Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения

Форма государственного устройства той или иной страны накладывает отпечаток на структуру бюджетной системы. В странах федеративного типа выделяются три уровня государственной власти — федеральный, региональный и местный, которые наделяются самостоятельностью в пределах закрепленных за ними полномочий. Поскольку реализация этих полномочий предполагает осуществление расходов, каждый уровень власти имеет собственный бюджет. Отношения органов государственной власти разного уровня, касающиеся распределения доходов и финансируемых за их счет расходов, формируют систему бюджетного федерализма.

Таким образом, бюджетный федерализм — это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений.

Основными принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

• активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Иными словами, бюджетный федерализм должен заключаться в распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации.

Это предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении ключевых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно работать только при четком законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно строиться на:

разграничении доходных (налоговых) полномочий;

разграничении расходных полномочий;

выравнивании бюджетов.

В идеальном случае модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти.

Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», который заключается в неравномерном распределении доходной базы по регионам.

Вследствие этого бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций, т.е. существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Горизонтальная сбалансированность заключается в соответствии доходов расходам бюджетов разных уровней.

Наиболее сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Это определяется тем, что даже в случае равенства совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней имеются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов, обусловленные различием в уровне экономического развития территории, численностью и плотностью населения, природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

Выравнивание может осуществляться также за счет предоставления отдельным регионам особого экономического режима. В мировой практике существуют три основных подхода федерального центра к требованиям регионов о предоставлении особого экономического режима.

Первый - индивидуально-договорный подход, когда центр договаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распространен в некоторых странах, например в Китае.

Второй подход — это создание специальных бюджетных режимов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются особые права в вопросах налогов и расходов.

Третий подход — применение нормативно-расчетной формулы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных условий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

1)региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;

2) финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

3) четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги с физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

4) центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

5) система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

6) центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

1) широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;

2) наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

3) введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;

4) повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

5) ограничением самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований;

6) наличием развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Собственные доходы — это налоги или доходы, закрепленные за соответствующим бюджетом полностью или частично (в определенной доле или по разделенной налоговой ставке) на постоянной (долговременной без указания срока) основе в соответствии с действующим законодательством. При этом необходимо иметь в виду, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета.

Регулирующие доходы — это доходы или налоги, по которым законодательными (представительными) органами власти вышестоящего территориального уровня при утверждении бюджета на очередной финансовый год устанавливаются на временной(не менее чем на год) и на долговременной, с указанием срока (не менее трех лет), основе нормативы отчислений (в %) в бюджеты нижестоящего уровня.

Таким образом, в основе бюджетного федерализма лежит следующий принцип: федеральные органы власти формируют и исполняют федеральный бюджет, за счет которого обеспечивается финансирование общегосударственных программ; при этом каждый регион (субъект Федерации) также формирует собственный бюджет, который используется для финансового обеспечения программ в пределах данного региона.

Разработку проекта бюджета осуществляют органы исполнительной власти соответствующего уровня, после чего он утверждается парламентом страны или законодательным органом субъекта Федерации.

Так, согласно проекту бюджета на 2007 г. доходы составляют 6 трлн 965,3 млрд руб. (22,3% ВВП), расходы - 5 трлн 463,5 млрд руб. (17,5% ВВП), профицит - 1 трлн 501,8 млрд руб. (4,8% ВВП). Процентные расходы составят 156,845 млрд руб. (0,5% ВВП), непроцентные расходы — 5 трлн 306 млрд руб. (17% ВВП).

Объем ВВП в проекте бюджета запланирован на уровне 31 трлн 220 млрд руб., рост потребительских цен - 6,5—8%, среднегодовой курс рубля — 26,5 руб./долл., прогнозируемая цена на нефть -61 долл./барр. При этом устанавливается, что доходы от превышения мировой цены на нефть в 27 долл./барр. будут зачисляться в Стабилизационный фонд РФ, объем которого на конец 2007 г. прогнозируется на уровне 4 трлн 238,6 млрд руб. Инвестиционный фонд должен составить 110,6 млрд руб.

После принятия поправок во втором чтении проект бюджета на 2007 г. предусматривает следующую функциональную структуру расходов. Общегосударственные вопросы — 810,8 млрд руб., национальная оборона - 821,5 млрд руб., национальная безопасность и правоохранительная деятельность - 665,0 млрд руб., национальная экономика — 497,8 млрд руб., ЖКХ — 52,2 млрд руб., образование - 278,6 млрд руб., здравоохранение и спорт -206,2 млрд руб., социальная политика - 211,2 млрд руб. В ходе второго чтения из раздела «Общегосударственные вопросы» была изъята сумма в размере 10,6 млрд руб., которая была перераспределена между остальными разделами. Так, раздел «Национальная оборона» увеличился на 0,3 млрд руб., «Национальная безопасность» - 0,2 млрд руб., «Национальная экономика» — 1,9 млрд руб.,ЖКХ - 2,3 млрд руб., «Образование» - 0,1 млрд руб., «Социальная политика» - на 0,3 млрд руб.

Хотя бюджеты различного уровня самостоятельны, они не изолированы друг от друга. Между ними существуют финансовые потоки — межбюджетные трансферты, — целью которых являются выравнивание доходов бюджетов в различных регионах страны, компенсация дополнительных расходов, связанных с принятием решений на вышестоящем уровне, и др.

В настоящее время в России финансовая помощь регионам из федерального бюджета предоставляется через пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

Анализ структуры финансовой помощи субъектам РФ показывает, что наибольшую долю в ней занимают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из ФФПР (свыше 50%), второе место — Фонд компенсаций (в среднем 15,0%), третье место — дотации и субвенции на поддержку дорожного хозяйства (в среднем 11,0%). Незначительную долю составляют субсидии Фонда регионального развития.

Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ и(или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с федеральным законодательством осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Субвенции из Федерального фонда компенсаций предоставляются местным бюджетам через образуемые в составе бюджетов субъектов РФ региональные фонды компенсаций. В 2006 г. объем Федерального фонда компенсаций запланирован в сумме 73855605,3 тыс. руб.

Указанные субвенции распределяются между субъектами РФ в соответствии с методикой, утверждаемой Правительством РФ, пропорционально численности населения (отдельных групп населения — потребителей соответствующих услуг), другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления услуг в субъектах РФ. Использование при распределении субвенций из Федерального фонда компенсаций показателей, характеризующих собственные доходы бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов), не допускается.

Фонд софинансирования социальных расходов был впервые создан в 2002 г. для стимулирования субъектов РФ поддерживать на определенном уровне предоставление основных общественных услуг.

В 2006 г. запланирован объем Федерального фонда софинансирования социальных расходов в сумме 26180423,4 тыс. руб.

Средства Федерального фонда софинансирования социальных расходов направляются в виде субсидий бюджета субъектов РФ:

на предоставление гражданам, включая специалистов здравоохранения, образования и сельского хозяйства, постоянно проживающих в сельской местности, субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг;

на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла;

на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

С 2005 г. создан Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ), преобразованный из Фонда региональных финансов, методика которого предусматривает возможность проведения обособленных конкурсов между субъектами Федерации и между муниципальными образованиями.

На 2006 г. субсидии из ФРРМФ запланированы на уровне 1412400 тыс. руб., из них субсидии регионам - 1284000 тыс. руб., муниципальным образованиям - 128400 тыс. руб.

Бюджетам субъектов РФ могут предоставляться бюджетные кредиты из федерального бюджета на срок до одного года по процентной ставке, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Они предоставляются на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий. Например, в 2006 г. установлена плата за пользование бюджетными кредитами на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Федерации, в размере 1/4 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита, а при покрытии расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, по ставке 0 процентов.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу:

1) разграничения видов расходов и доходов полностью или частично на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;

2) распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам, утверждаемым на каждый год;

3) перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах.

Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централизованной, роль федерального бюджета в ней велика и с его помощью могут финансироваться не только общегосударственные, но и региональные программы. Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Например, перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе. Однако оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению диф­ференциации уровня их развития.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: