Вопрос 2. Муниципальная собственность.

Как мы уже знаем, 131-й закон (статья 49, ч. 1) говорит об экономической основеместного самоуправления, определяя её как находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Из закона следует, что находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований составляют материальную основу муниципальной собственности.

В качестве собственника муниципальной собственности согласно статье 215 Гражданского кодекса выступают муниципальные образования.

В советские времена понятие муниципальной собственности отсутствовало по причине отсутствия местного самоуправления как узаконенной формы народовластия. Понятие «муниципальная собственность» как правовая категория было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Правовой статус муниципальной собственности устанавливает Конституция РФ (статья 8, ч. 2): муниципальная собственность признаётся и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности.

Принятие в июле 1991 года Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации»[4] поставило в повестку дня вопрос о наделении муниципальных образований собственностью, необходимой им для реализации своих полномочий. Принципиально данный вопрос был решён путём разграничения имевшейся на тот момент в Российской Федерации государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность. Согласно Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. «О разграничении государственной собственно­сти в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, кра­ев, областей, автономной области, автономных округов, горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собствен­ность»[5] право муниципальной собственности возникло на следующие виды объектов:

- жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации);

- жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, входящие в состав муниципальной собственности;

- объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

- предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

- оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;

- учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

Это право распространялось как на объекты, находившиеся в ведении исполкомов местных Советов, так и на большинство ведомственных объектов.

При этом вопрос о земле как муниципальной собственности оставался открытым вплоть до 2001 года, когда был принят Федеральный за­кон «О разграничении государственной собственности на землю»[6].

Закон, вступивший в силу 20 января 2002 г., установил правовые основы разграничения государственной собственности на землю. Земли, находившиеся в государственной собственности, подлежали переводу в собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).

Согласно статье 5 этого закона основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

- земель особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населённых пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения;

- земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земель водного фонда, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности (за исключением недвижимого имущества, указанного в статьях 3 и 4 указанного Федерального закона);

- земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

В качестве цели разграничения государственной собственности Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года определяло ускорение процессов приватизации во исполнение требований Законов РСФСР «О собственности в РСФСР» и «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР».

В результате приватизации значительная часть объектов госсобственности, изначально предназначавшейся для передачи органам местной власти, оказалась в частных руках. По данным Счётной палаты РФ доля государственной собственности в структуре собственности России к 2003 году сократилась с 95,8 до 4 процентов, доля муниципальной собственности составила 6 процентов[7].

Негативным результатом приватизации для муниципальных образований и населения стала массовая распродажа объектов социальной сферы как «непрофильных». Эти объекты приобретались предпринимательскими структурами по заниженным ценам в целях последующего перепрофилирования[8].

Ошибки и упущения, а порой и прямой ущерб государственным и муниципальным интересам, допущенные в процессе приватизации в период 1993 - 2003 годов, Счётная палата РФ объясняет несовершенством законодательного и организационного обеспечения приватизации.

Попытки преодоления несовершенства федерального законодательства предпринимали субъекты Федерации. Так в 1999 году был принят закон Белгородской области «О порядке передачи объектов областной собственности в муниципальную собственность»[9], в 2002 году – закон «О цене земли при продаже земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности»[10].

Закон «О порядке передачи объектов областной собственности в муниципальную собственность» определил основания и порядок передачи объектов государственной собственности Белгородской области в муниципальную собственность. Согласно статье 2 этого закона основаниями передачи объектов государственной собственности Белгородской области (или областной собственности) в муниципальную собственность являются:

а) соответствие объекта функциональному назначению объектов, имеющих местное значение;

б) соответствие объекта функциональному назначению объектов, необходимых для осуществления комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

в) частичное содержание и финансирование объектов государственной собственности Белгородской области за счёт средств местного бюджета;

г) предполагаемое завершение строительства объектов государственной собственности Белгородской области, за счёт средств местного бюджета при условии, что сумма средств, необходимая для завершения строительства, превышает сумму вложенных средств с согласия органов местного самоуправления на завершение строительства;

д) необходимость освобождения государственных органов исполнительной власти Белгородской области от несвойственных им функций в хозяйственно-экономической сфере.

Закон Белгородской области «О цене земли при продаже земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности» упорядочил ценообразование при продаже земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, устранив тем самым существовавшее до этого произвольное ценообразование.

Передача объектов государственной собственности Белгородской области осуществляется как на безвозмездной, так и на возмездной основе.
Определение размера возмещения при передаче объекта областной собственности в муниципальную собственность осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»[11]. В отдельных случаях (пункты "в", "г", "д" статьи 2 цитируемого закона – см. выше) закон допускает передачу объектов областной собственности только с одновременной передачей финансовых средств на их содержание (реконструкцию, восстановление и завершение строительства).

К настоящему времени ситуация с муниципальной собственностью в значительной степени стабилизировалась. Приостановлена её необоснованная распродажа. Муниципальные образования, во главе которых появляется всё больше инициативных и реально болеющих за общее благо руководителей, ведут работу по упрочению материальной основы местного самоуправления, оптимизации структуры муниципальной собственности в целях удовлетворения насущных потребностей населения муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» классифицирует муниципальное имущество по двум признакам: а) по его назначению и б) по его принадлежности определённому виду муниципального образования.

По назначению муниципальное имущество делится на 4 категории:

1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также для организации в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ запрещает использовать муниципальное имущество на иные цели, помимо перечисленных выше. Согласно пункту 5 статьи 50 в случае возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для реализации указанных выше целей, данное имущество подлежит перепрофилированию или отчуждению в порядке и сроки, установленные федеральным законом.

Перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.

По принадлежности закон дифференцирует муниципальное имущество поселения, муниципального района и городского округа. Разграничение объектов муниципальной собственности осуществлено в соответствии с разграничением полномочий между различными муниципальными образованиями (поселениями, муниципальными районами, городскими округами) по принципу: каждое полномочие должно обеспечиваться соответствующим объектом муниципальной собственности.

В собственности поселений могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населённых пунктов поселения;

2) автомобильные дороги местного значения в границах населённых пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности;

7) имущество библиотек поселения;

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесённые к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

21) имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

22) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность на территории поселения.

В собственности муниципальных районов могут находиться практически все перечисленные для поселений виды имущества, однако имеются и отличия.

В состав имущества муниципального района могут входить:

- имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района (исключено имущество для тепло-, и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов – они остались в прерогативах поселения);

- автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

- пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

- имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

- имущество, предназначенное для создания условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

- имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

- имущество межпоселенческих библиотек;

- земельные участки, отнесённые к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

- пруды, обводнённые карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

- имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

- имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

- имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

- имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

- имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории муниципального района.

В собственности городских округов могут находиться практически все виды имущества, перечисленные в перечнях для поселений и муниципальных районов, за исключением тех, которые призваны решать задачи межпоселенческого характера.

Федеральный закон 131-ФЗ обязывает органы местного самоуправления вести реестры муниципального имущества. Порядок ведения таких реестров устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (Минэкономразвития России).

Анализ приведённых данных о составе и назначении муниципальной собственности позволяет выделить её основные признаки и свойства[12]. Муниципальная собственность:

- относится к обязательным атрибутам муниципального образования наряду с местным бюджетом и органами местного самоуправления;

- является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования;

- является объектом управления.

Управляя муниципальной собственностью, органы местного самоуправления реализуют имущественные права муниципального образования.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: