Понятие государственного контроля и надзора их понятийное и содержательное соотношение

Тема 1. Понятие государственного контроля и надзора

Вопросы к теме:

1. Понятие государственного контроля и надзора их понятийное и содержательное соотношение.

2. Система органов государственной исполнительной власти: виды, функции, соотношение. Административно правовой статус федеральных служб в системе органов государственной исполнительной власти.

Понятие государственного контроля и надзора их понятийное и содержательное соотношение

Определяя роль и место контроля и надзора в осуществлении исполнительной власти, необходимо выяснить суть понятий «контроль» и «надзор».

Анализ юридической литературы показывает, что научные дискуссии вокруг понятий «контроль» и «надзор» ведутся достаточно давно и свидетельствуют о наличии полемики по данной проблеме. Прежде всего возникает вопрос: совпадают ли по своему фактическому и юридическому содержанию понятия «контроль» и «надзор»? Если не совпадают, тогда что характерно для контроля, а что — для надзора? Рассмотрим имеющиеся в научной литературе суждения по этим вопросам.

При обращении к толкованию термина «контроль» выясняется, что данный термин появился несколько столетий назад: от французского слова contrerole ― «список, ведущийся в двух экземплярах», от него и произошло слово controle ― «проверка чего-либо, например, выполнения законов, планов, решений»^[1], а также «наблюдение с целью проверки; учреждение, контролирующее чью-либо деятельность»^[2].

Учитывая этимологию данного термина, однозначно ответить на поставленные вопросы не представляется возможным.

Согласно В. И. Даля под термином «контроль» понимается «учетъ, повърка счетовъ, отчетности; присутственное место, занимающееся повъркою отчетовъ»^[3]. С. И. Ожегов трактует контроль как проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора^[4].

В энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона государственный контроль определяется в общем смысле как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Здесь же дано пояснение, что «государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами»^[5]. Особый интерес представляет то, что свою контрольную деятельность учреждение, по мнению авторов словаря, осуществляет в форме надзора.Следует отметить, что для указанного выше словаря характерны следующие употребляемые по тексту выражения: «надзор государственного контроля выражается», «на обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой»^[6]. Таким образом, энциклопедический словарь рассматривает контроль как специальное учреждение, осуществляющее свою деятельность в форме надзора (установление в терминологии того времени), т. е. как организационно-правовую форму надзора.

В понятие «надзор» и производные от него термины эти справочные издания вкладывают следующее: «присмотръ, насматривать, наблюдать, наглядывать; надзиратель ― смотритель, насмотрщикъ»^[7]; «наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны; наблюдение специальных учреждений, органов власти, общественных организаций, обычно с целью контроля»^[8]; «наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо»^[9].

Обращение к словарям позволяет установить смысловое совпадение понятий «контроль» и «надзор», которые широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако до сих пор не стали терминами, полностью отражающими их терминологическую сущность. Конституция уделяет незначительное внимание вопросам терминов «контроль» и «надзор». Термин «контроль» встречается лишь в двух статьях Конституции.

Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации относится контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов. С целью реализации указанного положения Конституция и федеральные законы наделяют соответствующими властными полномочиями по контролю и надзору различные государственные институты. К ним относятся Президент РФ, Правительство РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека и другие институты государственной власти.

Действующее законодательство РФ, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[10] функции по контролю и надзору также не разграничиваются. Под функциями по контролю и надзору понимаются «осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и другими нормативно-правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов»^[11].

Определение, приведенное в данном указе, по сути, отожествляет данные термины, что разумеется не допускает их функционального дефилирования и может оказаться крайне неэффективным в сфере реализации управленческих полномочий. В связи с этим представляется целесообразным доктринальное толкование собственно понятий «контроль» и «надзор».

В ряде статей КоАП термины «контроль» и «надзор» употребляются как равнозначные (например, ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4).

Отметим, что до августа 2001 г. в законах и других нормативных правовых актах не раскрывалось понятие «государственный контроль». Можно было встретить определения лишь отдельных видов государственного контроля. Так, в решении Совета глав государств СНГ от «Об основах таможенных законодательств государств-участников Содружества Независимых Государств»^[12] (Алматы, 10 февраля 1995 г.) дано определение понятию «таможенный контроль», согласно которому под этим видом контроля следует понимать совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения национального, в том числе таможенного, законодательства и международных договоров государства, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы.

В настоящее время существует и другое законодательно закрепленное понятие контроля и надзора. Ранее действующий Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»^[13] внес некоторую определенность в решение данного вопроса, однако не разрешил всех проблем. В соответствии с названным законом под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемых в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Представленное в данном законе определение государственного контроля (надзора) приводит к следующим выводам: во-первых, не делается различия между контролем и надзором; во-вторых, государственный контроль (надзор) сводится только к проведению проверки (это одна из многих форм контроля), а такие действия, как сбор информации, проведение исследований и экспертиз, оформление результатов наблюдения и исследования, принятие мер в зависимости от результатов отнесены к контрольным мероприятиям, однако в этом определении налицо преобладание надзорной сущности. Таким образом, российский законодатель не учел мнения большинства исследователей в области контроля и надзора в отличие от ранее приводимых нами понятий этих терминов, сформулировав свое, более узкое его понимание, что также не позволяет раскрыть сущности понятий «контроль» и «надзор».

Однако Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[14] также не решил данный вопрос о разграничении понятий контроль и надзор. В соответствии с названным законом под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (далее ― обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Во многих нормативных правовых актах понятия «надзор» и «контроль» подменяют друг друга. Б. В. Россинский пишет, что «подобные просчеты в нормотворческой политике объясняются тем, что надзор связывается с деятельностью репрессивного государства и в условиях демократизации общества о нем предпочитают не упоминать. Между тем опыт государственного управления в странах с развитыми демократическими традициями, с хорошо отлаженной системой рыночных отношений свидетельствует, что надзорные органы являются крайне важным и необходимым атрибутом функционирования таких государств»^[15].

Таким образом, анализ нормативных правовых актов свидетельствует о наличии в нормативном пространстве некоторой непоследовательности в толковании терминов «контроль» и «надзор»: либо данные термины отожествляются (например, в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»), либо сопоставляются как противоречивые категории.

Устранить сложившиеся противоречия возможно только после разработки и создания определенной концепции или теории соотношения терминов «контроль» и «надзор», «контрольная и надзорная деятельность» и, соответственно, формирования системы органов государственного контроля и надзора.

Отсутствие достаточно четкого разграничения сущности понятий «контроль» и «надзор» на законодательном уровне обусловливает наличие различных подходов в определении данных терминов с научной точки зрения. Причем взгляды некоторых ученых в разных работах или трудах существенно различаются, нередко один и тот же вид деятельности может называться как контролем, так и надзором. Единства в понимании правовой сущности данных понятий, их форм и методов на данный момент нет.

В связи с этим возникает необходимость рассмотрения имеющихся в литературе точек зрения, на основе их анализа уточнить выделенные нами ранее общие элементы, характеризующие контроль и надзор.

Вопрос о соотношении понятий «контроль» и «надзор» в России начал обсуждаться еще в советское время, в период воссоздания органов прокуратуры и разработки нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность. Сегодня в юридической литературе проблеме соотношения контроля и надзора также уделено немало внимания.

Например, профессор А. П. Гуляев пишет, что понятия «контроль» и «надзор» чаще рассматриваются как тождественные и их трудно отличить, и хотя в некоторых законодательных и нормативных актах они иногда рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не наблюдается^[16]. Вместе с тем В. И. Рохлин, отмечая, что надзор (имеется в виду прокурорский надзор) входит в систему государственного контроля, считает, что эти понятия различны по содержанию^[17]. В. П. Беляев, И. В. Бородушко, Н. Е. Осичкина полагают, что употребление терминов «контроль» и «надзор» как синонимов является ошибочным, ибо под ними (особенно в юриспруденции) понимаются разные явления, государственные функции и правовые институты^[18].

В. М. Манохин определяет контроль как метод, включающий три элемента:

- проверка фактического выполнениязакона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т. е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций;

- проверка путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющая оценить работу конкретных лиц со стороны действительно деловой направленности, результаты, в том числе определить, соблюдена ли законность;

- принятие мерв процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания^[19].

Ряд авторов рассматривает контроль как способ обеспечения законности и дисциплины. По мнению Ю. М. Козлова, при таком подходе к пониманию контроля в него включаются: наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; выявление причин и условий, способствующих правонарушениям; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины^[20].

Контроль может рассматриваться (применительно к отдельному решению) и как одна из стадий управленческого цикла. В самом управленческом цикле выделяются следующие стадии: выявление проблем, нуждающихся в разрешении; выработка и принятие решения, организация его исполнения, проверка его исполнения; подведение итогов^[21].

Более поздняя справочная, учебная и научная юридическая литература содержит в себе различные подходы к определению понятий «контроль» и «надзор». Их анализ позволяет выделить несколько различных точек зрения на проблему соотношения контроля и надзора. Одни ученые считают, что надзор есть разновидность контроля (так называемый суженный контроль)^[22],другие выделяют надзорную деятельность как самостоятельную^[23], третьи вообще не разделяют контроль с надзором, рассматривая их как идентичные.

В обыденном понимании понятия «контроль» и «надзор» либо употребляются как синонимы или тождественные термины, либо между ними проводится более или менее четкая грань. Так, например, А. М. Тарасов в работе, посвященной проблемам законодательного обеспечения государственного контроля, употребляет термины «контроль» и «надзор» в качестве синонимов^[24].

По определению Толкового словаря русского языка «надзор — наблюдение с целью присмотра, проверки»^[25]. Между тем этими терминами обозначаются либо должны обозначаться не только различные между собой понятия, но и разные явления, государственные функции и правовые институты.

Как справедливо отмечают многие авторы, провести границы между контролем и надзором весьма сложно, так как в деятельности контрольных органов содержатся элементы надзора, а в деятельности надзорных органов ― элементы контроля^[26].

Исследуя понятия «надзора» и «контроля», Д. М. Овсянко довольно ярко показал нечеткость их соотношения: «Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев вряд ли вообще возможно отделить контрольные функции от надзорных. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями»^[27].

Это обстоятельство предполагает более детальный анализ сущности государственного (административного) контроля и надзора.

Сущность контроля как самостоятельного явления определяется проверкой соответствия деятельности всех элементов государственного механизма и каждого из них в отдельности, тем принципам и задачам, которые стоят перед государством, а также складывающихся общественных отношений правилам и нормам, установленных государством.

Как уже отмечалось выше, ряд авторов, которые в своих исследованиях все-таки различают данные термины и проводят более или менее четкие границы между ними, считают, что надзор является разновидностью контроля, суженным контролем, другие ― что контроль и надзор являются самостоятельными видами деятельности органов управления или управленческими функциями.

Например, по мнению М. С. Студеникиной, контроль, в отличие от надзора, представляет собой более широкое и объемное понятие, неограниченное кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний, законов и других актов. Она рассматривает государственный контроль как функцию государственного управления, которая присуща всем государственным органам независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они осуществляют^[28].

Аналогичной точки зрения придерживается Е. А. Кочерин, который считает, что контроль ― это одна из основных функций управления (сюда еще относятся планирование, организация, координация и стимулирование), это форма проявления целенаправленного воздействия на коллективы людей, предусматривающая систематическое позитивное выявление отклонений от установленных норм, правил и требований в процессе реализации поставленных задач^[29].

Ю. А. Тихомиров пишет, что контроль ― это одна из функций управления. Таким образом он подчеркивает специфические особенности контроля применительно к управленческому решению, в процессе выполнения которого контроль выступает как стадия^[30].

По мнению Б. В. Россинского, надзор в отличие от контроля не является функцией государственного управления. У него иная информационная природа. Во многом это объясняется тем, что государственные органы, наделенные надзорными полномочиями, в ряде случаев в зависимости от результатов надзора осуществляют юрисдикционную деятельность^[31].

Систему исполнительной власти можно рассматривать как модель всей системы государственной власти, так как исполнительная власть фактически осуществляет все функции, присущие государственной власти. Как верно отмечает К. С. Бельский, поскольку исполнительная власть для эффективного осуществления ее основных функций нуждается в наличии полномочий, позволяющих также заниматься правовым регулированием и юрисдикцией, она «более всего копирует государство в целом и осуществляет те же функции, но на своем уровне: “законодательствует” ― занимается правотворчеством, применяет право, “судит” ― осуществляет юрисдикцию»^[32].

Как система государственной власти не может оптимально функционировать без судебной власти, так и система исполнительной власти не может функционировать без осуществления надзорных полномочий. Более того, развитие рыночных отношений требует усиления государственных надзорных полномочий и соответствующей административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти.

Как отмечает Б. В. Россинский, теоретические исследования и практика взаимоотношений хозяйствующих субъектов с надзорными органами показывают, что при реализации рыночных отношений роль последних усиливается, но не как институтов, обеспечивающих возможность осуществления административных тенденций в управлении, а как инстанций, способствующих регулированию правоотношений между звеньями хозяйственного механизма за счет точного и неукоснительного соблюдения ими законов и иных нормативных актов. Реализация надзорных полномочий органов исполнительной власти ― один из действенных рычагов государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов^[33]. В равной степени это относится к нотариату.

Контролю как функции управления присуща, кроме отмеченных выше, еще одна специфическая черта ― она проводится всеми государственными органами независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они осуществляют^[34]. Контроль понимается в качестве сквозной функции, поскольку осуществляется во всех системах государственных органов, охватывает все сферы жизни государства и общества, характеризуется многообразием задач, множественностью его субъектов. Осуществляется он не только над сроками исполнения плановых заданий, но и над качеством работ, их эффективностью, целесообразностью проводимых в пределах конкретного вида деятельности мероприятий и т. д.

В связи с тем что контроль не выступает в изолированном виде, а реализуется применительно к конкретному предметному содержанию, объем контрольной деятельности, формы и методы ее проявления дифференцируются в зависимости от сферы или отрасли управления, а также места органа, осуществляющего контрольные полномочия в общей системе государственного механизма. Сквозной характер функций контроля предъявляет большие требования к процессу ее конкретизации применительно к каждому уровню управления, к каждому государственному органу. Задача заключается в том, чтобы найти оптимальные варианты распределения этой функции между органами и избежать в процессе конкретизации параллелизма и дублирования.

В поддержку высказанной точки зрения М. С. Студеникина пишет^[35], что, характеризуя контроль как управленческую функцию, мы тем самым выражаем несогласие с теми авторами, которые считают контроль либо формой управленческой деятельности^[36], либо методом социалистического управления^[37]. Последней точки зрения придерживался А. Е. Лунев, по мнению которого государственный контроль, выполняющий функции контроля и проверки исполнения, является составной частью исполнительно-распорядительного аппарата Советского государства. «Представлять выполняемые государственным контролем функции по контролю и проверке исполнения как самостоятельные, обособленные, изолированные от управления функции нельзя»^[38].

Таким образом, государственный контроль является частью управления, а органы государственного контроля представляют собой составную часть государственного управления.

Другой подход к рассмотрению контроля выражается в рассмотрении контроля лишь как формы осуществления государственной власти или функций государства.

Так, по мнению И. Б. Шахова, контроль является одной из форм осуществления власти^[39]. Именно как форма осуществления власти контроль должен быть оформлен надлежащим образом. Именно в этом видится автором залог эффективности контрольной деятельности. Только в этом случае, по его мнению, контроль может рассматриваться в качестве гаранта реализации демократических принципов.

В тоже время Н. И. Матузов и А. В. Малько выделяют следующие формы осуществления функций государства: законодательная; управленческая; (исполнительная); судебная; контрольно-надзорная.

Кроме того, в специальной литературе контроль иногда рассматривается как разновидность государственной деятельности. Это объясняется тем, что государственное руководство обществом складывается из определенных целенаправленных действий, таких как выработка и принятие решений, их практическая реализация, а также контроль и надзор за порядком исполнения принятых решений.

Действительно, наиболее распространенный в юридической литературе подход к пониманию контроля определяет его как сферу государственной деятельности, осуществляемой органами государственного контроля и государственной власти, задача которых сводится к контролю за исполнением законов и принятых решений.

Таким образом, многие авторы считают, что контроль и надзор ― это формы обеспечения законности в государственном управлении, которые представляют собой правообеспечительную деятельность компетентных государственных органов.

В. Д. Даев и М. Н. Маршунов^[40] предлагают различать контроль и надзор по их отношению к своему предмету, по самому предмету, по пределам (границам) надзорной и контрольной проверок. По их мнению, надзор (в отличие от контроля) всегда осуществляется извне по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы (самоконтроль). Надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля так четко не определена. Предметом надзора может быть и деятельность самих контролирующих органов, обратное же исключено^[41].

В. И. Рохлин отмечает, что в деятельности органов контроля и надзора многое совпадает и пересекается, и выделяет следующие сходства:

- органы надзора и контролирующие органы руководствуются и добиваются исполнения закона;

- органы надзора и контроля имеют основную цель на основе конституционных требований ― это обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- органы надзора и контроля должны быть максимально открыты для общества, они должны осуществлять свою деятельность на основе принципа гласности в пределах, установленных законом, чтобы обеспечить соблюдение прав человека на охрану частной жизни и соблюдение охраняемых законом государственной и специальной тайн;

- задачей органов надзора и контролирующих органов наряду с осуществлением надзора и контроля за соблюдением закона и надлежащей деятельности является не только и не столько выявление нарушений, что, несомненно, важно с любой точки зрения, а установление причин нарушений, условий, которые способствуют их совершению, недоработкам и упущениям. Именно это дает возможность разрабатывать необходимые меры для предотвращения любых нарушений, будь то нарушения порядка или преступления;

- у органов надзора и контроля во многом совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок. Разумеется, что тактика проведения и использования названных методов различны. Здесь необходимо как для органов надзора, так и для контролирующих органов четкое и полное регламентирование на уровне закона, порядка, пределов, сроков, оформления использования тех или иных методов контроля (надзора).

Названные весьма существенные совпадающие признаки в деятельности органов надзора и контроля определяют возможность их совместной работы.

Таким образом, мнений о соотношении надзора и государственного контроля много. При этом очевидна необходимость систематизировать их и определить четкие критерии разграничения этих терминов применительно к сложившемуся в России государственно-правовому механизму.

Удачная попытка такого юридического анализа была осуществлена М. С. Шалумовым, который считает, что государственный контроль как общегосударственная функция осуществляется на различных уровнях. Во-первых, это взаимный контроль различных ветвей государственной власти, реализуемый ими в специфических, только им присущих формах. Во-вторых, внутриведомственный контроль, т. е. контроль государственной системы со стороны вышестоящих звеньев в отношении нижестоящих, осуществляемый внутри каждой ветви власти. В-третьих, это вневедомственный контроль органов государственного управления за исполнением законов организациями и гражданами^[42].

Вместе с тем, несмотря на то что ряд ученых-административистов в своих работах предприняли попытки проанализировать сущность надзора и его соотношение с контролем, полагаем, что надзор все же недостаточно исследован относительно контроля. До сих пор в юридической литературе и нормативных правовых актах отсутствуют четкие определения контроля и надзора и критерии их отличия.

В качестве одного из наиболее удачных определений можно привести дефиницию, данную Ф. С. Разареновым. Он определяет административный надзор как самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственными им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности^[43]. Однако мнение автора о том, что все органы надзора наделяются полномочиями по привлечению нарушителей к ответственности, является несколько сомнительным.

Согласно позиции Ю. М. Козлова контроль ― это наблюдение за правомерностью деятельности, проверка фактического соответствия тех или иных действий требованиям закона, т. е. его исполнения, осуществляемые по отношению к подконтрольным органам (должностным лицам). Контроль органов исполнительной власти подразделяется на ведомственный (министерства осуществляют контроль за деятельностью подчиненных предприятий) и надведомственный (вневедомственный) (контроль, осуществляется в отношении таких органов, предприятий и учреждений, которые организационно не подчинены контролирующему органу). Как правило, надведомственный контроль осуществляют исполнительные органы с межотраслевой компетенцией.

Надзор ― это специфическая разновидность контрольной деятельности. Он также заключается в наблюдении за правомерностью деятельности, но таких объектов, которые не связаны с надзирающим органом отношениями соподчиненности. Кроме того, надзор осуществляется за соблюдением специальных правил (например, противопожарных, санитарных)^[44].

Исходя из изложенного можно сделать вывод, что Ю. М. Козлов фактически приравнивал надзор к надведомственному контролю. Он разделил надзор на административный, судебный и прокурорский.

Несмотря на то что Е. В. Шорина рассматривала надзор так же, как разновидность надведомственного контроля, она указывала, что надзорные органы осуществляют свои функции без права вмешательства в деятельность подконтрольного объекта по определенным вопросам и применения мер административного воздействия.

Ю. М. Козлов выделял ряд дополнительных обязательных признаков, которые, по его мнению, характеризуют административный надзор и позволяют отграничить его от контроля. Среди них внимание заслуживает отграничение по статусу подконтрольного и поднадзорного субъекта. При этом предполагается, что контрольные действия не распространяются на граждан, общественные объединения и иные организации негосударственного характера, на объекты государственной собственности и иного ведомственного подчинения. Объектом же надзора является деятельность не только юридических лиц независимо от формы собственности, но и граждан. Отнесение к поднадзорным субъектам не только юридических лиц независимо от формы собственности, но и граждан, по нашему мнению, верно и оправданно.

Еще одним критерием разграничения, по мнению Ю. М. Козлова, служит характер правовой нормы. Он считает, что надзор распространяется исключительно на правила, имеющие специальный характер. Осуществляя надзор за их соблюдением, полномочные органы не контролируют все стороны деятельности поднадзорного объекта, что свойственно ведомственному контролю. Такое положение, как представляется, значительно сужает сферу надзора^[45].

На наш взгляд, мнение Ю. М. Козлова о разграничении контроля и надзора достаточно традиционно, несмотря на то, что позиция автора несколько противоречива.

По мнению А. А. Кармолицкого, контроль ― это довольно широкая правовая категория, призванная обеспечить строгое и неуклонное исполнение закона и подзаконных актов, а также соблюдение дисциплины не только юридическими лицами различных форм собственности, но и общественными объединениями и гражданами^[46], что отличает данную позицию от мнения Ю. М. Козлова.

Контроль, по мнению А. А. Кармолицкого, подразделяется на два вида ― проверку исполнения и надзор, что представляется необоснованным, так как сама по себе проверка исполнения не является особым видом контроля, а служит логическим продолжением проведенной проверки и принятых по ней мер. Проверка исполнения это деятельность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения.

Надзор А. А. Кармолицкий подразделяет на административный и прокурорский. Административный надзор, по его мнению, представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами с использованием мер административного принуждения. Исследование понятия прокурорского надзора выходит за рамки проблематики данного диссертационного исследования и поэтому в работе не рассматривается. По нашему мнению, можно в целом согласиться с предлагаемой А. А. Кармолицким формулировкой понятия «административный надзор». В остальном мнение А. А. Кармолицкого схоже с мнением Ю. М. Козлова, который вместе с А. А. Кармолицким выделяет следующие черты надзора:

- органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены, а органы контроля ― в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

- в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц, а в процессе надзора ― меры административного воздействия, политической ответственности;

- органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, а органы надзора проверяют соблюдение специальных правил. Данная особенность надзора выделяется и иными авторами.

Такой же точки зрения придерживается Н. Г. Салищева, которая считает, что надзор (административный) есть специфическая форма надведомственного контроля и метод деятельности органов внешнего государственного контроля^[47].

Много внимания уделяет в своих научных трудах исследованию государственного контроля и надзора М. С. Студеникина, считающая, что от организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка^[48]. Исследуя понятия «контроль» и «надзор», М. С. Студеникина делает вывод о том, что эти понятия следует различать по широте охватываемой обследованием сферы деятельности, а также по специфике методов и правовых форм воздействия.

Для контроля характерна та особенность, что он не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний ― законов и других нормативных актов. Органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: