Особенности управления учреждением социального обслуживания в новых правовых условиях

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2009 г. проведено научное исследование на тему "Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг".

В ходе исследования был осуществлен экспертный опрос работников органов социальной защиты г. Москвы, а также проработаны общие вопросы организации и проведения органами власти на постоянной основе мониторинга правового механизма оказания социальных услуг.

Экспертный опрос как один из способов проведения социологических исследований в рамках правового мониторинга позволяет получить информацию о сложных вопросах правоприменения в регулируемой сфере, о предложениях по изменению или принятию законов и нормативных правовых актов, о негативных факторах, снижающих эффективность деятельности органов власти. В связи с этим в рамках мониторинга эффективности правового механизма оказания социальных услуг в августе - сентябре 2009 г. проведено анкетирование работников сферы социальной защиты населения г. Москвы: опрошены сотрудники (государственные служащие) Департамента социальной защиты населения г. Москвы, управлений социальной защиты населения округов, управлений социальной защиты населения районов и руководители учреждений, оказывающих социальные услуги. Целью анкетного опроса было выявление оценки лицами, непосредственно связанными с регулированием отношений в социальной сфере, эффективности правового механизма оказания социальных услуг. В ходе опроса выявлялись отношение к действующему законодательству, отдельным институтам и нормам, представление о степени урегулированности общественных отношений, эффективности действия органов власти, удовлетворенности населения оказываемыми услугами, а также предложения гражданских служащих о совершенствовании нормативно-правовой основы оказания социальных услуг.

Большинство опрошенных полагает, что неэффективность механизма оказания социальных услуг в первую очередь связана с недостатками в правоприменительной деятельности, а лишь затем - с несовершенством самого законодательства. Так, 63% респондентов относят к числу факторов, препятствующих эффективному функционированию указанного механизма, недостатки правоприменения, тогда как несовершенство законодательства является негативным фактором лишь по мнению каждого третьего эксперта.

Многие эксперты считают необходимым расширить для некоторых групп населения объем (состав) предоставляемых на территории города Москвы социальных услуг. Это инвалиды (52%), несовершеннолетние, находящиеся в трудной жизненной ситуации (42%), граждане пожилого возраста (37%). Что касается малообеспеченных граждан и безработных, то расширить для них объем социальных услуг предлагает только каждый пятый респондент.

Общие полномочия органов государственной власти г. Москвы, установленные Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", по мнению экспертов, реализуются почти в полном объеме. Чуть меньше опрошенных (около 70%) считают, что реализуются "полностью" и "в основном" такие полномочия, как определение структуры и объема функций органов управления, а также создание, управление и обеспечение деятельности учреждений.

Показательным является представление экспертов о мерах, которые необходимо предпринять для повышения эффективности деятельности по оказанию социальных услуг. В первую очередь они связывают повышение эффективности данной деятельности с ресурсным обеспечением: достаточным финансированием (68%), совершенствованием материальной базы и инфраструктуры (53%). Не меньшее значение придают респонденты введению четких процедур взаимодействия органов власти и организаций (51%).

Государственные стандарты социального обслуживания обеспечивают более эффективную защиту интересов граждан в вопросах объема и качества предоставляемых социальных услуг и создают условия для развития социального обслуживания на основе последних достижений науки и практики. Государственные стандарты социального обслуживания населения способствуют обеспечению единства взглядов и эффективному взаимодействию участников системы социального обслуживания населения.

Государственные стандарты социального обслуживания населения определяют основные требования к объемам, качеству, порядку и условиям оказания социальных услуг по социальным группам населения, характеризующих оптимальный уровень социального обслуживания.

В стандартах описаны основные методы, объем и качество по оказанию социальных услуг, а также категории клиентов учреждений социального обслуживания.

Государственные стандарты разрабатывают в пределах своих полномочий органы исполнительной власти, реализующие государственную политику в сфере социального обслуживания населения. Государственные стандарты не могут ухудшать положение граждан, являющихся получателями социальной услуги, в сравнении с национальными стандартами. При разработке государственных стандартов применяются результаты научных исследований в сфере стандартизации социальных услуг, а также учитывается практический опыт деятельности учреждений социального обслуживания населения.

Деятельность учреждений социального обслуживания, объемы, качество социальных услуг, порядок и условия их оказания должны соответствовать требованиям, установленным государственными стандартами социального обслуживания. Государственный контроль за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания с 2012 г. осуществляется Федеральной службой по труду и занятости (Роструд) и ее территориальными органами.

Напомним, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере демографии, труда, уровня жизни и доходов, оплаты труда, пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное обеспечение, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (кроме вопросов оплаты труда), социальной защиты и социального обслуживания населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов и проведения медико-социальной экспертизы, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, является Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России). Данное министерство преобразовано из Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации 21 мая 2012 г.

В ведении Министерства труда и социальной защиты РФ находится Федеральная служба по труду и занятости (Роструд). В Положение о Федеральной службе по труду и занятости (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324) внесены дополнения в связи с реорганизацией указанного выше министерства - добавлены функции по контролю и надзору в сфере социальной защиты населения, а также по предоставлению социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации для социально незащищенных категорий граждан (ранее контроль в этих сферах осуществляла Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор)).

В сфере социального обслуживания Роструд:

o осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания

o контроль за порядком установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; деятельностью органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан;

o осуществляет проверку деятельности организаций, осуществляющих социальную защиту населения, других организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере социальной защиты населения;

o организует предоставление социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации для социально незащищенных категорий граждан.

Приказом Минздравсоцразвития России от 7 ноября 2011 г. № 1327н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания (на сегодняшний день - Федеральной службой по труду и занятости). Административный регламент разработан в целях контроля за соответствием деятельности предприятий и учреждений социального обслуживания различных форм собственности, а также граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица, и (или) оценки соответствия объемов, качества социальных услуг, порядка и условий их оказания требованиям, установленным государственными стандартами социального обслуживания.

Административные процедуры, выполняемые при исполнении государственной функции:

1) получение и анализ сведений о соблюдении государственных стандартов социального обслуживания;

2) плановые и внеплановые проверки деятельности учреждений социального обслуживания.

Руководители подразделений Роструда и управлений Роструда по субъекту РФ должны организовать документированный учет выполнения каждого этапа административных процедур с указанием даты завершения его исполнения и подписи ответственного лица. Сведения о соблюдении государственных стандартов, а также о наличии государственных стандартов социального обслуживания, действующих в соответствующем субъекте РФ, представляются управлениями Роструда по субъектам РФ ответственному исполнителю отдела Роструда, осуществляющего контроль и надзор за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания.

Плановые проверки соблюдения учреждениями социального обслуживания государственных стандартов социального обслуживания осуществляются в соответствии с планом, разрабатываемым начальником управления, осуществляющего контроль и надзор за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания, и утверждаемым ежегодно руководителем Роструда. Плановая проверка проводится не более чем один раз в три года. В отношении учреждений социального обслуживания, предоставляющих социальные услуги с обеспечением проживания, плановые проверки могут проводиться не более чем один раз в два года.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения учреждением социального обслуживания ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

2) поступление обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах причинения (возникновения угрозы причинения) вреда жизни, здоровью граждан;

3) приказ руководителя Роструда, изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ.

Плановая и неплановая проверки проводятся в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. При осуществлении контроля проверке подлежат учреждения социального обслуживания независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.

Мероприятия по контролю проводятся в строгом соответствии с приказом руководителя, заместителя руководителя Роструда, должностным лицом (лицами), которое указано в приказе о проведении проверки.

Срок проведения каждой из проверок, предусмотренных Административным регламентом, не может превышать двадцать рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен, но не более чем на двадцать рабочих дней. По результатам проверки должностными лицами Роструда составляется акт по установленной форме.

В случае выявления при проведении проверки нарушений учреждением социального обслуживания обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны:

1) выдать предписание учреждению социального обслуживания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Предписание подлежит исполнению в установленный в нем срок.

В случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность проверяемого учреждения представляет непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, Роструд или управление Роструда по субъекту РФ обязаны незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения.

Учреждения социального обслуживания обязаны вести журнал учета проверок по установленной форме.

Законом г. Москвы от 9 июля 2008 г. № 34 "О социальном обслуживании населения города Москвы" установлены государственные стандарты социального обслуживания населения г. Москвы гарантированного базового уровня, обязательные для применения всеми учреждениями социального обслуживания. Данные стандарты предусматривают единые требования, в том числе к объему и качеству услуг социального обслуживания, порядку и условиям их оказания. Сверх гарантированного базового уровня социального обслуживания клиентам по их желанию и за плату могут предоставляться услуги повышенного уровня, определяемые потребностями клиента, перечнем, объемом, видами и сроками социального обслуживания.

Государственные стандарты социального обслуживания в городе Москве (далее - государственные стандарты социального обслуживания) обеспечивают решение следующих задач:

1) определение единых требований к объему и качеству, порядку и условиям социального обслуживания;

2) обеспечение клиентов информацией о качестве, результатах и формах социального обслуживания;

3) соблюдение прав граждан на получение качественного и своевременного социального обслуживания на основе адресного подхода с учетом индивидуальных потребностей и возможностей, личного выбора видов и форм получения услуг социального обслуживания;

4) защита интересов клиентов социального обслуживания;

5) регулирование отношений в сфере социального обслуживания между органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями социального обслуживания и клиентами;

6) объективная оценка деятельности государственных учреждений социального обслуживания;

7) расширение спектра услуг социального обслуживания за счет развития социального обслуживания организациями иных организационно-правовых форм и индивидуальными предпринимателями.

Государственные стандарты социального обслуживания устанавливаются Правительством Москвы.

Государственные стандарты социального обслуживания учитываются при определении объемов финансирования из бюджета города Москвы государственных учреждений социального обслуживания, а также объемов государственного заказа на предоставление услуг социального обслуживания организациями иных организационно-правовых форм и индивидуальными предпринимателями.

Государственные стандарты социального обслуживания включают требования, обеспечивающие необходимый уровень доступности и качества услуги социального обслуживания в целом, а также на каждом этапе ее предоставления, включая внесение запроса об оказании соответствующей услуги, его оформление и регистрацию, ожидание услуги, ее получение, контроль качества услуги и рассмотрение жалоб (претензий) клиентов.

Государственные стандарты социального обслуживания должны содержать:

1) перечень категорий клиентов;

2) перечень документов, необходимых для оказания услуги социального обслуживания;

3) требования к сроку оказания услуги социального обслуживания, а также к срокам совершения действий и принятия решений в процессе оказания услуги социального обслуживания;

4) перечень оснований для отказа в оказании услуги социального обслуживания;

5) описание результата оказания услуги социального обслуживания;

6) квалификационные требования к должностным лицам и работникам, непосредственно обеспечивающим оказание услуги социального обслуживания;

7) требования к месту предоставления услуги социального обслуживания с учетом его транспортной и пешеходной доступности;

8) режим работы государственного учреждения социального обслуживания, оказывающего услугу социального обслуживания, порядок доступа и обращения в указанное учреждение;

9) очередность предоставления услуги социального обслуживания в случае превышения спроса на нее над возможностью ее предоставления без ожидания, в том числе сроки и условия ожидания оказания услуги социального обслуживания;

10) требования к информационному обеспечению клиентов при обращении за получением услуги социального обслуживания и в ходе ее оказания;

11) особенности предоставления услуги социального обслуживания отдельным категориям граждан;

12) порядок подачи, регистрации и рассмотрения претензий и жалоб на несоблюдение городского норматива социального обслуживания;

13) порядок исправления возможных недостатков при оказании услуги социального обслуживания.

Управление государственной системой социального обслуживания в городе Москве осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти города Москвы в сфере социального обслуживания (Департамент социальной защиты населения города Москвы). Они несут ответственность за обеспечение качества, доступности социального обслуживания, обеспечивают контроль за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания в государственной системе социального обслуживания, утверждают типовые положения, штатные нормативы и структуру государственных учреждений социального обслуживания. Порядок такого контроля установлен Правительством Москвы.

В большинстве субъектов РФ полномочия по социальному обслуживанию граждан переданы органам местного самоуправления (к примеру, в таких субъектах, как Республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Дагестан, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Карачаево-Черкесская Республика, г. Санкт-Петербург, Красноярский край, Калининградская, Ленинградская, Липецкая, Нижегородская, Новгородская, Калужская области и др.)1- В сложившихся условиях местные бюджеты не позволяют в должном объеме обеспечить финансирование предоставления социальных услуг. Наблюдается снижение уровня социальной поддержки по сравнению с получаемым ранее объемом социальной защиты. Указанное подтверждает и судебная практика Конституционного Суда РФ. Подобных дел насчитывается несколько десятков. См., например, определение КС РФ от 2 февраля 2006 г. № 56-0.

Следует заметить, что некоторые регионы создают вертикальную систему управления сферой социальной защиты населения. Например, в Московской области наряду с Министерством социальной защиты населения действуют его структурные территориальные подразделения в муниципальных образованиях. Законом Тульской области от 28 декабря 2004 г. № 495-ЗТО "О государственной социальной помощи в Тульской области" предусмотрены территориальные органы исполнительной власти области. Объем правомочий в связи с реализацией переданных муниципальным образованиям государственных полномочий при этом в определенном смысле ограничивается инструктивным выполнением предписаний органов власти субъектов РФ и необходимостью поддержки переданных материальных ресурсов в надлежащем состоянии при возможности использовать собственные, в том числе и финансовые, средства.

Контрольно-надзорные полномочия в сфере социального обслуживания реализуются уполномоченным органом государственной власти РФ и по субъекту РФ (ныне Роструд и его территориальные органы). Региональные органы исполнительной власти также осуществляют контроль за правильным и единообразным применением законодательства, требований государственных стандартов, иных норм в области организации социальной защиты населения. Например, в Положении о Департаменте социальной защиты населения города Москвы (утв. постановлением Правительства Москвы от 27 сентября 2011 г. № 446-ПП) указано, что в целях осуществления своих полномочий Департамент имеет право проводить мониторинг, анализ и прогноз эффективности реализации мероприятий в установленной сфере деятельности, в том числе в области реализации государственных стандартов социального обслуживания в городе Москве (п. 5.7).

Заметим, что Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" предусмотрен контроль только в отношении деятельности по предоставлению социальных услуг в государственном секторе социального обслуживания. Между тем вышеупомянутый Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности предприятий и учреждений социального обслуживания различных форм собственности, а также граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица, и (или) оценки соответствия объемов, качества социальных услуг, порядка и условий их оказания требованиям, установленным государственными стандартами социального обслуживания.

В случае наличия вертикальной системы управления социальным обслуживанием в субъекте РФ исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления также осуществляет контроль за соблюдением законодательства, как федерального, так и регионального, по вопросам социального обеспечения, предоставления льгот соответствующим категориям населения. См., например, приказ Департамента социальной защиты населения города Москвы от 29 марта 2011 г. № 975 "О Порядке осуществления контроля за деятельностью государственных бюджетных и казенных учреждений, подведомственных Департаменту социальной защиты населения города Москвы". При осуществлении отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны осуществлять текущий контроль за деятельностью учреждений социального обслуживания.

Очевиден "повсеместный" характер контрольных полномочий на всех уровнях власти в указанной сфере. Возникает вопрос о взаимосвязях названных форм контроля. При этом "активный" характер их реализации потенциально способен парализовать работу контролируемых органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку органы государственной власти субъекта РФ вправе наряду с самостоятельно закрепленным полномочием по контролю осуществлять инструктивную деятельность, запросы необходимой информации, материалов и документов. При этом правообеспечительный механизм реализации указанных контрольно-надзорных полномочий не регламентирован (помимо требования целевого характера использования финансовых средств) или отличается излишней вариативностью принимаемых мер и решений. Так, в нормативных актах ряда субъектов РФ предусмотрено, что в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий управление социальной защиты населения области вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений. См., например: Закон Липецкой области от 2 декабря 2004 г. № 143-03 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки и социальному обслуживанию населения"; Закон Калужской области от 26 сентября 2005 г. № 120-03 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Калужской области отдельными государственными полномочиями".

Подтверждение сказанного находит свое выражение и в следующем положении применительно к федеральному уровню власти. По результатам деятельности Роструд вправе применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства РФ.

Таким образом, нормативно-правовое регулирование полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию социальных услуг характеризуется наличием пробелов.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: