Арктика и Антарктика. Международное сообщество. Секторальное деление. Запрет территориальных претензий. Оправданность.

Неопределенность статуса океанических пространств обострила соперничество за раздел приполярных территорий. Подвижки в системе «океанического соуправления» поставили вопрос о разделе морских пространств, под определение которых попадают морские акватории около Северного и Южного полюса [16]. Появился пласт экспертной литературы о быстром таянии полярных льдов и возможности добычи больших (правда, достоверно не доказанных) залежей углеводородов на шельфе приполярных морей [17]. Свое значение сохраняет и стратегический аспект проблемы. В Арктике были развернуты компоненты российской и американской систем предупреждения о ракетном нападении, базы для атомных подводных лодок, стратегической авиации. Антарктида занимает важное место в строящейся Международной системе мониторинга за ядерными испытаниями.

Еще в начале ХХ века Франция, Британия, Австралия, Новая Зеландия, Чили, Аргентина и Норвегия заявили свои претензии на ряд антарктических территорий**. Но 1 декабря 1959 г. был подписан Международной договор об Антарктиде, который запретил объявлять государственный суверенитет над любой частью антарктической территории и вести на ней военную деятельность, включая проведение ядерных испытаний и захоронение радиоактивных отходов. Государствам запрещалось также вести в Антарктике экономическую деятельность, то есть добывать полезные ископаемые. Антарктику разрешалось использовать исключительно в научно-исследовательских целях. Под давлением СССР и США большинство держав-претендентов были вынуждены присоединиться к этому договору, то есть снять открытые претензии на обладание антарктическими территориями. (Москва и Вашингтон сделали при этом оговорку, что в принципе могут выдвинуть свои территориальные претензии в Антарктике, хотя пока отказываются от этого.) 23 июня 1961 г. Договор об Антарктиде вступил в силу.

Параллельно с подписанием Международного договора об Антарктиде СССР и США договорились о нейтрализации антарктических морей. Еще в 1937 г. Международная географическая комиссия выделила Южный океан, границей которого стало Антарктическое циркумполярное течение, проходящее между 40° и 50° южной широты. В 1953 г. Международная географическая комиссия подтвердила факт выделения нового океана. (Хотя Международная географическая комиссия пока не принимала принцип обязательного разделения Мирового океана на пять океанических пространств).

Но страны-претенденты не отказались от своих претензий. Соперничество между ними развернулось за пограничные территории между 40° и 60° южной широты (приантарктические территории) [18]. Претензии на них выдвинули Аргентина и Британия (Фолклендские острова, Южная Георгия и Южные Сандвичевы острова), Аргентина и Чили (острова архипелага Огненная земля). Норвегия, несмотря на протесты СССР и США, сохранила в силе королевский указ 1927 г. о присоединении к себе «сектора Буве». К французским приантарктическим владениям относятся острова Крозье, остров Кергелен, острова Сен-Поль и Амстердамские острова. Австралия владеет островами Херд и Макдоналд, островом Маккоури; Новая Зеландия – островами Окленд и Кемпбелл; ЮАР – островами Принца Эдуарда. Британия относит к своим приантарктическим территориям находящиеся севернее 60° южной широты острова Тристан-да-Кунья и остров Гоф. Борьба вокруг этих островов и связанного с ними континентального шельфа поставила вопрос о том, что считать границей Южного океана – Антарктическое циркумполярное течение (район 40° южной широты) или зону действия Договора об Антарктике (район 60° южной широты). Скрытой формой территориальных претензий на Антарктику стала также антарктическая филателия – публикация заинтересованными странами марок, на которых ряд территорий Антарктиды обозначается как принадлежащие им территории.

Толчком к обострению антарктического вопроса стала британо-аргентинская война за Фолклендские острова 1982 года. Она создала прецедент вооруженной борьбы за пересмотр правового статуса приантарктических территорий. Одновременно был поставлен под сомнение безъядерный статус Антарктики. (В 2003 г. Британия подтвердила факт наличия ядерного оружия на борту своих судов в ходе Фолклендской войны.) Использование британской авиацией американской военной базы на острове Вознесения (центр Атлантического океана) поставило вопрос о возможности использования для военной деятельности в Антарктике территорий за пределами континента. Бразилия под влиянием итогов конфликта заявила в 1986 г. о наличии у нее зоны интересов в Антарктике между 28° и 53° западной долготы. Поэтому после окончания Фолклендской войны американские исследователи Джон Киган и Эндрю Виткрофт в работе «Зоны конфликтов: Атлас будущих войн» (1986) доказывали возможность новых конфликтов за ресурсы Антарктиды и Южного океана [19].

В таких условиях Москва и Вашингтон предприняли в 1980-х годах шаги по укреплению международного статуса Антарктиды. Еще в 1980 г. была подписана Конвенция по сохранению антарктических морских ресурсов, подтверждавшая статус этого континента как международного заповедника. В 1986 г. Антарктика была официально объявлена безъядерной зоной. В 1991 г. был подписан Мадридский протокол об охране ее окружающей среды (вступил в силу в 1999 г.), который подтвердил положения конвенции 1959 г. и ввел пятидесятилетний мораторий на добычу полезных ископаемых в Антарктике. Международная географическая комиссия в 2000 г. выделила Южный океан как особое водное пространство ниже 60° южной широты. На Южный океан стали распространяться положения Конвенции ООН по морскому праву, а также положения Договора об Антарктиде 1959 года.

Однако Британия, Чили и Аргентина подняли вопрос о принадлежности широты южнее мыса Горн – границе антарктических плавучих льдов и поверхностных вод. Ситуация обостряется в связи с появившимися в 2005–2007 годах прогнозами о возможном изменении границ Антарктического циркумполярного течения. Подтверждение этого факта возродит дискуссии об изменении границ Южного океана. На фоне обострения конфликта вокруг шельфа приантарктических территорий [20] это усилит соперничество за пересмотр международного статуса Антарктики [21].

Более жесткое соперничество развернулось за статус Арктики. В отличие от Антарктиды, межгосударственного договора о статусе Арктических территорий нет [22]. Границы были проведены по результатам «первой арктической гонки» рубежа XIX – ХХ веков. В 1925–1926 годах Канада и СССР провозгласили своими владениями треугольные сектора по сходящимся азимутам от восточной и западной точек своего побережья Северного Ледовитого океана до Северного полюса. Сложнее было положение США, Норвегии и Дании. Статус арктических стран они приобрели через изолированные от основной части территории страны и не могли создать в Арктике крупных национальных секторов. Вместе с тем в 1920-х годах СССР, Норвегия, Дания, США и Канада условились считать свои арктические сектора постоянными границами.

Международная конвенция по морскому праву 1982 г. ограничила владения каждого арктического государства территорией в 200 морских миль. Документ был ратифицирован всеми приарктическими странами, кроме США. Северный полюс и прилегающие к нему территории были объявлены нейтральными водами. Для осуществления принципа «океанического соуправления» в 1996 г. была создана международная организация Арктический совет. Попытки применить этот принцип в Северном Ледовитом океане вызвали серию неразрешенных международно-правовых конфликтов.

Во-первых, Россия, Канада, Дания и Норвегия постановили, что часть арктических морей является их территориальными или внутренними водами. С этими решениями не согласились США и страны ЕС, которые выступили за принцип свободного судоходства во всем Северном Ледовитом океане. Особую активность в этой сфере проявляют Финляндия, Швеция и Исландия – страны, неудачно претендовавшие в прошлом на создание своих арктических секторов. Под их влиянием институты ЕС предлагают подписать международное соглашение по Арктике наподобие Договора об Антарктиде 1959 года. Это предложение вызвало в апреле 2009 г. резкое возражение со стороны Канады, которая видит в нем угрозу для введенного в 1952 г. внутреннего статуса Канадского арктического архипелага и прилегающих к нему водных пространств.

Во-вторых, отход от принципа секторального деления Арктики возродил конфликты вокруг статуса Северного полюса. Еще в 1958 г. Международный суд постановил, что эта территория может отойти к Канаде, если в течение 100 лет никакая страна не докажет прав на дно Северного Ледовитого океана. В апреле 2004 г. претензии на Северный полюс выдвинула Дания, мотивируя его связью с Гренландией подводным хребтом Ломоносова. В начале 2000-х годов в СМИ обсуждался тезис о формировании коалиции России, Дании и Канады за сохранение секторального раздела Арктики при условии перехода Северного полюса к Канаде. Однако Москва выступила за сохранение международного статуса приполярной территории. 2 августа 2007 г. российская экспедиция «Арктика-2007» установила российский флаг на дне под Северным полюсом. Другие приарктические страны Канада, Дания и США – восприняли этот шаг России как претензию на присоединение Северного полюса к предполагаемому российскому континентальному шельфу.

В-третьих, ратификация Конвенции ООН по морскому праву поставила перед Россией вопрос о сохранении статуса Северного морского пути. С 1926 г. он считался национальной транспортной коммуникацией СССР, статус которой регламентировался внутренним законодательством. 27 апреля 1965 г. Совет министров СССР постановил, что в Северном Ледовитом океане воды проливов Карские ворота, Югорский шар, Маточкин Шар, Вилькицкого, Шокальского и Красной Армии являются территориальными, а проливов Дмитрия Лаптева и Санникова – историческими владениями Советского Союза. 31 июля 1998 г. был принят закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», который подтвердил статус Северного морского пути как внутренней транспортной артерии России. Распространение на Северный Ледовитый океан принципов «океанического соуправления» меняет ситуацию. Другие арктические страны (особенно США) могут поставить вопрос о свободном судоходстве на восточной ветке Северного морского пути от Маточкина Шара до Берингова пролива.

В-четвертых, между арктическими странами встал вопрос о пересмотре границ полярных секторов. Канада приняла 27 июня 1952 г. Закон о северных территориях, который распространил канадский суверенитет на прилежащие к континентальной части Канады арктические земли и острова. Это вызвало территориальные споры Канады с Данией (остров Ханс и пролив Нарес в Канадском Арктическом архипелаге) и США (участки моря Бофорта). Между СССР и Норвегией с начала 1970-х годов длится спор по поводу 155 тыс. кв. км шельфа Баренцева моря. Новым фактором стало провозглашение расширенной автономии Гренландии 21 июня 2009 года. Теоретически возможно появление ситуации, когда возникнет вопрос о праве Копенгагена быть участником Арктического совета.

Особую роль играют пограничные споры между Россией и США. В 1979 г. Верховный Совет СССР решил отодвинуть восточную границу, разделяющую Евразийский и Североамериканский континенты, к западу до 168° 58' западной долготы. Это решение вызвало территориальный спор Советского Союза и Соединенных Штатов из-за шельфовых участков в Беринговом и Чукотском морях. 1 июня 1990 г. США и СССР подписали соглашение о разграничении морских пространств в Беринговом море («соглашение Шеварднадзе – Бейкера»), по которому спорная территория в 50000 кв. км площади была передана Вашингтону. Государственная Дума РФ не ратифицировала это соглашение. Конгресс США, напротив, ратифицировал его 18 сентября 1990 года, и Вашингтон не признает российских претензий на сектор в Беринговом море.

В-пятых, активизировались дискуссии вокруг проблемы глобального потепления [23]. В 1994 г. Международный комитет ученых по Арктике запустил проект «Последствия изменения климата в Арктике». 24 ноября 2004 г. его участники представили доклад «Последствия потепления в Арктике», в котором фиксировалось уменьшение толщины ледового покроя Арктики и ускоренное таянье арктических льдов. Аномально теплая зима 2006–2007 годов в Северном полушарии придала этим прогнозам катастрофический оттенок. Межправительственная группа экспертов по изменению климата сообщила 14 марта 2007 г. о возможном установления полноценного судоходства в Арктике к 2070 году. Европейское космическое агентство заявило 4 сентября 2007 г. о том, что потери льда открыли Северо-Западный проход (Канада) в первый раз после 1978 года. В 2008–2010 годах эти модели стали вызывать сомнения. Но преобладающим трендом пока остаются разработки на тему быстрого таянья арктических льдов.

Более реалистична проблема разрушения арктических островов из ископаемого льда. Эти острова – обломки ледяного покрова времен последнего оледенения, которые «накрыты» грунтом, принесенным ветрами с материка. Подобные острова периодически гибнут из-за повышения среднегодовых температур. (Острова Меркурия, Диомида, Васильевский, Семеновский в море Лаптевых, остров Фигурина в Восточно-Сибирском море). В 1955–1958 годах советские исследователи установили, что ископаемым льдом сложена часть площади острова Большой Ляховский (Новосибирские острова), мысов Крестовский и Большой Чукочей (север Якутии). Подобные тенденции теоретически могут частично изменить географическую карту Арктики.

В-шестых, в России крепнет ощущение, что целью других арктических стран является не гипотетическая добыча энергоресурсов, а утверждение своих стратегических интересов. Активизация арктической политики США, Канады, Дании и Норвегии началась после вступления в силу Договора СНВ-1 (1994). В его рамках действовала «Программа совместного уменьшения угрозы», по которой они помогали России ликвидировать на Кольском полуострове атомные подводные лодки. В мировых СМИ появились недоказанные сообщения об «экологической катастрофе» на российском севере. Требования распространить на Северный Ледовитый океан систему «океанического соуправления» могут означать попытку США, Норвегии, Дании и Канады сузить акваторию действия российского Северного флота.

В-седьмых, арктические страны подали заявки в Комиссию ООН по континентальному шельфу на обладание определенными арктическими пространствами. 20 декабря 2001 г. Россия подала заявку в Комиссию на самый крупный сектор в Северном Ледовитом океане (1,2 млн. кв. км), утверждая, что подводный хребет Ломоносова служит продолжением Сибирской континентальной платформы. 28 июня 2002 г. России было рекомендовано доработать обоснования своей заявки ввиду отсутствия карт подводных хребтов Ломоносова и Менделеева. Поэтому Россия организовала в 2005 г. ряд экспедиций по изучению подводного рельефа Северного Ледовитого океана. Летом 2007 г. последовала полярная экспедиция «Арктика-2007» под руководством депутата Государственной Думы РФ А. Чилингарова. По ее результатам 20 сентября 2007 г. Минприроды России объявило, что подводные хребты Ломоносова и Менделеева являются продолжением континентального шельфа Российской Федерации. Дополнительные обоснования по российской заявке должны быть представлены в Комиссию ООН по континентальному шельфу в 2013 году.

Это событие вызвало болезненную реакцию других арктических государств. Норвегия подала 27 ноября 2006 г. свою заявку в Комиссию ООН по континентальному шельфу на 250 тыс. кв. км арктического шельфа. (15 апреля 2009 г. ООН признала суверенитет Норвегии только на 235 тыс. кв. км). Канада и Дания заявили о намерении представить подобные заявки в 2013–2014 годах. Представители США, Канады, Дании и Норвегии выступили с рядом жестких заявлений по поводу российской экспедиции «Арктика-2007» [24]. К Северному полюсу были организованы датская (сентябрь 2007 г.) и две совместные американо-канадские экспедиции (сентябрь 2008 г. и август 2009 г.). Для снижения вероятности конфликтов 27–29 мая 2008 г. представители арктических стран подписали на саммите Арктического совета в городе Илулиссат (Гренландия) декларацию по проблемам Арктического циркумполярного региона [25]. Участники саммита договорились (1) блокировать попытки установления всеобъемлющего международно-правового режима управления Северным Ледовитым океаном и (2) урегулировать проблемы Арктики мирными средствами.

2009-й год принес, однако, новую гонку арктических стратегий. 9 января 2009 г. президент Дж. Буш-младший подписал документ «Региональная политика США в Арктике» [26], которая рекомендовала Конгрессу ускорить процесс ратификации Конвенции ООН по морскому праву. 8 февраля 2009 г. в Осло на саммите министров иностранных дел Дании, Норвегии, Исландии, Финляндии и Швеции экс-министр иностранных дел Норвегии Турвалд Столтенберг выступил с докладом о необходимости расширения военно-морского сотрудничества Скандинавских стран в Арктике [27]. В феврале 2009 г. был опубликован документ Совета безопасности РФ «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу» [28]. Правительство Канады опубликовало 18 августа 2009 г. «Северную стратегию» [29], в которой провозгласила необходимость развивать свою арктическую инфраструктуру и препятствовать распространению на Арктику принципов «океанического соуправления».

Наложение подобных стратегий друг на друга усиливает конфликтный потенциал. 20 марта 2010 г. Президент России Д.А. Медведев отметил, что «наблюдаются попытки других стран ограничить доступ России к разработке и освоению арктических месторождений». Это вызвало негативную реакцию со стороны Норвегии и Канады. Попытка распространить на Арктику Конвенцию по морскому праву 1982 г. пока были неудачными

* Международный суд ООН рассматривал в 1969–1993 годах споры Германии с Данией и Нидерландами, Ливии с Тунисом и Мальтой, США и Канады, Дании и Норвегии. В 1992 г. Международный суд ООН урегулировал спор о морских границах между Сальвадором и Гондурасом. В 2009 г. Международный суд ООН урегулировал конфликт между Украиной и Румынией относительно спорных шельфовых пространств вокруг острова Змеиный в Черном море. В ближайшее время можно прогнозировать обострение проблемы раздела континентального шельфа. 13 мая 2009 г. истек срок подачи заявок в Комиссию ООН по континентальному шельфу. Государства подали 46 индивидуальных и коллективных заявок на освоение шельфовых территорий в разных уголках Мирового океана.

** Британия заявила в 1908 г. о создании Британской антарктической территории (20°–80° западной долготы). Новая Зеландия провозгласила в 1923 г. суверенитет над Землей Росса (150° западной долготы – 160° восточной долготы) и Землей Эдуарда VII (77° южной широты – 155° западной долготы). Норвегия, провозгласила в 1927 – 1929 годах суверенитет над приантарктическим островом Петра I, островом Буве и прилегающие к нему территории севернее 60° южной широты («сектор Буве»), а в 1939 г. – над антарктической Землей Королевы Мод (20° западной долготы – 44° восточной долготы). Австралия выдвинула в 1933 г. претензии на Землю Виктории (между 44° и 136° восточной долготы) и Земля Эндерби (между 142°-160° восточной долготы). Франция объявила в 1924 г. о создании Земли Адели (136°-142° восточной долготы) и учредила в 1955 г. новое образование – Французские южные и антарктические территории. Германия заявила в 1939 г. о создании Новой Швабии (10°западной долготы – 20° восточной долготы). Чили провозгласила в 1940 г. создание Чилийской Антарктики (53°-90° западной долготы). Аргентина объявила в 1943 г. о создании Аргентинской Антарктики (25°–74° западной долготы).

Геополитический статус

Взгляды юристов-международников на положение Арктики, как и других «приполярных областей», сводится главным образом к трём основным точкам зрения: 1) Арктика и Антарктика — пространство общего пользования, открытого моря и ничьей земли; 2) Арктика и Антарктика — районы международного совместного властвования — кондоминиума; 3) владения в Арктике и Антарктике должны представлять систему секторов, принадлежащих разным странам.
Согласно первой теории (Лоуренс, Хиггинс), все желающие могут проникать в полярные области в целях исследования, охоты и иных возможных промыслов, но, поскольку поселение там невозможно без снабжения извне, эти области не могут быть объектом эффективной оккупации и освоения каким-либо государством. Они никому не принадлежат и не состоят ни под чьим суверенитетом. Теория кондоминиума (Фошиль, Гейльборн) считает, что, поскольку освоение приполярных областей в целях использования естественных богатств технически возможно, эти области должны быть в международном обладании и в международном управлении всех держав или международных организаций. Для установления соответствующего режима необходима международная конференция. Теория системы секторов (Ханд, Вотрен) полагает, что возможно установление суверенитета отдельных стран «в полярных секторах», имеющих вершиной полюс, гранями — отдельные меридианы, базой — чей-либо берег (в Арктике) или какую-либо параллель широты (в Антарктике); территорией провозгласившего свой суверенитет государства являются все з е м л и внутри сектора, а по мнению некоторых авторов (Вотрен) — и неподвижные льды.
При оценке указанных теорий необходимо иметь в виду весьма существенное различие северных и южных приполярных областей — Арктики и Антарктики.
На севере — сравнительно узкие «ледовитые» моря, часто заливного типа, близкие к населённым центрам Европы и Америки и в значительной мере исторически освоенные, представляют для прибрежных стран, помимо экономического, большой стратегический оборонный интерес. На юге — особый обледенелый безлюдный материк, далёкий от населённых центров, важный в промысловом отношении даже для отдалённых стран, в частности для России, тем более, что приоритет открытия Антарктического материка принадлежит русским. Совместное международное решение о режиме такого материка может иметь основания и имеет серьёзных защитников в западной литературе (канадец Ривс в 1934, бразилец Аксиоли в 1942). Однако ряд стран в одностороннем порядке заявил притязания на отдельные части Антарктики.

Правовое положение

В начале 20 в. 7 государств (Австралия, Аргентина, Великобритания, Новая Зеландия, Норвегия, Франция и Чили) заявили территориальные претензии на части Антарктики, однако это не нашло признания со стороны других стран. 1.12.1959 12 государств (Аргентина, Австралия, Бельгия, Чили, Франция, Япония, Новая Зеландия, Норвегия, ЮАР, Великобритания, США и СССР) подписали в Вашингтоне Договор об Антарктике (в 2005 в него входило 45 государств). В соответствии с положениями Договора все территориальные претензии в отношении Антарктики «заморожены», вместе с тем они не отрицаются. Так, СССР (Россия) и США зарезервировали за собой право на такие претензии.
Согласно Договору, Антарктика может использоваться только в мирных целях. Запрещаются, в частности, любые мероприятия военного характера (например, создание военных баз и укреплений, проведение военных манёвров, испытание любых видов оружия). Вся территория Антарктики представляет собой нейтрализованную и демилитаризованную зону, в пределах которой запрещена любая деятельность в военных целях, как в мирное, так и в военное время. Договор провозглашает принцип свободы научных исследований в Антарктике. Для содействия международному сотрудничеству в этой области участники Договора согласились осуществлять обмен научной информацией.
В арктическом регионе расположены территории 8 государств - России, США, Канады, Дании, Норвегии, Швеции, Финляндии и Исландии. Первые пять из них являются приарктическими, поскольку их территории непосредственно примыкают к Арктике. Приарктические страны в силу своего географического положения и исторических причин традиционно исходят из наличия у них особых, преимущественных прав при использовании арктических пространств. Такой подход нашёл отражение в т. н. секторальной теории, согласно которой каждое приарктическое государство обладает особыми правами в своём полярном секторе - треугольнике, основанием которого является побережье соответствующего государства, а сторонами - линии, проходящие по меридианам к Северному полюсу. Особенно активно в пользу теории секторального деления Арктики выступает Канада, которая в ряде законодательных актов и официальных заявлений претендует на суверенитет в отношении сухопутных и морских пространств к северу от канадского побережья. Позиция РФ основывается на включении в состав России всех островов в рамках соответствующею сектора. Швеция, Финляндия и Исландия не установили собственных секторов и не поддерживают секторалъного деления Арктики в целом.
Правовой режим морских районов Арктики, в т.ч. постоянно покрытых льдами, регулируется нормами международного морского права, касающимися морских пространств (внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона, континентальный шельф, открытое море).
Наиболее важными транспортными трассами в Арктике являются Северный морской путь (Россия, Норвегия) и Северо-Западный проход (США, Канада). Северный морской путь - альтернативный и кратчайший водный путь между Северной Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом. Согласно Федеральному закону «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ» (1998), плавание по трассам Северного морского пути - исторически сложившейся национальной единой транспортной коммуникации России в Арктике, в т.ч. в проливах Вилькицкого, Шокальского, Дмитрия Лаптева, Санникова, - осуществляется в соответствии с федеральными законами РФ, международными договорами РФ и правилами плавания по трассам Северного морского пути, утверждаемыми Правительством РФ и публикуемыми в «Извещениях мореплавателям».
В силу особой уязвимости природы Арктики широкомасштабная деятельность в этом регионе может привести к пагубным для неё последствиям. Заинтересованность приарктических стран в защите окружающей среды привела к закреплению в Конвенции ООН по морскому праву (1982) положения о праве прибрежных государств принимать законы и правила по предотвращению загрязнения морской среды и обеспечивать их соблюдение.
Важным шагом в развитии международно-правового режима Арктики явилась разработка т. н. Полярного кодекса (1998) -Международного кодекса безопасности судов, осуществляющих плавание в полярных водах.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: