Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законодательства. Организация работы по надзору за исполнением законодательства.

Сущность, задачи, предмет и пределы общего надзора

Надзор за исполнением законодательства - это базовая отрасль, которая отражает специфику статуса прокуратуры как надзорного органа, реализующего свою главную цель - осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов. С помощью надзора реализуется наиболее широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства права, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.

Надзор за исполнением законодательства оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в Республике Беларусь реформ из-за несовершенства их правового обеспечения.

Он охватывает наиболее широкую область правовой действительности, которая связана с практикой исполнения законов. В поле зрения прокуроров находятся тысячи законодательных и подзаконных актов.

В надзоре за исполнением законодательства заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Своевременное выявление и пресечение нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. Надзор за исполнением законодательства обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений1.

Из сопоставления надзора за исполнением законодательства с другими отраслями прокурорского надзора видно, что по своим задачам, по числу и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и управления, общественные объединения, должностные лица и граждане) надзорная деятельность прокуроров за исполнением законодательства является наиболее сложной и трудоемкой. К тому же значение этой надзорной деятельности прокуратуры с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства.

Прокуроры, осуществляющие свои полномочия в сфере надзора за исполнением законодательства, вместе с другими органами и организациями решают вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства. От активности, инициативы, профессиональной подготовки прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законодательства, много зависит в укреплении законности в государстве, в обнаружении нарушений закона и установлении их причин и способствующих этим нарушениям условий.

Нарушения законодательства как при издании правовых актов, так и при исполнении законов в управленческой деятельности органов государственной власти, контролирующих органов могут привести к созданию условий, благоприятных для совершения криминальных действий, оказываются теми причинами, которые вызывают преступления. Это характерно для деятельности в сфере приватизации государственной собственности, банковской сфере, в сфере налогообложения. Такое положение требует от прокурора особого внимания, так как, осуществляя надзор за исполнением законодательства, прокурор должен помнить о возложенной на него задаче осуществлять уголовное преследование и координировать деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений, в первую очередь преступлений;

активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;

более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей независимо от их должностного и имущественного положения;

доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридические действия, предпринимателей, а также граждан.

В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Основное требование, предъявляемое в настоящий период к прокурорскому надзору за исполнением законов, - повышение его эффективности, выражающейся во влиянии на конечный результат, - состояние законности и правопорядка2.

Закон о прокуратуре устанавливает предмет и пределы надзора за исполнением законодательства.

Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями, другими юридическими лицами, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

В перечень объектов прокурорского надзора не включены Администрация Президента и Управление делами Президента Республики Беларусь.

Рассматривая более широко предмет прокурорского надзора по отрасли, его содержание, в него следует включать:

законность и обоснованность правовых актов, издаваемых названными выше органами государственной власти, государственного и хозяйственного управления, общественными и политическими организациями и движениями, а также должностными лицами. Это различного рода постановления, распоряжения, приказы, инструкции, решения и иные правовые акты, которые могут носить как общий, так и индивидуальный характер;

точное и единообразное исполнение требований закона должностными лицами в их деятельности, в частности, по соблюдению трудовых, имущественных, социальных прав и законных интересов граждан, в том числе соблюдение порядка рассмотрения жалоб, обращений, заявлений и предложений;

соблюдение органами государственной власти и управления, их должностными лицами прав и законных интересов предпринимателей, особенно в сфере производства, отечественных производителей;

соблюдение законности в экономической деятельности, в частности, в налоговой, банковской сферах, при лицензировании предпринимательской деятельности, при приватизации государственной собственности.

В приказах Генерального прокурора Республики Беларусь от 27 апреля 2001 г. № 22 "О регламентации деятельности прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законодательства в экономической сфере с целью защиты государственных и общественных интересов, прав и законных интересов субъектов хозяйствования"3, от 13 сентября 2001 г. № 31 "Об организации надзора за исполнением законодательства о возмещении вреда, причиненного правонарушениями государству, а также юридическим лицам государственной формы собственности"4 поставлен вопрос об активизации надзора и необходимости острого реагирования на нарушения законодательства, об особом внимании к материалам, поступающим в связи с нарушением законов в системе государственного управления, об усилении надзора заточным и единообразным исполнением законодательства возмещении материального вреда, причиненного преступлениями и иными правонарушениями государству.

Определяя границы надзора прокуратуры за исполнением законодательства, можно сказать, что следует исходить из правила: "Там, где действует закон, должен срабатывать общий надзор"5.

В Законе о прокуратуре (ст.27) подчеркнуто, что прокурор проводит проверки на основании поступивших к нему сообщений, информации о фактах нарушения закона. Это не следует понимать так, что прокурор действует, только получив официальное заявление о нарушении закона. Информация может поступать прокурору по различным каналам - обращения и заявления граждан и должностных лиц, сообщения средств массовой информации, материалы расследования уголовных дел, результаты обобщений материалов, проверяемых в порядке ст.174 УПК Республики Беларусь, статистические данные и иные сведения, содержащие данные о нарушении законов.

Положение о невмешательстве прокурора в хозяйственную деятельность не следует понимать как невмешательство прокурора. В тех случаях, когда допущено нарушение установленного порядка, он направляет информацию в соответствующие контролирующие или иные органы управления, чтобы те, используя свои полномочия, устранили эти нарушения.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства применительно ко всем прокурорам и отдельно к территориальным и специализированным прокурорам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора Республики Беларусь, его заместителей, прокуроров областей. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора Республики Беларусь от 8 апреля 2002 г. № 5 "Об организации надзора за исполнением законодательства и законностью и правовых актов"6.

Получив информацию о нарушениях законов, требующих прокурорского реагирования, прокурор действует, используя предоставленные ему полномочия, в соответствии с характером поступивших сведений.

В Законе о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок всеми юридическими лицами, должностными лицами и иными гражданами (Приложение 2). Информация, требуемая прокурором, представляется безвозмездно. Должностные лица и иные граждане обязаны являться по вызову прокурора и давать объяснения по обстоятельствам, связанным с проверкой соблюдения законодательства, расследованием уголовного дела. В случае уклонения от явки должностное лицо и иной гражданин по постановлению прокурора доставляются органами милиции в принудительном порядке.

Прокурор вправе своим постановлением освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (Приложение 3). Он вправе опротестовать противоречащие закону правовые акты и действия должностных лиц, обращаться в суд и хозяйственный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

При установлении нарушений законов прокурор вправе вносить представления с требованиями об устранении нарушений законности (Приложение 4).

Для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением законов прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов принято делить на три группы:

полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

полномочия по устранению нарушений закона;

полномочия по предупреждению нарушений закона.

В соответствии с Законом о прокуратуре прокурор в ходе проведения проверок имеет право требовать от руководителей органов выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов в ходе осуществления надзора за исполнением законов. Прокуроры обращаются к помощи специалистов на разных стадиях надзорного процесса. Наиболее часто они привлекаются для участия в проверках, проводимых прокурором.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор имеет право требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, проведения проверок, ревизий и экспертиз, в связи с поступившими в прокуратуру материалами и обращениями. Полномочие реализуется путем направления в адрес руководителей органов письменного требования с просьбой провести проверку и сообщить о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования прокурора о проведении проверки обычно дается не более десяти суток со дня его поступления. Проведение проверок чаще всего поручается органам контроля и вышестоящим органам. На предприятиях, в учреждениях, организациях проверки преимущественно должны проводиться органами контроля. Прокурор имеет право требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций.

Это требование реализуется чаще всего путем направления письменного требования и реже - путем вынесения мотивированного постановления.

Прокуроры вправе также требовать от соответствующих органов проведения ревизий и инвентаризаций в структурных подразделениях органа (в цехах, участках, отделах, лабораториях, службах).

От руководителей предприятий, учреждений и организаций они могут требовать проведения служебных расследований в связи, например, с произошедшими авариями, несчастными случаями с людьми, выявленными злоупотреблениями, недостачей материальных средств и т.д.

Согласно Закону о прокуратуре, осуществляя возложенные на них функции, прокуроры проводят проверки исполнения законов и проверки законности актов в пределах их должностной компетенции.

Они имеют право использовать по согласованию с соответствующими государственными органами и должностными лицами на безвозмездной основе средства связи, информационные системы, банки данных и архивные документы, а также проверять законность административного задержания граждан и применения к ним административных взысканий, осуществлять иные полномочия в соответствии с законодательными актами.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушением закона негативных последствий. Названные полномочия закреплены в Законе о прокуратуре:

прокурор опротестовывает правовые акты и решения республиканских органов государственного управления, иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов и других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных законом, отменяет их;

освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию;

дает письменные указания по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законом, и направляет их органам (должностным лицам), ведущим административный процесс;

в установленном порядке вносит представления, выносит предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами, другими юридическими лицами, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями;

вносит в порядке, установленном законодательными актами, предложения о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства;

обращается в случаях, предусмотренных законодательными актами, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов;

составляет протоколы об административных правонарушениях;

выносит постановления о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности;

выносит в случаях, предусмотренных законодательными актами, постановления о выселении в административном порядке;

выносит постановления о возбуждении уголовного дела.

Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах юридических и физических лиц, а также государства с исковыми заявлениями и в суд.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: