ОБЩИЕ ЧЕРТЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Органы государственной власти и местного самоуправления осу­ществляют цели и функции государственного управления посред­ством управленческой деятельности — специфического вида труда людей, требующего адекватной профессиональной подготовки и реализации в соответствующих приемах, способах, формах, мето­дах и т.д. В государственном управлении управленческая деятель­ность несет на себе его свойства, в частности, связанность с государ­ственной властью, системность, объектную универсальность и др. Одновременно она тождественна деятельности, выполняемой и в иных видах управления, поскольку отражает и организует внут­реннюю жизненную активность и внешние проявления любого субъекта управления. В отличие от формализованных целей, функ­ций и структур управления, управленческая деятельность есть са­ма мысль, чувство и труд человека в управленческих процессах, главным образом со стороны управляющих компонентов. В данной теме поэтому раскрывается вообще структура управленческой дея­тельности, с поправкой, разумеется, на ее специфику в государ­ственном управлении.

Хотелось бы еще раз акцентировать внимание на том, что сама Управленческая деятельность не является управлением, она его обслуживает, создает, обеспечивает, но только в том случае, когда формируются и реализуются управляющие содействия, осущест­вляется влияние на управляемые объекты. Казалось бы все видят и знают, что от управленческой деятельности, исполняемой в государственных органах (да и в субъектах иных видов управления), порой мало результатов, нередко она вообще разрушает обществен­ные связи и процессы, вредит людям, которые на нее жалуются, но большинство наших исследователей продолжают выдавать ее за управление. Трудно сказать, чего здесь больше: лукавства или не­понимания. При любом объяснении такая подмена уводит и сами государственные органы, и общество от анализа и оценки, а затем и совершенствования по существу все вопросы теории и практики государственного управления. Что не исключает, разумеется, изу­чения самой управленческой деятельности как движущей силы управления.

Управленческая деятельность как объект исследования в XX ве­ке привлекала самое пристальное внимание научной мысли. Ос­новные суждения по управлению, высказанные в трудах Г. Форда, Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, А. Файоля и всех их последователей вплоть до сегодняшнего дня, посвящены как раз управленческой деятельности — соединению в управлении научного знания, техни­ческих средств, трудовых и эвристических способностей человека. Именно здесь были открыты и введены в действие огромные резер­вы рационализации и повышения эффективности управления, а на его базе и с его помощью — всей общественной и частной жизнеде­ятельности людей. Управленческой деятельности посвящена об­ширная и разноплановая научная литература, которую надо изу­чать каждому управленцу⁸⁸. Здесь предлагаются лишь некоторые выводы из нее.

Управленческая деятельность — явление прикладного харак­тера, ибо она не имеет самоценности, а призвана обслуживать реа­лизацию целей и функций управления, обеспечивать подготовку и проведение в жизнь управленческих решений и действий. Ее мож­но определить как набор (совокупность) выработанных историче­ским опытом, научным познанием и талантом людей навыков, уме­ний, способов, средств целесообразных поступков и действий чело­века в сфере управления.

Управленческая деятельность отличается интеллектуальным содержанием, поскольку всегда направлена на выработку, принятие и практическую реализацию управленческих решений, при­званных изменять в искомом смысле состояние и течение общест­венных процессов, сознание, поведение и деятельность людей. Она должна быть способной отражать социальную действительность и все происходящее в ней, вскрывать имеющиеся в ней ресурсы, средства и резервы, находить оптимальные способы ее совершен­ствования и перевода на новый уровень. Главный ее смысл — полу­чение нового качества управляемого процесса, что невозможно без серьезных творческих усилий. Но это часто не понимается, и в управленческой деятельности обнаруживается много рутинного, однообразного, формального, отчего и объективные результаты ее весьма низки.

По своему предмету, с которым она неразрывно связана, управ­ленческая деятельность является информационной. Это получе­ние, осмысление, систематизация, хранение, выдача социальной и, прежде всего, управленческой информации. Существуют боль­шие трудности в получении того, что олицетворяет собой информацию, пригодную для государственного управления. Хаос фактов, событий, данных при их субъективистском комментировании во­все не является информацией. На самом деле ею может быть только то, что характеризует тот или иной общественный процесс в целом, с выявлением причин и движущих сил, определяющих его состоя­ние и динамику. Иначе не выработать нужные управляющие воз­действия. Управленческая деятельность в основе своей и посвяще­на поиску, отбору, закреплению (фиксации) и введению в общест­венные процессы, в сознание, поведение и деятельность людей управленческой информации. Соответственно она приспособлена к этому и должна совершенствоваться с изменением объема, содер­жания и структуры информации, необходимой для качественного государственного управления.

Управленческая деятельность представляет собой сложное социаль­но-психологическое явление с ярко выраженной доминантой во­ли. Каждый человек, занятый ею, практически постоянно совер­шает мыслительные и волевые операции анализа, оценки, выбора, Решения, подчинения и исполнения, команды и контроля и т.д. и т.п. Это создает в коллективах органов государственной власти и Местного самоуправления особый социально-психологический микроклимат, активно влияющий на сознание, чувства, жизнен­ные ориентации человека и формирующий определенный тип пове­дения и деятельности. Не случайно даже внешний вид «человека власти» весьма отличается от того, кто никогда ею не владел. По­стоянное напряжение воли, груз ответственности, дисциплиниро­ванность, подчинение собственного «я» исполнению государствен­ной должности — вот естественные черты, которые присущи управ­ленческой деятельности в нормальном государственном органе. Если этого нет, то формируемые и реализуемые таким органом управляю­щие воздействия вряд ли могут пользоваться авторитетом среди людей и в какой-то мере влиять на их сознание, поведение и дея­тельность⁸⁹.

Следует обратить внимание на то, что управленческая деятель­ность всегда выступает коллективистской, ибо она осуществляет­ся в коллективе какого-либо государственного органа и одновре­менно предполагает взаимодействие с коллективами людей в дру­гих государственных органах по вертикали и по горизонтали; в ней имеет место специализация по определенным предметам, содержа­нию и видам работ, которая требует кооперации в целях комплекс­ной реализации компетенции государственного органа и в целом функций государственного управления. Формальное построение органа по подразделениям и должностям создает лишь логическую схему для коллективной управленческой деятельности, которая каждый раз, с учетом свойств конкретных людей, должна быть ре­ализована на практике. Однако порой момент коллективности не­дооценивается, руководители делают упор на самих себя или близ­кое им окружение. Управленческая деятельность теряет свой по­тенциал и снижает эффективность управления. Особо актуален момент коллективности в крупных коллективах государственных органов, где имеются сотни, а то и тысячи государственных долж­ностей.

Управленческая деятельность многогранна по своим проявлени­ям. Это и люди, и знания, и информация, и технические средства, которые образуют сложное комплексное явление. Можно получать много информации, но из-за отсутствия знаний или технических средств не уметь ее обрабатывать. Можно иметь (по штатному рас­писанию) значительный управленческий коллектив, но он по при­чине низкого профессионализма не в состоянии обеспечивать реа­лизацию компетенции государственного органа. Только взвешен­ное, сбалансированное введение в действие всех элементов управленческой деятельности способно придавать ей рациональ­ность и эффективность. Тем самым комплексность можно и нужно относить к важнейшей общей черте управленческой деятельности.

Вместе с тем, несмотря на предопределенность управленческой деятельности свойствами и мотивами, профессиональной подготов­кой и жизненной активностью человеческой натуры, она в государ­ственном управлении получает юридическую заданность, чет­кость и выразимость. Это — деятельность, которую соответствую­щие государственные органы и должностные лица обязаны осуществлять, причем так и таким образом, как требуется для реа­лизации компетенции каждого конкретного государственного ор­гана, а в нем — каждой государственной должности. Поэтому мно­гие элементы управленческой деятельности не только юридически описываются, но и «привязываются» к государственным органам, закрепляются в их правовом статусе в виде процессуальных норм (управленческих процедур). Отсюда и отождествление элементов управленческой деятельности с элементами управленческого про­цесса.

9.2. ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ⁹⁰

В государственном управлении формы управленческой деятель­ности — наиболее важные элементы, ибо посредством именно их опредмечивается реализация компетенции государственных орга­нов. Так, изучение какой-либо ситуации закрепляется в справке либо в информационной записке, по которым можно знать резуль­таты изучения и оценку ситуации. Если по этой ситуации необходи­мо управленческое решение, то оно принимается государственным органом в виде правового акта, подлежащего соответствующему ис­полнению. Формы, управленческой деятельности представляют

собой внешние, постоянно и типизированно фиксируемые выраже­ния (проявления) практической активности государственных орга­нов по формированию и реализации управленческих целей и функ­ций и обеспечению их собственной жизнедеятельности. По формам мы можем судить о том, что и как делается в государственных ор­ганах по осуществлению их компетенции.

Обычно среди форм государственно-управленческой деятельно­сти выделяют: а) установление норм права; б) применение норм пра­ва; в) осуществление организационных действий (оперативно-орга­низаторская работа); г) осуществление материально-технических операций. Думается, что вполне можно говорить о двух формах: правовых, посредством которых фиксируются управленческие ре­шения и действия, имеющие юридический смысл (установление и применение правовых норм); и организационных, связанных с осу­ществлением определенных коллективных либо индивидуальных действий (оперативно-организационных и материально-техниче­ских операций). Особое место занимают организационно-правовые формы, констатирующие тот факт, что в государственных органах многие правовые формы являются юридически корректными толь­ко в случае их принятия посредством установленных организаци­онных форм. Строгие организационные процедуры действуют в со­ответствии с регламентами при принятии правовых актов пред­ставительными органами государственной власти и местного самоуправления. Они значимы и в деятельности коллегиальных органов исполнительной власти, не говоря уже об органах судебной власти. Нарушение таких организационных форм делает ничтож­ными соответствующие правовые акты.

Правовые формы управленческой деятельности используются главным образом при подготовке, принятии и исполнении управ­ленческих решений. Здесь важно, чтобы основные управленческие действия, операции, прогнозные оценки, экспертизы, статистиче­ские обобщения, информационные сведения, социологические дан­ные, законодательные нормы и другие материалы, лежащие в осно­вании управленческих решений, были четко документированы, т.е. представлены в должной правовой форме. Ведь от того, на­сколько достоверны и фактологичны основания, инициирующие управленческие решения и составляющие часто их содержание, во многом, если не в главном, зависят актуальность, рациональность и эффективность государственного управления. Но все еще неред­ки случаи, когда управленческое решение уже принято, начинает дополняться, а потом обнаруживается, что его основания ложны и виновных не сыскать.

Поскольку управленческое решение представляет собой в боль­шинстве случаев правовой акт, существует проблема соотнесения его с компетенцией данного государственного органа, а также действующими материальными и процессуальными правовыми ( нормами. Причем имеется в виду не формальное соотнесение, чем нередко ограничиваются, а сущностное, содержательное. Роль пра­вового акта в государственном управлении определяется, конечно, тем, соблюдены ли все правовые процедуры и требования при его подготовке и принятии, но самое главное тем, каким реальным управляющим потенциалом оно обладает. Правовые формы, в ко­торые облекается все связанное с управленческими решениями, не являются только бюрократическим изобретением. Их назначение заключается в обеспечении и усилении правового смысла правовых актов с тем, чтобы каждый из них всегда исходил из законодатель­ства, принимался в режиме законности и в своем содержании обес­печивал права, свободы и обязанности граждан. Отсюда актуаль­ность надлежащего правового регулирования всех аспектов государ­ственного управления, о чем будет сказано ниже (11).

Соблюдение правовых форм необходимо также и при исполнении управленческих решений. Это правила доведения решений до ис­полнителей, вплоть до их росписей с указанием даты получения; типовые документы об оперативном и контрольном информирова­нии хода исполнения; акты проверок и статистические сведения; материалы анализа и оценки вновь возникшей управленческой си­туации и многое другое, что требуется для того, чтобы иметь досто­верное знание о качестве государственного управления. В общем правовые формы придают «материальную» выразимость управлен­ческой деятельности, что способствует ее совершенствованию и из­мерению с точки зрения эффективности проведения в жизнь целей и функций государственного управления.

Большое место в управленческой деятельности занимают органи­зационные формы, которые можно охарактеризовать как способы свободного коллективного поиска оптимального варианта решения какой-либо управленческой проблемы. В отличие от правовой фор­мы, где выражено одностороннее волеизъявление уполномоченно­го на реализацию компетенции государственного органа, в органи­зационных формах более представлены различные точки зрения ц подходы, обсуждения и дискуссии, компромиссы и согласования. Здесь в принципе на равных должны предлагаться идеи, вводиться многообразные знания, взвешиваться альтернативы. Тем самым организационные формы позволяют решать по меньшей мере две задачи: проведения «мозговой атаки» на сложную, особенно спор­ную управленческую проблему и обеспечения в процессе ее извест­ного компромисса и согласования возможных управленческих ре­шений и действий.

В управленческой практике используется много организацион­ных элементов: сессии, заседания, совещания, конференции, опе­ративки и т.д. Все названия трудно перечислить, хотя их можно определенным образом сгруппировать:

- организационные действия;

- организационные мероприятия;

- организационные формы;

- организационные — правовые формы;

- организационные структуры.

Каждая группа отличается своим набором организационных эле­ментов, местом и ролью в управленческой деятельности и в государ­ственном управлении.

Исторические анализы выявляют интересные тенденции, ко­гда обширные пробелы в правовом регулировании государствен­ного управления, слабый профессионализм управленческих кад­ров, кризисное состояние управленческих ситуаций приводят к тому, что государственные органы буквально «захлестывают» организационные элементы. Посредством их демонстрируется активность управленческой деятельности и ее якобы демокра­тизм. На самом деле подобную организационную активность от­личают существенные ошибки. Она не разграничивается с орга­низационными формами научных дискуссий и сводится порой к пустоговорению по принципу «собрались, поговорили, разо­шлись ».

Организационным формам управленческой деятельности не прида­ется управленческий смысл, сводящийся к тому, что общее согласо­ванное мнение, сформулированное в результате коллективных поис­ков, представляет собой такое же управленческое решение, как и правовой акт. Вывод, сделанный в любой организационной форме, подлежит исполнению, практической реализации. Недооцениваются условия и факторы рациональности организационных форм управ­ленческой деятельности: состав участников, заинтересованных и компетентных в обсуждаемой управленческой проблеме; способы ак­туализации интеллектуального и должностного потенциала собрав­шихся; время и длительность проведения мероприятия; фиксация результатов обсуждения и придание им публичного звучания; конт­роль за исполнением итогов обсуждения. На использование организа­ционных форм затрачиваются крупные материальные и финансовые ресурсы, но отдача от них нередко очень низка. Нельзя не сказать и о том, что порой с помощью организационных форм ведется бюрокра­тическая игра вокруг острых общественных проблем. Создается ви­димость того, что проблемы находятся в поле внимания, их «видят», по ним «говорят», тогда, как в действительности они не решаются.

Мировой наукой и практикой выработано немало предложений по повышению эффективности организационных форм управлен­ческой деятельности. Надо изучать европейский, азиатский и аме­риканский опыт и смелее использовать его в национальном государ­ственном управлении. Вывод: к организационным и правовым формам управленческой деятельности необходим комплексный подход; они применяются в сочетании, с учетом сильных и слабых сторон каждой из форм, дифференцированно и конкретно, исходя из управленческой проблемы и ситуации, и каждый раз измеряют­ся и оцениваются по результатам практического влияния на управ­ленческие процессы. Нет форм, применимых к любому случаю, каждая форма содержит лишь присущий ей потенциал решения определенной управленческой проблемы. Чтобы найти его и ис­пользовать, нужны знания, опыт и развитая интуиция.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: