Парламент как институт политической системы общества

Парламент – высший орган представительной и законодательной власти. Представительной – поскольку его депутаты являются непосредственными представителями народа, т.е. избираются им. Законодательной – поскольку обладает монополией на принятие законов государства. Уже классическая теория демократии XVII-XVIII вв., идеологом которой был Дж. Локк, определяла выборный парламент как «верховную государственную власть». Однако в действительности современные парламенты – даже в условиях либеральной демократии – редко законодательствуют монопольно. В этот процесс также вовлечены исполнительная власть, бюрократия и другие формальные и неформальные организации.

Ограниченность реальных возможностей и полномочий современных парламентов проявляется в целом ряде моментов:

большинство текущих решений правительства проводится в жизнь без согласия парламента – достаточно лишь общего одобрения парламентариями правительственного курса;

правительство широко пользуется правом законодательной инициативы (т.е. предлагает на утверждение в парламент собственные законопроекты);

правительство в современной ситуации обладает монопольным правом на издание чрезвычайных законов (в ситуации кризиса, войны, стихийного бунта или политической нестабильности);

правительство издает большое количество специальных постановлений, направленных на воплощение в жизнь принятых парламентом законов;

контроль парламента за деятельностью правительства также постепенно ограничивается – возможность выражения вотума недоверия правительству отсутствует в президентской республике, сведен до минимума во многих парламентских республиках (например, за всю историю ФРГ имел место только один случай);

в сфере законодательства парламент потеснен не только исполнительной властью, но и развитием судебного конституционного контроля (например, Конституционный либо Верховный суд обладают правом проводить экспертизу принимаемых законов на предмет соответствия Конституции и опротестовывать их).

Подлинное же значение парламентов политическая наука усматривает в легитимации (т.е. в обеспечении формальной законности) существующих режимов. Как отмечает американский политолог Н. Полсби, парламент – это единственный институт, который может претендовать на представительство всего общества (политического сообщества) в целом. По этой причине редкий режим сегодня обходится без «народных избранников». Например, в 1981 г. на наличие представительных собраний претендовали 93 государства, а обходились без них только 33 (в основном военные диктатуры). С тех пор количество парламентов в мире еще более возросло.

Общее значение термина «парламент» определяет его как «многочисленный по составу выборный орган, автономный по отношению к другим органам власти, члены которого равны по статусу». Уточнению и конкретизации этого общего и формального определения способствует классификация парламентов. Основанием этой классификации является отношение представительного органа к исполнительной власти. Рассмотрим выделяемые в политологии, в соответствии с этим критерием, его разновидности.

Доминирующие парламенты. Встречается данная разновидность редко, что вполне объяснимо: доминирующие парламенты, достигнув пика величия и влияния, способствуют тем самым своему падению. Примерами могут служить Национальная ассамблея Франции (периода Четвертой республики), современный итальянский парламент. Как следует из названия, такие парламенты играют ведущую роль в национальной политической жизни и жестко контролируют исполнительную власть. Неизбежными при этом становятся частые правительственные кризисы. Так, например, за 12-летний период существования Четвертой (парламентской) республики (1946 – 1958 гг.) Франция стала свидетельницей существования 25 кабинетов, некоторые из которых работали считанные недели. Суть мотивов, которыми руководствуются члены «доминирующих парламентов», заключается в сознательном ведении политики, направленной на ослабление и падение правительства, чтобы в дальнейшем получить место в составе следующего правительства, а также преследовании узкопартийных целей. Доминирующий парламент всегда является порождением партийной системы «крайнего плюрализма», предполагающей наличие большого числа конфликтующих друг с другом партий, неспособных образовать устойчивую коалицию. Например, в период Четвертой республики во Франции, когда две влиятельные партии – коммунисты «слева» и голлисты «справа» отвергали сами основы политического режима и находились в острой конфронтации между собой. В чрезвычайно многопартийной Италии со времен основания республики сменилось более 50 кабинетов. Таким образом, данная разновидность парламента вовсе не оптимальна и, в конечном счете, ведет к параличу власти.

Автономные парламенты. Такие парламенты в основном контролируют законодательный процесс, не могут быть распущены или принуждены к принятию не устраивающих их решений, но при этом ресурсов для «свержения» исполнительной власти у них недостаточно (например, Конгресс США, шведский риксдаг, Верховная Рада Украины). В частности, автономия американского парламента обеспечивается несколькими обстоятельствами: во-первых, основополагающим для государственного устройства США является принцип разделения властей; во-вторых, политические партии страны не загоняют своих членов в рамки жесткой дисциплины, благодаря чему законодательный корпус относительно свободен в принятии решений; в-третьих, сила и влияние Конгресса во многом предопределяются наличием комитетов и подкомитетов, позволяющих конгрессменам достичь высокого уровня профессионализма. Все это обеспечивает активную и самостоятельную роль представительного собрания в процессе принятия решений, а также выполнению им контрольных функций. Автономные парламенты также довольно часто возникают в странах с устоявшимся порядком и процедурой консультаций между различными партиями и их фракциями по политическим вопросам, как это имеет место в скандинавских странах.

Ограниченно автономные парламенты. Ограниченно автономный парламент традиционно принято рассматривать как арену борьбы между правительством и оппозицией. Эта разновидность существует в Великобритании и всех ее бывших доминионах. Поскольку оппозиция в рамках британской двухпартийной системы традиционно находится в меньшинстве, контроль правительства над правящей партией традиционно обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Поэтому британской палате общин (нижней) отведена роль не править, а досаждать правительству критикой, обсуждением принятых решений и запросами. При этом кризис правительства и его отставка могут быть вызваны лишь расколом в рядах правящей партии.

Другой тип ограниченного парламента представляет собой нынешнее Федеральное Собрание Российской Федерации. Подобный статус, прежде всего, нижней его палаты предопределяется сформулированными в Конституции Российской Федерации ограничениями его компетенции и реальных возможностей политического влияния. Так, например, депутаты Государственной Думы Российской Федерации лишены реальных рычагов воздействия на президента (из-за усложненной и практически нереализуемой процедуры импичмента), и правительство (их участие в формировании кабинета ограничивается лишь формальным согласием на утверждение кандидатуры его председателя, троекратное же ее отклонение либо вынесение вотума недоверия правительству чреваты роспуском нижней палаты). Помимо этого, президентская сторона в полной мере использует свое право вето на принятые законопроекты и право издавать указы, заменяющие «необходимые» и отсутствующие законы, а также зависимость от нее парламентариев в финансовом отношении (заработная плата депутатов и иные их льготы обеспечиваются Управлением делами Президента). При этом следует отметить, что подобная ограниченность представительного органа в Российской Федерации, в отличие от стран с устойчивой демократией, связана не с особенностями партийной и избирательной системы, а, прежде всего, с незавершенностью формирования в России цивилизованного и полноценного парламентаризма.

Подчиненные парламенты. Здесь исполнительная власть уже явно преобладает над парламентом, направляет и контролирует его работу. Например, Национальное собрание Франции (Пятая республика), парламенты Кении и ряда других африканских стран. Во многих развивающихся странах многие парламентарии зачастую боятся критиковать правительство, опасаясь за свою личную безопасность. Но и в такой ситуации парламент остается важным связующим звеном между центральной властью и сельской глубинкой – «законодатели» выступают как защитники интересов своих избирателей в столице, «выбивают» субсидии и т.д. Во Франции же с ее сильными демократическими традициями и многопартийной системой аргументом в пользу введения подчиненного парламента были политическая нестабильность и неэффективность слабой власти периода Четвертой республики. Поэтому в Пятой республике полномочия Национального собрания были жестко ограничены Конституцией 1958 г. в пользу президента и его аппарата – в результате до второй половины 80-х гг. ХХ в. оно оставалось одним из слабых в мире. Ситуация изменилась лишь после того, когда президенту-социалисту Ф. Миттерану пришлось сосуществовать с правым парламентским большинством. Отсутствие партийного контроля за представительным собранием позволило последнему проводить самостоятельную политическую линию.

Полностью подчиненные парламенты. Эта разновидность характерна для многих популистских мобилизационных режимов (например, Танзания), некоторых военных (Бразилия в начале 80-х гг. ХХ в.), всех коммунистических и некоторых «переходных» режимов стран СНГ (Белоруссия, Узбекистан, Туркменистан). Например, за всю историю Верховного Совета СССР до 1989 г. не было ни одного случая, когда кто – то проголосовал против предложений правительства и ЦК КПСС. Парламент современного Туркменистана только однажды вступил в полемику с президентом С. Ниязовым – по вопросу о присвоении ему новых государственных наград. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания, а сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер – например, депутаты нынешнего узбекского парламента собираются два раза в год на одну неделю и «конвейерным методом» принимают все предлагаемые правительством законопроекты. При этом право таких парламентов формировать правительство – чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимизировать (узаконить) правящий режим и санкционировать его мероприятия.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: