая отдельные положения, касающиеся приоритета государственных интересов, прежде всего в области законодательства об акционерных обществах (к примеру, ст. 28 Федерального закона "Об акционерных обществах")). Проблема с реализацией этого принципа может возникнуть при применении правила о том, что государственным органам запрещено "давать публичные оценки профессиональным участникам рынка". Все это так, но здесь нельзя не вспомнить о Федеральном законе "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг". Этот Закон устанавливает возможность осуществления публичных слушаний по вопросам функционирования рынка ценных бумаг. Как указано в Законе, "рекомендации и материалы проведенных слушаний подлежат опубликованию". Отметим, что это создает легальную основу для "мягкого" дезавуирования правила о запрете давать оценки. Еще одним примером того, как этот принцип нарушался в практике деятельности регулятора, является опубликование им так называемого списка финансовых пирамид. В самом таком опубликовании нет ничего плохого, более того, это надо делать, но весь вопрос состоит в том, что считать, а что не считать финансовой пирамидой и кто должен иметь такое правомочие;

--------------------------------

<1> В соответствии с Концепцией данный принцип обозначал: а) стимулирование государством конкуренции на рынке ценных бумаг через отсутствие преференций для отдельных его участников; б) равенство всех участников рынка перед органами, осуществляющими его регулирование; в) гласное и конкурсное распределение государственной поддержки различных проектов на рынке; г) отсутствие преимуществ у государственных предприятий, функционирующих на рынке, перед коммерческими; д) запрет государственным органам давать публичные оценки профессиональным участникам рынка; е) отказ от государственного регулирования цен на услуги профессиональных участников рынка (кроме компаний-реестродержателей); ж) контроль в случае необходимости со стороны государства уровня конкуренции на рынке вплоть до полного ее ограничения путем объявления одного из участников рынка монополистом; если государство принимает такое решение, то монополистом может быть объявлено только государственное предприятие; з) принятие государством мер по выравниванию возможностей различных участников, исходя из признания того, что разные группы участников рынка ценных бумаг имеют разные стартовые возможности, а также могут обладать преимуществами в результате осуществления ими других видов деятельности.

д) принцип преемственности государственной политики на рынке ценных бумаг, означающий последовательность государственной политики и ее приверженность складывающейся российской модели рынка ценных бумаг. Этот принцип остался не более чем декларацией. Калейдоскоп ведомственных нормативных актов в области регулирования профессиональной деятельности, о чем мы писали выше, постоянно меняющиеся правила эмиссии - в целом мы не можем сказать, что регулятор выдерживал хоть какую-то последовательность в своих действиях;

е) принцип ориентации на мировой опыт и учета тенденции глобализации финансовых рынков. Данный принцип был полноценно реализован на практике. На сегодняшний день мы не видим каких-либо существенных изъянов в области регулирования иностранных инвестиций.

Теперь посмотрим на так называемые основные принципы государственного регулирования рынка ценных бумаг. Концепция дает следующий их перечень:

- функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка;

- использование механизмов саморегулирования рынка, создаваемых при помощи государства и под его контролем;

- распределение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также различными органами исполнительной власти;

- приоритет в защите мелких инвесторов и населения, всех форм коллективных инвестиций при развитии системы регулирования рынка;

- приоритет в развитии инфраструктурных организаций;

- максимальное снижение и разделение рисков;

- поддержка конкуренции на рынке;

- предотвращение или частичное снятие конфликтов интересов на основе регулирования вопросов совмещения видов профессиональной деятельности.

Первое, что смущает в перечне этих целей, - полное смешение целей задач и принципов. К примеру, "приоритет в развитии инфраструктурных организаций" и "поддержка конкуренции на рынке" к принципам имеют очень отдаленное отношение. Ведь принцип - это основное начало, и его функция в регулировании чаще всего служить определенным мерилом соответствия действий определенной политике (правилам), а также выступать своего рода точкой отсчета при рассмотрении конфликтных ситуаций: в чью пользу разрешать те или иные конфликты. Второй момент, который смущает, - это указание на "распределение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также различными органами исполнительной власти". Такой принцип государственного регулирования в корне противоречит ранее указанному принципу государственной политики в виде "единства нормативной правовой базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации". Можно возразить: в одном случае речь идет о выработке правил государственной политики, а во втором - о компетенции между уровнями управления. Все это так, но применение принципов должно соизмеряться и с действующим нормативным регулированием, а ведь даже на момент написания Концепции никаких регулирующих положений в сфере рынка ценных бумаг субъекты Российской Федерации издавать не могли, соответственно, не могло быть у них и никакой компетенции, поскольку вопросы финансовых рынков - это полномочия федерального центра.

Остальные принципы, по сути, представляют собой переложение ранее изложенных принципов государственной политики, исключая принцип "функционального регулирования в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка". Однако, несмотря на громкое название и множество использованных в нем терминов, он не представляет собой самостоятельной ценности, да и вообще к принципам имеет мало отношения, поскольку описывает особенности построения контроля.

В связи с развитием рынка ценных бумаг в Российской Федерации, с учетом накопившегося опыта в этой области, на наш взгляд, принципы государственного регулирования нуждаются в существенном пересмотре. Собственно, и само государство это понимает. Для этого достаточно посмотреть тексты посланий Президента РФ Федеральному Собранию последних лет, а также обсуждающиеся в настоящее время вопросы создания в России самостоятельного финансового центра мирового и регионального значения.

С учетом этого к принципам государственного регулирования рынка ценных бумаг можно отнести:

- принцип единства регулирования рынка ценных бумаг, который предполагает единство нормативной правовой базы, режима, методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации, а также организационную централизацию функции регулирования;

- принцип разумного сочетания непосредственно государственного регулирования и саморегулирования в области рынка ценных бумаг;

- принцип баланса интересов участников рынка ценных бумаг;

- принцип самострахования профессиональных участников рынка ценных бумаг в сочетании с созданием государственных компенсационных схем для защиты прав и законных интересов пострадавших инвесторов;

- принцип приоритета национальных интересов при регулировании рынка ценных бумаг, который предполагает:

- регулирование рынка ценных бумаг исходя из признания необходимости существования такого механизма как эффективного средства привлечения инвестиций субъектами национальной экономики;

- признание России как регионального финансового центра и части мировой финансовой инфраструктуры;

- ограничение влияния спекулятивного капитала на рынке ценных бумаг;

- разумное сочетание мирового опыта и интересов национальной экономики;

- принцип поддержки конкурентной среды на финансовых рынках.

С учетом изложенного посмотрим теперь подробнее на методы (способы) государственного регулирования.

В систематизированном виде все методы (способы) государственного регулирования рынка ценных бумаг можно раскрыть через описание методов (способов), которыми достигаются группы задач, выявленные выше.

А. Установление требований к лицам и объектам для допуска на рынок ценных бумаг и контроль за "вхождением" в рынок ценных бумаг новых субъектов и допуск на рынок ценных бумаг новых объектов.

Установление требований - это первый и наиболее важный метод государственного регулирования. Он, по сути, пересекается с правотворческой функцией государства: государство в лице соответствующих органов определяет правила поведения на соответствующем рынке, требования к его участникам, содержание их правового статуса, требования к деятельности таких участников, правила их "входа" на рынок, требования к объектам деятельности. Решая задачу контроля за "вхождением" в рынок, государство использует следующие основные способы:

1) лицензирование деятельности участников рынка;

2) регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, отчетов об итогах выпуска ценных бумаг;

3) регистрация правил доверительного управления;

4) аттестация специалистов, работающих в организациях - профессиональных участниках рынка ценных бумаг;

5) установление ограничений для субъектов на эмиссию отдельных видов ценных бумаг;

6) аккредитация организаций на право принятия квалификационных экзаменов и выдачу квалификационных аттестатов специалистам рынка ценных бумаг;

7) выдача разрешений на право осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации;

8) регистрация спецификаций срочных договоров (контрактов).

Лицензирование, аттестация, регистрация, разрешение, аккредитация - формализованные методы контроля за вхождением в рынок, в соответствии с которыми лица, имеющие намерение осуществлять деятельность на рынке, направляют документы согласно стандартному перечню в лицензирующие, аттестующие, регистрирующие, разрешающие, аккредитующие органы и тем самым выражают согласие на проведение проверки их деятельности.

Лицензирование, аттестация, регистрация, разрешение, аккредитация могут состоять в установлении:

1) жесткого перечня требований к лицам, проходящим эти процедуры (разного характера - финансового, организационного и т.п.);

2) требований к учредительным документам этих лиц, а также документам, на основании которых они будут оказывать услуги;

3) требований для персонала (если речь идет об организациях).

В качестве примера требований, которые предъявляются государственными органами при лицензировании, можно привести требования, которые в соответствии с действующим законодательством предъявляются к акционерному инвестиционному фонду. В частности, к таким требованиям относятся: 1) заключение инвестиционным фондом соответствующих договоров со специализированным депозитарием и аудиторской фирмой, а также договора об управлении фондом с юридическим лицом; 2) наличие определенной стоимости активов инвестиционного фонда на дату представления документов для получения лицензии; 3) соответствие состава и структуры активов инвестиционного фонда установленным требованиям и некоторые иные требования. В соответствии со ст. 59 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" для получения статуса саморегулируемой организации организация, созданная управляющими компаниями, представляет в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг заявление и иные документы в соответствии с требованиями нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. При этом правила и стандарты, установленные саморегулируемой организацией и обязательные для исполнения всеми членами саморегулируемой организации, должны содержать:

- требования к профессиональной квалификации персонала;

- правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности, критерии оценки результатов инвестиционной деятельности;

- стандарты профессиональной этики;

- правила рекламы, требования к раскрытию информации и содержанию раскрываемой информации;

- правила ведения учета и составления отчетности членами саморегулируемой организации;

- порядок расчета величины собственного капитала членов саморегулируемой организации с учетом рисков осуществления деятельности;

- правила вступления управляющих компаний в саморегулируемую организацию и выхода или исключения из нее;

- процедуры определения норм представительства при выборах в органы управления саморегулируемой организации и участия в управлении саморегулируемой организацией;

- порядок распределения издержек, выплат и сборов между членами саморегулируемой организации;

- положения о защите прав клиентов - членов саморегулируемой организации, включая порядок рассмотрения их претензий и жалоб, а также порядок исполнения решений, принятых по результатам такого рассмотрения;

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: