Сделай Сам Свою Работу на 5

СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ. УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНЫМИ ДОХОДАМИ И РАСХОДАМИ





Тема 5.5

АВТОР:

Стародубровская Ирина Викторовна,
кандидат экономических наук,
заведующая лабораторией проблем муниципального развития
Института экономики переходного периода

Вы будете изучать: Данная тема, с одной стороны, сводит воедино информацию предыдущих занятий, посвященных бюджетным доходам и расходам, рассматривая понятие сбалансированности бюджета как соответствие расходов получаемым доходам, с другой стороны, в рамках данной темы анализируются основные инструменты управления доходами и расходами бюджета, включающие в себя как финансовые, так и нефинансовые механизмы.

Цель занятия: Получение слушателей базовых знаний по вопросам управления бюджетными доходами и расходами и практических навыков в использовании различных финансовых и нефинансовых механизмов.

После изучения Вы сможете: Получить знания об инструментах управления доходами и расходами, применимости рассматриваемых инструментов в их муниципальном образовании. Усвоить ошибочность ряда подходов к наращиванию бюджетных доходов либо оптимизации расходов.

Сбалансированность местного бюджета[i][1]



Одним из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, является принцип сбалансированности бюджетов (ст. 33). Согласно данному принципу, объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. В случае превышения доходов бюджета над его расходами появляется профицит бюджета. Напротив, в случае превышения расходов над доходами возникает дефицит бюджета. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Требование обеспечения сбалансированности бюджета вполне понятно. Превышение расходов над доходами бюджета означает, что финансовая ситуация в муниципальном образовании нестабильна, что органы местного самоуправления стремятся тратить больше, чем могут себе позволить. Особенно разрушительные последствия имела характерная для ряда муниципальных образований в 90-е годы практика принятия дефицита бюджета без определения источников его финансирования. Иногда подобный дефицит закладывался непосредственно в решение о бюджете; иногда он маскировался, например, путем очевидного завышения планируемых на бюджетный год доходов, но в любом случае результат был одинаков – накопление бюджетной задолженности, долгов бюджетных учреждений и муниципальных предприятий; задолженность по заработной плате муниципальным служащим и работникам бюджетных учреждений; сложности с контрагентами, в частности с тепловыми и энергетическими компаниями, что приводило к ограничению теплоснабжения и подачи горячей воды и т.п.



В результате органы местного самоуправления попадали в замкнутый круг. С одной стороны, для ликвидации дефицита им необходимо было оптимизировать расходы, проводить необходимые реформы; с другой стороны, само по себе наличие долгов делало эти преобразования либо чрезмерно дорогими, либо нереализуемыми. Например, возникали проблемы с закрытием даже тех бюджетных учреждений, которые признавались ненужными для выполнения органами местного самоуправления своих полномочий, поскольку их персоналу необходимо было погасить долги по оплате труда. Или невозможно оказывалось организовать более эффективное выполнение некоторых муниципальных функций за счет привлечения частного сектора, поскольку неспособность местного бюджета расплачиваться по своим обязательствам отталкивала частных подрядчиков.

Для избежания подобных проблем принцип сбалансированности бюджета подкреплен в Бюджетном кодексе достаточно детальным регулированием относительно дефицита бюджета.



Во-первых, текущие расходы местного бюджета не могут превышать как плановый, так и отчетный объем доходов местного бюджета. Тем самым за счет источников финансирования дефицита бюджета возможно покрытие только капитальных расходов.

Во-вторых, размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% доходов местного бюджета без учета финансовой помощи. Превышение данного порогового значения возможно только на величину поступлений от продажи имущества.

В-третьих, в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом решением о бюджете должны быть утверждены источники финансирования дефицита бюджета. Если бюджет принимается без дефицита, может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета в объеме, необходимом для финансирования расходов на погашение долга.

В-четвертых, Бюджетный кодекс определяет перечень источников финансирования дефицита местного бюджета. К ним относятся:

· муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

· кредиты, полученные от кредитных организаций;

· бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

· поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

· изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Из данного перечня очевидно, что основными источниками финансирования дефицита местного бюджета являются заемные средства, что приводит к появлению долговых обязательств муниципального образования.

Сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий), о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается представительным органом муниципального образования, вносится в муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.

Основными целями управления долговыми обязательствами являются:

- сохранение объема долговых обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков;

- обеспечение исполнения долговых обязательств в полном объеме;

- поддержание минимально возможной стоимости обслуживания обязательств.

Применительно к объему муниципального долга Бюджетный кодекс также регулирует ряд параметров:

· предельный объем муниципального долга не должен превышать объем доходов местного бюджета без учета финансовой помощи;

· расходы на обслуживание муниципального долга в течение финансового года не должны превышать 15% расходов местного бюджета на соответствующий год.

В случае если ограничения на размер дефицита бюджета и размер муниципального долга нарушаются, и при этом муниципальное образование не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, применительно к нему может быть применен ряд мер, вплоть до передачи исполнения местного бюджета под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации.

Способы обеспечения сбалансированности местного бюджета

Регулирование дефицита местного бюджета, представленное в Бюджетном кодексе, не дает ответа на вопрос: каким образом достигать сбалансированности в условиях, когда получаемых доходов не хватает на покрытие расходов. Чтобы определить подходы к решению данной стратегической задачи, необходимо вспомнить, что местный бюджет предполагает управление как доходами, так и расходами муниципальных образований. Исходя из этого, можно обозначить следующие направления работы по достижению сбалансированности местного бюджета:

- наращивание налоговой базы;

- управление местными налогами;

- согласование муниципальной политики с региональными приоритетами;

- оптимизация расходов;

- привлечение населения к решению вопросов местного значения.

Управление доходами муниципального образования

Наращивание налоговой базы. Данное направление связано в первую очередь с привлечением на территорию муниципального образования субъектов экономической деятельности – новых предприятий, частных предпринимателей и т.п. Естественно, на уровне поселений вряд ли возможно в массовом порядке привлечение крупных инвесторов. Здесь, скорее, речь идет о создании условий для развития малого предпринимательства. Причем поселениям, расположенным в сельской местности, в большинстве случаев нецелесообразно ограничиваться только работой с предпринимателями, занимающимися сельским хозяйством. Напротив, нужно стремиться к диверсификации экономической базы, развитию сельского предпринимательства и сельской занятости в несельскохозяйственных сферах.

Что же могут сделать органы местного самоуправления в поселениях для наращивания экономической базы?

Во-первых, четко определить в стратегии приоритеты собственного развития, конкурентные преимущества своей территории по сравнению с другими. При этом важно исходить не только из потенциала собственного поселения, но и проанализировать, как экономическая деятельность на территории поселения может быть связана с экономикой других поселений, муниципального района в целом, иногда – всего субъекта Федерации либо даже нескольких субъектов.

Во-вторых, заниматься распространением информации о своем поселении, его экономике и культуре, его интересе к привлечению инвестиций. Нужно учитывать, что для инвесторов важны не только экономические вопросы, но и характеристика общей ситуации в муниципальном образовании: начиная с того, где остановиться по приезде, и кончая уровнем преступности. При этом предоставляемая информация должна быть достаточно конкретна, включая адреса и контактные телефоны лиц, с которыми можно связаться для решения тех или иных вопросов, адреса гостиниц и общежитий и т.п.

В-третьих, при появлении потенциальных инвесторов необходимо продемонстрировать качества надежных и предсказуемых партнеров. Для этого, с одной стороны, необходимо установить максимально понятные, прозрачные и стабильные «правила игры» для решения актуальных для инвестора вопросов. С другой стороны, необходимо всячески помогать потенциальным инвесторам в решении текущих проблем, использовать имеющийся «административный ресурс» для ускорения прохождения бюрократических процедур, причем, желательно, не только на уровне поселения, но и на районном, а иногда и на более высоких уровнях. Естественно, для привлечения предпринимателей не возбраняется использовать личные связи.

Стоит ли объединяться с другими муниципальными образованиями для привлечения инвестиций?

На первый взгляд, другие муниципальные образования выступают конкурентами в борьбе за инвестора и, исходя из этого, наиболее эффективна стратегия «каждый за себя». Однако на самом деле это далеко не всегда так.

Во-первых, даже если инвестиции пришли на территорию соседнего поселения, вполне вероятно, что новому производству понадобятся дополнительные кадры, появится спрос на новые виды деятельности. Или, может быть, возникнут новые «технологические цепочки», которые будут стимулировать развитие экономики и в Вашем поселении. Так что появление «точек роста» даже на «чужой» территории может оказать позитивное влияние на перспективы экономического развития муниципального образования.

Во-вторых, многие вопросы привлечения инвестиций часто не могут быть решены на уровне отдельного поселения – ему не хватит ни ресурсов, ни «политического веса». Решение данных вопросов в кооперации с другими поселениями, объединив усилия с администрацией муниципального района либо в рамках ассоциаций муниципальных образований, может существенно снизить административную нагрузку на каждое отдельное поселение.

Наиболее предпочтительна ситуация, когда на уровне субъекта Федерации существует четкая стратегия привлечения инвестиций, которая затем конкретизируется на уровне муниципальных районов и отдельных поселений. Однако известны случаи, когда поселения самостоятельно добивались значительных успехов в расширении налоговой базы.

Экономическое чудо МО Детчино. Муниципальное образование (МО) Детчино Калужской области можно отнести к среднему по размерам поселенческому муниципалитету – его численность составляет примерно 5,7 тыс. человек. В его состав входят село Детчино и 15 окрестных деревень. На момент создания МО «Детчино» в 1996 г. в поселении не оставалось практически никакой экономической базы, работало лишь одно предприятие в режиме неполной недели. Однако сочетание благоприятного географического положения и грамотной политики муниципальной власти, направленной на привлечение инвестора, привело к настоящему инвестиционному буму. Практически каждый год на территории поселения открываются новые предприятия, среди них деревообрабатывающий завод, завод по разливу вин, кофейный завод. Реконструируется молокозавод. Деятельность местной администрации по привлечению инвестиций состоит в облегчении процедуры выделения земли, установлении налоговых льгот по местным налогам, отсутствии дополнительных требований и поборов, помощи в согласовании различных вопросов на местном уровне.

Управление местными налогами. В сформированной в рамках нового бюджетного и налогового законодательства системе финансирования муниципальных образований местные налоги играют далеко не ключевую роль. Кроме того, пределы регулирования данных налогов на местном уровне достаточно жестко ограничены федеральным законодательством. Тем не менее, предусмотренные возможности необходимо использовать для оптимизации доходов муниципальных образований. Кроме того, управление данными налогами необходимо осуществлять с учетом перспективы введения местного налога на недвижимость, который во многих случаях может стать гораздо более весомым источником дохода, чем существующие местные налоги.

В этой сфере целесообразно предпринять по меньшей мере следующие шаги.

Во-первых, провести инвентаризацию объектов налогообложения местными налогами, что позволит более полно учесть налоговую базу. Подобные мероприятия, проводившиеся в ряде муниципальных образований, показали свою достаточно высокую эффективность. Так, при организации эксперимента по введению налога на недвижимость в г. Новгороде была проведена сплошная инвентаризация объектов недвижимости. Полевые исследования проводились с привлечением студентов высших учебных заведений города. В результате в реестр недвижимости были внесены объекты незавершенного строительства, гаражи и другие ранее не зарегистрированные объекты. Причем количество учтенных гаражей, например, увеличилось более чем в два раза.

Во-вторых, найти оптимальное сочетание налоговых ставок, местных налоговых льгот и других параметров, которые могут регулироваться на уровне муниципальных образований. Естественно, наибольшие доходы от местных налогов могут быть получены, если установить налоговые ставки на максимальном уровне, предусмотренном федеральным законодательством, и вообще не вводить местные льготы. Однако по социальным соображениям это не всегда является возможным. Поэтому иногда есть смысл ввести льготы для определенных категорий плательщиков (особенно если потенциальные доходы от них достаточно незначительны), установив для остальных максимальную налоговую ставку. Либо, напротив, снизить налоговую ставку, но не вводить местные налоговые льготы. Каждый из данных вариантов должен быть проанализирован с точки зрения финансовых, политических и социальных последствий для выбора оптимального решения.

Согласование муниципальной политики с региональными приоритетами. Как уже обсуждалось в рамках предыдущих тем, наряду с механизмами финансового выравнивания, финансовая помощь на решение вопросов местного значения предоставляется в форме субсидий из образуемых на региональном уровне фондов: фонда муниципального развития, фонда софинансирования социальных расходов, в некоторых регионах – фонда реформирования муниципальных финансов. Конкретные направления софинансирования расходов и принципы выделения субсидий определяются в каждом субъекте Федерации в зависимости от региональных приоритетов. Соответственно, при принятии решений на уровне муниципального образования необходимо учитывать, по каким направлениям возможно получить дополнительные средства финансовой помощи, и какие условия необходимо в этом случае соблюдать. Активная позиция органов местного самоуправления в данном вопросе позволяет мобилизовать дополнительные финансовые средства на решение вопросов местного значения.

Ошибочные формы управления доходами муниципального образования. Очевидно, что из всего возможного многообразия механизмов управления бюджетными доходами не все могут быть рекомендованы для практического использования. Важно, чтобы стремление к росту бюджетных доходов не становилось доминирующим, чтобы ему не приносились в жертву интересы потребителей или перспективы устойчивого развития муниципального образования. Это может произойти, например, если для получения дополнительных доходов муниципальное образование стремится само участвовать в коммерческой деятельности, «зарабатывая» тем самым деньги для местного бюджета.

В этом случае муниципальные предприятия либо предприятия с муниципальным участием создаются в тех сферах, где существует или может существовать частный бизнес (от птицефабрик до парикмахерских). Пользуясь поддержкой администрации, они неизбежно получают необоснованные преимущества на рынке, часто занимают на нем доминирующие позиции. В результате у них снижается интерес к поддержанию собственной конкурентоспособности, повышению эффективности деятельности, ориентации на потребителя. У этой медали есть и другая сторона. Доминирование муниципальных предприятий приводит к тому, что частный бизнес теряет интерес к работе на соответствующем рынке. Тем самым страдают, с одной стороны, интересы потребителя, а с другой – инвестиционная привлекательность муниципалитета.

Закон 131-ФЗ поставил серьезные преграды на пути подобного «муниципального предпринимательства», жестко ограничив перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований[ii][2]. Тем самым в более полной степени может быть реализовано отделение власти от бизнеса, когда власть (в т.ч. муниципальная) устанавливает «правила игры», а бизнес занимается экономической деятельностью и платит налоги в бюджеты разных уровней.

 








Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту:



©2015 - 2024 stydopedia.ru Все материалы защищены законодательством РФ.