Конституционный вектор России

20 лет реализации Основного Закона страны

Валерий Зорькин, председатель Конституционного суда России

(Федеральный выпуск) N6236 от 19 ноября 2013 г.

Двадцать лет российской Конституции - это период взросления целого поколения россиян, родившихся в 1993 году. В условиях нашего спрессованного исторического времени этот срок уже вполне достаточен для того, чтобы подвести первые итоги конституционно-правового развития страны и оценить их историческое значение.

Возьму на себя смелость заявить, что Конституция в целом достойно прошла проверку практикой на крутом историческом переломе в жизни страны. Она:

- предотвратила срыв страны в анархию, дала ей основные правила жизни;

- способствовала сохранению целостности российского государства;

- четко обозначила демократические приоритеты правового развития России;

- создала первую нормативную основу для общественного согласия и стала важнейшим фактором социально-правовой стабильности;

- обеспечила достойное вхождение России в европейское и мировое правовое пространство.

Действующая Конституция - это не просто одно из главных правовых достижений постсоветской эпохи. Это - крупное завоевание в борьбе за право, потребовавшее больших усилий и жертв от нескольких поколений российских граждан. И к этому завоеванию надо относиться бережно.

Тем не менее в последнее время заметно участились разговоры о необходимости коренного реформирования Конституции. Я убежден, что политики и ученые, выступающие с такими идеями, недооценивают систему совокупных социально-политических и экономических рисков, связанных с любыми кардинальными конституционными новациями. Думаю, что такие политики и ученые не вполне ощущают, какую роль играет стабильность и сбалансированность конституционного текста. Об этом, в частности, говорил президент РФ на встрече с конституционалистами 7 ноября 2013 года.

Считаю, что эти политики и ученые не осознают в должной мере сакральную - не побоюсь такого высокого слова - роль Основного Закона страны как символа правовой идентичности нации. И главное, что впрямую относится к нашей сегодняшней теме, недооценивают огромный, далеко не исчерпанный, правовой потенциал Конституции. Уверен, что если у нас что-то и не получается с точки зрения высоких требований современного конституционализма, то главные причины надо искать вовсе не в тексте Конституции. У нас много претензий к Конституции, но Конституция имеет еще больше претензий к нам.

Это не означает, что я отношусь к Конституции как к чему-то совершенному и незыблемому. Однако, не исключая возможности "точечных" изменений Конституции,я хотел бы призвать к совместной работе по более глубокому выявлению и развитию тех ее правовых начал, которые составляют базу для достижения общественного согласия. Ведь сегодняшний день вновь очень отчетливо проявляет те главные черты нашей Конституции, которые имели решающее значение в период ее принятия, в ситуации жесткого социально-политического и экономического "раскола" населения страны.

Непреходящая роль Конституции заключается в том, что она сумела заложить правовые основы для общественного согласия путем закрепления таких объединяющих все общество положений, как: принцип приоритета прав человека; принцип разделения властей; правовой, социальный и федеративный характер государства; равенство всех перед законом и судом и т.д. Все это в нашей Конституции есть, и на данном этапе этого вполне достаточно для нормального правового развития страны.

Конечно, формальное закрепление перечисленных положений в тексте Конституции - это всего лишь первый шаг на пути к тому реальному общественному согласию, которое нашему обществу еще только предстоит выработать. Но я убежден в том, что это был важнейший шаг в правильном направлении. Потому что реальное согласие возможно лишь на подлинно правовой основе.

Однако Конституция - не просто итог своего рода социального компромисса и нормативная база для общественного согласия. Если бы это было так, то на каждом новом этапе развития общества и государства могла возникать потребность в новом социальном компромиссе, то есть в достаточно радикальных конституционных изменениях.

Конституция содержит в своем тексте вполне значимый потенциал правовых преобразований. То есть она одновременно позволяет и в определенных пределах уточнять и менять условия социального компромисса, и реализовать правовые изменения, которые подтягивают наше общество и государство к уровню высших мировых достижений в сфере политико-правового развития.

По этим причинам полноценная реализация правового потенциала Конституции во многом зависит от того, насколько верно будет определен баланс между стабилизационной и обновленческой функциями Конституции. В конечном итоге это вопрос о разумных и эффективных пределах, способах и формах адаптации высоких образцов современного конституционализма к сложным реалиям нашей российской жизни, обусловленным как наследием бесправного прошлого, так и трудностями и издержками современного переходного периода.

Конституция в целом и ее возможные изменения и толкования не могут не опираться на конкретную специфику исторической судьбы и культурно-цивилизационные особенности того общества и той страны, правовой базис которых устанавливает эта конституция. И до тех пор, пока на нашей планете есть разные цивилизации, культуры, государства, это всегда будет так.

В связи с этим я считаю, что перед нами сейчас стоят следующие очень важные задачи:

- комплексное междисциплинарное исследование цивилизационно-исторических особенностей России в контексте мирового опыта политико-правового развития;

- выработка с учетом российских особенностей адекватной этим особенностям концепции российского конституционализма, который предполагает устойчивое развитие России на основе верховенства права, гражданской свободы и общественного согласия;

- разработка на этой основе современной догмы российского права, способной надлежащим образом конкретизировать конституционно-правовые принципы и нормы, переводя их в плоскость практической правотворческой и правоприменительной деятельности.

Почему я считаю решение этих задач исключительно важным?

Двадцатилетие трансформаций и развития современной России происходило не только в очень сложных и болезненных внутригосударственных и социальных коллизиях. Эти "родовые муки" все время осложнялись далеко не безоблачным внешнеполитическим и внешнеэкономическим контекстом. Понятие "общество риска" на наших глазах становится определением и общемировой, и нашей российской ситуации. Во всем мире, причем в каждом регионе, в каждой стране со своей спецификой растут масштабы и уровни социальной фрустрации и социальной агрессии. А на эти процессы накладываются реалии все более ожесточенных межгосударственных и внутренних - социально-экономических, этнических, межконфессиональных - конфликтов.

Эти процессы иногда считают порождением нынешнего глобального экономического кризиса и, соответственно, явлением преходящим. Надо, мол, лишь подождать и пережить, и все вернется к прежним относительно благополучным нормам. Боюсь, что для такого оптимизма нет оснований.

Слишком многие серьезные исследователи все увереннее заявляют о том, что нынешний мировой раунд глобализации не только "выдыхается" с геоэкономической точки зрения, но и все более явно проваливается с точки зрения социально-культурной. А именно в порядке противодействия глобализации как разрушению, размыванию, трансформациям национальных социально-культурных идентичностей возрождаются, накаляются, приобретают агрессивно-конфронтационный характер многообразные локальные - территориально-этнические, расовые, конфессиональные - идентичности. Проявления которых, к тому же, иногда приобретают не просто агрессивный, но криминальный или субкриминальный характер.

Это происходит во всем мире, и это же мы сейчас видим в России. И это оказывается одним из сравнительно новых и очень серьезных - и по масштабам, и по влиянию на социально-политическую стабильность, - рисков для нашего общества и нашего государства.

В последние годы в российском обществоведении появился ряд глубоких исследований, позволяющих говорить о такой фундаментальной особенности нынешней России, как социокультурный раскол.

Отрицать эту тенденцию бессмысленно: факты налицо. Однако нередко при этом делается вывод о том, что этот раскол полностью блокирует возможности достижения общественного согласия как базиса устойчивого конституционного права. А значит, является непреодолимым препятствием для нормального конституционно-правового развития страны.

В рамках этой же парадигмы обсуждается и прошедшая в 90-е годы прошлого века, неправовая по своей сути, приватизация бывшей общенародной социалистической собственности, которая расколола всех граждан страны на тех, кто выиграл, и кто проиграл в результате этой "экономической революции". Такая приватизация перечеркнула появившийся у страны исторический шанс на создание "общества независимых граждан-собственников" и в очередной раз загнала Россию в"ловушку неравенства".

Опять-таки с такой постановкой проблемы нельзя не согласиться. Но при этом хочу предостеречь коллег от трактовки ситуации в духе и терминах "заколдованного круга", принципиально не позволяющего России выбраться из этой бесперспективной исторической колеи.

Нельзя не признать, в частности, что в советскую эпоху были в основном решены и проблемы социоэкономического раскола (при наличии "полюсов" номенклатурного и криминального богатства, принципы экономического равенства "по труду" все же в целом соблюдались), и проблемы социокультурного раскола. То есть была создана достаточно массовая и устойчивая интегральная "советская идентичность" при сохранении и поддержке (случай в мировой истории почти исключительный) множества национально-республиканских и даже более узких, локальных этнокультурных идентичностей.

Вполне устойчивые национальные идентичности не раз создавались и в странах, не относящихся к социалистическому лагерю. В том числе методами целенаправленной культурной политики и целенаправленного ограничения экономического неравенства, вплоть до хорошо известных вариантов скандинавского "государственного социализма".

И потому я согласен с теми исследователями, которые считают, что "заколдованного круга" не существует. И что будущее можно и нужно созидать, опираясь как на точное понимание исторических и социокультурных особенностей страны, так и на осмысление главных политико-правовых тенденций мирового развития. А еще есть наш отечественный (российский имперский и советский) практический опыт решения проблем идентичности. И есть мировой опыт, к которому также нужно очень внимательно присмотреться и в его позитивах, и в его негативах.

Для того чтобы заниматься созиданием нашего успешного будущего, надо глубоко понять настоящее. То есть серьезно исследовать то, что специалисты называют "формулой культурной идентичности нации".Исследовать и понять: что именно в мировых трендах, в российской экономической, правовой, социальной, культурной и т.д. политике, а также в стихийных и организованных региональных процессах создает предпосылки и условия для роста социокультурного раскола.

Эти предпосылки и условия, судя по имеющимся исследованиям, лежат и в сфере несовершенства законодательства, и в "грехах" правоприменения, и в содержании и качестве программ телевидения и школьных образовательных программ, и в блокировании (за счет катастрофического экономического расслоения) каналов вертикальной социальной мобильности для выходцев из малоимущих семей. В этом же ряду находятся попытки путем пропаганды и правовых актов навязать нашему - все еще в своей массе глубоко традиционному - обществу психологические и юридические новации, неприемлемые для его традиционной этнической, родовой, семейной, конфессиональной нормативности. В том числе обязательства толерантности к любой "раскрепощенности". То есть толерантности безграничной и по своим последствиям для социально-культурной идентичности России "беспощадной".

Именно "ножницы" между нормами, укорененными в обществе, и тенденциями пропагандируемых и наблюдаемых изменений в российской реальности являются серьезным фактором того растущего социокультурного раскола, который с тревогой отмечают социологи. И из-за которого они считают нынешнюю относительную российскую стабильность хрупкой и неустойчивой. Говоря об этом, я вовсе не призываю вернуться к некоему "благополучному прошлому". Это и неразумно, и невозможно. В воду истории нельзя войти дважды. Мы не можем отказаться от перемен ради того, чтобы избегать любых рисков. Перемены необходимы, эту необходимость диктует и собственное развитие российского общества, и те международные контексты, в которые Россия уже погрузилась, и из которых она не может "выскочить".

Мы не вправе безучастно наблюдать за переменами и игнорировать те риски, которые с этими переменами связаны. Мы не можем и не должны допускать трансформацию этих рисков в полномасштабные кризисы отечественной социальности и государственности. Ситуация такова, что требует сейчас от всего российского обществоведения разработки стратегии и методологии системного управления рисками. В рамках этой совместной работы у конституционалистов есть очень важная сфера приложения усилий, связанная и с совершенствованием концепции российского конституционализма, и с развитием правового потенциала Конституции, и с разработкой современной системы догм российского права, адекватно развивающих конституционно-правовые принципы и нормы. И с выявлением неопределенностей и лакун в законодательстве, и с оценкой рисков, возникающих при разработке и реализации стратегических политических решений (будь то риски, связанные с приватизацией собственности, пенсионной реформой, борьбой с организованной преступностью и коррупцией), и т.д.

Конституция - это формализованный общественный договор о принципах государственного и общественного устройства. Его базой должен быть реальный общественный договор между основными социальными слоями и группами нашего общества. Ключевая проблема в том, что в условиях расколотого общества исчезает та основа, на которой зиждется реальный общественный договор и возникает то, что называют "фактической конституцией" (когда хотят подчеркнуть разрыв между конституционными нормами и правовой реальностью).

Такой основой может быть только достаточно высокий уровень общественного согласия. А вот его-то всем нам сейчас явно не хватает. Причем главное для общественного согласия - это не формальное волеизъявление граждан и социальных групп, а то общественное доверие, которое их побуждает к конструктивному и осознанному волеизъявлению. Доверие между людьми, социальными группами, социальными институтами, между обществом и властью в целом.

Причем речь в отношениях между властью и обществом идет не о доверии "снизу вверх" или "сверху вниз", а именно о взаимном доверии. На доверии общества к власти основана легитимность власти. На доверии власти к обществу только и может базироваться эффективная государственная социальная, экономическая, культурная, научная и другая политика.

В то же время специалисты признают, что отчуждение, т.е. взаимное недоверие между властью и обществом, характерное для позднесоветской эпохи, сохраняется и в постсоветскую эпоху. Сейчас, похоже, становится даже чуть ли не модным говорить, что это вечная и неискоренимая проблема России.

Конечно, проблема общественного согласия - не из тех, которые решаются в одночасье. Но для его решения можно и нужно делать гораздо больше, чем мы делаем сейчас. А для этого наша интеллектуально-правовая "вооруженность" должна быть гораздо лучше и современнее. Я имею в виду и вооруженность конституционной концепцией и необходимыми догмами права, и вооруженность ясными представлениями о социокультурной идентичности народов России, и вооруженность концептуальным аппаратом и практическими представлениями об управлении рисками. И понимание той специфики существующих и возможных "ножниц" между моральной нормативностью локальных российских идентичностей и правоустановлениями глобального мира, которые мы должны или не должны принимать в России.

В конечном итоге от того, как мы все научимся современными методами решать перечисленные проблемы, в очень большой степени зависит способность нашего Отечества противостоять новым вызовам нынешней и будущей - далеко не безоблачной и все более сложной - эпохи. Когда я говорю "все", я имею в виду и институты законодательной, исполнительной и судебной власти, и тех, кого мы называем лидерами общественного мнения.

Причем для нас это важнейшее дело. И потому, что без решения этих проблем наша "фактическая конституция" негласного общественного договора неизбежно будет чуть не на каждом шагу расходиться и с духом, и с буквой Конституции. И потому, что без решения этих проблем мы не сможем должным образом решать свои задачи выявления, развития и максимально эффективного использования правового потенциала Конституции на благо страны.

И - подчеркну в заключение - без всего перечисленного мы не обеспечим решение той генеральной задачи, которую я называл много раз и которую уже более полутора столетий пытались решить поколения российских правоведов. А именно задачи полноценного взятия - Россией в целом, всеми ее народами, социальными группами, гражданами - правового барьера.

Расширение прав в интересах "ЕР"

Партия власти получает "законную" возможность корректировать итоги выборов

18 ноября 2013

В ближайшие дни в Госдуму из правительства должен поступить законопроект, направленный на укрепление избирательных прав граждан. Дело в том, что сейчас каждый российский избиратель теоретически имеет право обратиться в суд с претензиями к проведению тех или иных выборов, подсчету их результатов и объявлению победителей, но практической возможности сделать это он, по сути, лишен. Конечно, можно подавать иск в суд, но почти всегда избиратель получает оттуда ответ о том, что после самого дня голосования жаловаться на что-либо у него оснований нет.

Так было до апреля нынешнего года, когда Конституционный суд наконец признал не соответствующей Основному закону ту совокупность норм избирательного и гражданского законодательства, которая в правоприменительной практике позволяла реально умалять безусловное право граждан настаивать на том, чтобы их голос был засчитан за того кандидата или партию, за которые он и был отдан.

КС в своем постановлении написал полгода назад по-настоящему пронзительные слова о том, что выявленные им законоположения, "закрепляя право избирателей на обращение в суд за защитой своих избирательных прав, вместе с тем в силу неопределенности нормативного содержания в отношении субъектов, порядка и условий обращения в суд в связи с обжалованием итогов голосования – по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, – исключают для граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, возможность обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах".

Если говорить на простом языке, то речь идет о том, что когда гражданин приходил к выводу, что с его голосом на выборах поступили неправильно, и бежал за защитой в суд, то там его встречали неласково. Суды практически всегда становились за сторону избиркомов, которые полагали, что избирательное право действует только в сроки выборных кампаний. После же их завершения жаловаться на несправедливость могут лишь непосредственные участники выборов, а именно те, кто пытался избираться, пользуясь так называемым пассивным избирательным правом.

Поголовное распространение такой антиконституционной интерпретации законов было подхвачено даже Верховным судом, специально разъяснявшим для нижестоящих судов все юридические тонкости и нюансы. Но Конституционный суд велел и федеральному законодателю принять скорейшие меры для того, чтобы каждый избиратель получил реальную возможность обжаловать результаты выборов на том участке, где он расписался за бюллетень. Стоит отметить, что несмотря на инструкции, полученные от высшей судебной инстанции, правительство с подготовкой соответствующего законопроекта за полгода так и не справилось. Документ был одобрен на заседании кабинета министров 17 ноября, то есть спустя почти месяц после крайнего срока. Минюст, разрабатывавший черновик законопроекта, слишком долго над ним думал, но до конца так и не решил порученную задачу. Это видно даже по тому, что данное ведомство отправило в правительство предложения о корректировке только законов об основных гарантиях избирательных прав и о выборах депутатов Госдумы, а также одной из статей Гражданского процессуального кодекса. Хотя на заседание кабинета был вынесен более широкий вариант обсуждения, куда был добавлен закон о выборах президента РФ и увеличен перечень исправляемых статей ГПК.

Госдума, конечно, не будет тянуть с одобрением правительственной инициативы, подготовленной по распоряжению КС РФ. Однако у некоторых депутатов она вызывает опасение с точки зрения правоприменительной практики закона. Так, по мнению зампреда фракции "Справедливая Россия" Михаила Емельянова, у нас даже хорошие нормы могут применяться ровно противоположным образом. "В нынешней ситуации любое усиление прав избиркомов по ужесточению контроля за выборами или вот такое изменение в большую сторону возможностей граждан неизбежно используется против политической оппозиции", – полагает депутат.

По его словам, именно через механизм послевыборных жалоб партий и кандидатов порой делаются попытки оспорить успехи оппозиции. Поэтому депутата тревожит то, что количество потенциальных участников таких "перевыборов" теперь может резко возрасти за счет граждан, которые наутро после голосования вдруг придут к выводу, что их права ущемлены. Емельянов прогнозирует, что, скорее всего, большая часть таких граждан будет подавать иски именно против оппозиции. "Таким образом, механизм послевыборной корректировки результатов выборов может приобрести широкий размах", – заявляет он.

У новой избирательной технологии может появиться и еще одно, гораздо более радикальное применение. Емельянов напомнил действующую норму закона о том, что если на четверти участков выборы признаются недействительными, то и результаты таких выборов в целом отменяются. Депутат пояснил, что, конечно, на федеральном уровне такую операцию провести достаточно сложно, но в будущих одномандатных округах, а уж тем более на региональных и муниципальных выборах, где количество участков обычно бывает небольшим, шансы на ее успех весьма высоки. Победителем при этом оказывается та партия, в руках у которой административный ресурс, то есть "Единая Россия".

Как и многие эксперты, Емельянов обратил внимание на тенденцию последнего времени, когда различные нормы разных законов отчетливо подгоняются под интересы правящей партии. Теперь у единороссов может появиться метод уточнения, а то и вовсе отмены итогов выборов задним числом.

Кроме того, на днях премьер Дмитрий Медведев подписал распоряжение о кардинальном сокращении программы ускоренного технического перевооружения избирательной системы РФ. Речь идет о полном отказе от установки в течение трех лет на 50 тысячах участках комплексов обработки избирательных бюллетеней – КОИБов. Финансирование программы снижается с 12,6 млрд. до примерно 3,3 млрд. рублей. Формальный предлог – слишком большое количество партий, из-за чего длинные полотнища бюллетеней сканеры КОИБов читать не смогут.

Эту проблему могло бы решить предложение "эсеров" о системе предварительного отбора партий к их участию в федеральных выборах. Однако власть пока отказывается от каких-либо фильтров для многочисленных малых партий. Между тем, участки с КОИБами уже неоднократно показали, что на них результаты оппозиции всегда выше, чем на тех участках, где голоса считают по старинке. Видимо, именно с этим обстоятельством, а вовсе не с длиной бюллетеня, связан и отказ от автоматических сканеров.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: