Дисфункциональные реакции

Какую реакцию вызывают проблемы координации, свободы и инноваций? Люди, далекие от профессии, – клиенты, администраторы непрофессиональной деятельности, общество в целом и его правительственные представители – обычно полагают, что эти проблемы являются результатом отсутствия внешнего контроля над специалистами-операторами и процессом их труда. Поэтому они начинают действовать самым естественным, на их взгляд, образом: пытаются контролировать его с помощью других механизмов координации. В частности, используя прямой контроль, стандартизацию процессов труда или выпуска.

Прямой контроль предполагает, как правило, создание промежуточного надзирающего органа с малой «нормой управляемости» (согласно классическому пониманию властных полномочий). Данное решение эффективно лишь в случае крайней нерадивости профессионалов. Хирургу в замызганном халате или преподавателю, прогулявшему слишком много занятий, можно «поставить на вид» или пригрозить увольнением. Но конкретную профессиональную деятельность – сложную с точки зрения исполнения и туманную с точки зрения результатов – трудно проконтролировать кому-либо, кроме самих специалистов. Поэтому отошедшему от профессии администратору, на которого возложен прямой контроль, не остается ничего другого, как заниматься скучным для него делом. Некоторые региональные инспекторы, поставленные монреальским советом по образованию наблюдать за подведомственными ему школами, звонят директорам школ в 16:59, чтобы удостовериться, что те не ушли с работы раньше положенного времени. Полномочия таких промежуточных контролеров проистекают из допущения, что работа профессионалов поддается, подобно любой другой, контролю сверху. Но эта посылка вновь и вновь оказывается несостоятельной.

Внешний контроль, равно как и другие формы стандартизации, часто только мешает профессионалам. И все по тем же причинам – из-за высокой сложности труда и неясности результата. Их невозможно формализовать с помощью правил и нормативов, систем планирования и контроля. Непонимание этого приводит к ошибкам в управлении (программирование неправильного поведения и ошибочная оценка результатов), принуждающим профессионалов играть по правилам механистической бюрократии – беспокоиться о стандартах, а не клиентах. И вновь неразбериха средств и целей. Вот как полицейский из Чикаго описал влияние подобных стандартов на его работу:

Допустим, мой инспектор говорит: «Нужно еще два ареста, чтобы догнать по показателям другие участки». И вот мы выезжаем на эту охоту-лотерею...

Особенно «ценятся» ограбления и задержания вооруженного преступника. Когда полиция приезжает на место происшествия, человек с пистолетом уже скрылся, поэтому они хватают любого, прекрасно понимая, что это, скорее всего, никакой не преступник. Но в протоколе записывается: «Задержаны два человека за НИО» – незаконное использование оружия. В отчете будет сказано: «...когда мы прибыли на место, мы увидели двоих подозрительных». Они улучшат свои показатели, даже если суд впоследствии не примет дело. Арест – это все что им нужно (Terkel, 1972 : 137,139-40).

Вот наглядное изображение тщетности попыток взять под контроль профессиональную по своей природе деятельность. То же происходит, когда бухгалтеры пытаются контролировать менеджеров и консультантов своих фирм, – «подчинение становится самоцелью, ведь понятно, что дипломированный бухгалтер-администратор не способен оценить знания и компетентность не-бухгалтера» (Montagna, 1968:144). А в школьной системе государственная техноструктура почему-то уверена, что правомочна программировать работу учителя. Например, чиновник департамента планирования образования из ГДР в свое время с гордостью рассказывал мне, что в любой день все дети одного возраста по всей стране открывают одинаковые учебники на одних и тех же страницах. Индивидуальные потребности учащихся – кому-то учеба дается легко, кому-то труднее, кто-то живет в городе, кто-то в деревне, – а также индивидуальный стиль преподавания подчинены требованию четкости системы.

Эффективность сложного труда, который выходит из-под контроля выполняющего ее оператора, резко снижается. Общество, наверное, должно контролировать расходы профессиональных бюрократий – в качестве сдерживающей меры – и правовыми методами бороться против наиболее грубых нарушений профессиональных принципов. Но слишком жесткий внешний контроль над самой профессиональной деятельностью в соответствии с гипотезой 14 приводит к централизации и формализации структуры. Право принимать решения переходит от операторов к менеджерам и далее к аналитикам техноструктуры. Так можно вместе с водой и ребенка выплеснуть.

Технократический контроль не улучшает профессиональную деятельность, не отделяет безответственное поведение от ответственного – он просто ограничивает и то и другое. Для организаций, в которых ответственное поведение большая редкость, это, возможно, оправданно. Но в прочих ситуациях – то есть в большинстве организаций – технократический контроль только подавляет профессиональную ответственность.

Контроль также нарушает баланс деликатных взаимоотношений между профессионалом и клиентом, отношений, основанных на беспрепятственных контактах между двумя людьми. Так, начальник полиции по фамилии Чизанкас признает, что в «паравоенных структурах» полицейские, стоящие на нижнем уровне неофициальной иерархии, всегда готовы «выместить свое раздражение на правонарушителях» (Hatvany, 1976 : 73). Контроль снимает с профессионала ответственность за услугу и передает его административной структуре (что никак не влияет на получаемые клиентом выгоды). Ученика обучает не государство и даже не школьная система или сама школа; не больница принимает роды. Это делают отдельные профессионалы. Если специалист некомпетентен, то никакой план и никакие правила техноструктуры, никакие приказы ни одного администратора или государственного органа не прибавят ему необходимых знаний и навыков. Более того, планы, правила и приказы могут помешать компетентному специалисту эффективно выполнять свои функции. По крайней мере в механистической бюрократии рационализация удешевляет получаемый клиентом результат. В случае с профессиональной деятельностью она приводит к обезличенному, неэффективному обслуживанию.

Кроме того,внешний контроль может ослабить стимулы к совершенствованию, а равно и к инноваторству – с последним у профессиональной бюрократии худо даже в лучшие времена. Утратив контроль над трудом, профессионалы уподобятся пассивным операторам механистической бюрократии. С усилением внешнего контроля крайне осложнится и без того нелегкая работа администратора профессиональной деятельности. В системе школьного образования, например, государство смотрит на руководителей учебных заведений сверху вниз, навязывая свои стандарты, а профессионалы, сопротивляясь внедрению унифицированных правил, смотрят на него снизу вверх. Стратегическая вершина оказывается между жаждущей власти техноструктурой и настаивающим на автономии операционным ядром. А в проигрыше оказываются все и каждый.

Неужели у обеспокоенного эффективностью профессиональных бюрократий общества нет никаких рычагов влияния? Конечно, есть. Прежде всего это финансовый контроль и правовые меры. Но, тем не менее, стоит ли выдавать профессионалам «пустые чеки», не требуя отчета перед обществом? Возможны разные решения, но всегда следует исходить из понимания того, что собой представляет и для чего необходима профессиональная деятельность.Изменения в профессиональной бюрократии не делаются одним махом, когда, только заняв кабинет, новый администратор объявляет о масштабных реформах или государственный чиновник пытается поставить специалистов под технократический контроль. Инновации медленно проникают в профессиональную среду, изменяя требования к будущим профессионалам, изменяя то, чему их обучают в профессиональных школах (нормы, навыки и знания), а затем и их стремление к повышению квалификации. Когда назревшие изменения встречают сопротивление, общество должно воззвать к чувству социальной ответственности специалистов или, если призыв не будет услышан, использовать давление, но не на профессиональные бюрократии, а на профессиональные объединения.

ГЛАВА 11

ДИВИЗИОНАЛЬНАЯ ФОРМА

Основной координационный механизм: стандартизация выпуска

Ключевая часть организации: срединная линия

Основные параметры дизайна: рыночное группирование, система контроля над исполнением, ограниченная вертикальная децентрализация

Ситуационные факторы: диверсифицированные рынки (в частности, товаров и услуг); зрелая, крупная организация; властные потребности менеджеров среднего звена; модная

Подобно профессиональной бюрократии, дивизиональная форма представляет собой не столько интегрированное целое, сколько набор объединенных центральной административной структурой полуавтономных «организмов». Но если «слабосвязанными» организмами профессиональной бюрократии являются отдельные люди, профессионалы операционного ядра, то в дивизиональной форме – это организационные единицы срединной линии. Обычно их называют подразделениями (дивизионами), а центральную администрацию – штаб-квартирой. Потоки властных полномочий в данной конфигурации носят не восходящий, а нисходящий характер.

Дивизиональная форма широко распространена в частном секторе промышленно развитых национальных хозяйств: она (или ее вариации) характерна для подавляющего большинства фирм из так называемого списка «Fortune 500» (крупнейшие и богатейшие американские корпорации). Но аналогичные структуры встречаются и в других секторах экономики. Вариацией этой конфигурации является так называемый «мультиверситет» – крупный университет с множеством факультетов и научных центров, например Калифорнийский, равно как и включающий несколько специализированных клиник комплекс медицинских учреждений, или социалистическая экономика, в которой государственные предприятия рассматриваются как-дивизионы, а экономические органы правительства – как их штаб-квартиры.

Дивизиональная форма отличается от прочих четырех конфигураций в одном важном отношении. Она не является завершенной, законченной от начала до конца, от стратегической вершины до операционного ядра структурой, но как бы накладывается на другие сверху. То есть каждое ее подразделение имеет собственную структуру. Однако, как мы увидим, дивизионализация влияет на особенности структуры – в частности, подразделения тяготеют к конфигурации механистической бюрократии. Сама же конфигурация дивизиональной формы фокусируется на структурных взаимосвязях между штаб-квартирой и подразделениями, то есть на взаимоотношениях стратегического апекса с верхними эшелонами срединной линии. Все, что находится за рамками этих отношений, имеет второстепенное значение.

БАЗОВАЯ СТРУКТУРА

Параметры дизайна

Принципиально важно, чтодивизиональная форма использует в верхней части срединной линии рыночный принцип группирования организационных единиц. Подразделения создаются в соответствии с обслуживаемыми рынками и наделяются всеми необходимыми для их обслуживания операционными функциями. На рис. 11.1 представлена типичная органиграмма дивизиональной производственной фирмы, каждое подразделение которой занимается закупочной, конструкторской, производственной и маркетинговой деятельностью. Такоерассредоточение (и дублирование) операционных функций минимизирует зависимости между подразделениями, поэтому каждое из них может действовать как полуавтономный организм, не обязанный координировать свою работу с другими. Это, в свою очередь, позволяет сгруппировать под началом штаб-квартиры большое число подразделений. Иначе говоря, объем ответственности стратегического апекса организации дивизиональной формы может быть очень большим.

Подобное структурное устройство естественно приводит к ярко выраженной децентрализации: каждый дивизион наделен полномочиями, необходимыми для принятия решений относительно своих собственных операций. Но требуемая для дивизиональной формы децентрализация существенно ограничена и зачастую сводится к делегированию полномочий нескольких высших менеджеров центра чуть более многочисленным руководителям подразделений. Другими словами, дивизиональная форма предусматривает децентрализацию параллельного, ограниченного вертикального типа. На самом деле дивизиональная структура может оказаться достаточно централизованной. Менеджеры подразделений могут владеть львиной долей власти, препятствуя дальнейшей вертикальной децентрализации (вниз по командной цепочке) или горизонтальной децентрализации (передаче власти специалистам аппарата и операторам). Как сказал президент одной фирмы-конгломерата, организации, с неизбежностью использующей дивизиональную форму:

«Вся наша философия вертится вокруг того, у кого сосредоточена ответственность за прибыль, – главного менеджера подразделения. Я не хочу, чтобы кто-нибудь в этой организации сомневался, что главный менеджер – это босс. Так начинается предпринимательская атмосфера» (цит. по: Lorsch and Allen, 1973 : 55). Конечно, теоретически дивизионализация не препятствует дальнейшей децентрализации власти внутри подразделений. Но, как мы вскоре увидим, другие характеристики этой структуры побуждают подразделения к большей централизации власти, чем если бы они были независимыми организациями.

Если бы штаб-квартира делегировала все свои полномочия менеджерам подразделений, она просто перестала бы существовать и каждый дивизион в итоге превратился бы в самостоятельную организацию. Поэтому между центром и подразделениями должны быть некие отношения контроля и координации. Следовательно, возникает вопрос: «Как штаб-квартире, сохраняя контроль, в то же время дать каждому подразделению столько свободы, чтобы оно управляло своими операциями?» Ответ заключается в одном специфическом параметре дизайна: системе контроля над исполнением.В целом штаб-квартира предоставляет дивизионам почти полную свободу в принятии решений, контролируя лишь результаты их реализации. Мониторинг проводится постфактум, в конкретных количественных показателях – в случае с коммерческими организациями в показателях прибыли, объемов продаж и нормы возврата инвестиций. По словам Р. Акермана, «бухгалтерские отчеты не застрахованы от неправильной трактовки, но они освобождают ревизора от необходимости просеивать и осмысливать операционные данные разных предприятий» (Ackerman, 1975 : 49). Таким образом,основной координационный механизм в дивизиональной форме – это стандартизация выпуска, а ключевой проектный параметр – система контроля над исполнением.

Этот координационный механизм и рассматривавшиеся до сих пор три параметра дизайна составляют базовую структуру дивизиональной формы: рыночно ориентированные организационные единицы в верхней части срединной линии; параллельная, вертикальная децентрализация единиц (но не обязательно внутри них); использование стандартизации выпуска при помощи системы контроля над исполнением, позволяющей штаб-квартире контролировать подразделения. Это компоненты идеальной конфигурации. Рыночная ориентация группирования позволяет предоставить подразделениям автономию, что способствует их децентрализации, а также позволяет легко идентифицировать их выпуск и координировать их деятельность посредством контроля над исполнением.

В данной конфигурации определенные, хотя и не первостепенные, роли принадлежат и другим координационным механизмам и проектным параметрам.

Центральная администрация не использует в качестве координационного механизма стандартизацию рабочих процессов, поскольку это угрожало бы дивизиональной автономии. Следовательно, попытки формализации поведения подразделений со стороны штаб-квартиры практически отсутствуют. Планирование деятельности также не практикуется; в противном случае подразделениям навязывались бы решения, которые они вправе и должны принимать сами. Отсутствие в этой структуре зависимостей между дивизионами препятствует использованию взаимных согласовании, так же как и способствующих им инструментов взаимодействий.

Но определенную роль играют два оставшихся механизма координации (стандартизация знаний и навыков и прямой контроль). Успех дивизиональной формы зависит от компетентности руководителей подразделений, которым делегировано право принятия решений. Если высшие менеджеры срединной линии других конфигураций обычно функционально ориентированы и обладают ограниченной свободой действий, то менеджеры дивизиональной формы – это «мини-гендиректоры», которые руководят своими операторами. Вот почему срединная линия становится важнейшей частью структуры. Но эта особенность накладывает на штаб-квартиру обязанности по обучению менеджеров подразделений (фактически стандартизировать их навыки руководства). Подобным образом индоктринация менеджеров подразделений гарантирует, что они будут ориентироваться на цели, поставленные штаб-квартирой, а не сконцентрируются на локальных целях своих дивизионов. Дивизиональные руководители периодически бывают в штаб-квартире на конференциях и совещаниях с центральными администраторами. Иногда осуществляется ротация, помогающая менеджерам выработать широкий взгляд на организацию. В дивизиональной форме прямой контроль служит дублирующим механизмом координации. Когда подразделение сталкивается с трудностями, может потребоваться вмешательство центрального руководства, в том числе с целью замены руководителя дивизиона. Поэтому штаб-квартире необходимо быть в курсе осуществляемых в подразделениях операций (хотя бы для того, чтобы знать, когда и как вмешаться). Потребность в прямом контроле несколько сокращает нормы управляемости менеджеров штаб-квартиры.

Структура подразделений

Установив, какие средства использует штаб-квартира для контроля над дивизионами, – контроль над исполнением, подкрепляемый обучением, индоктринацией менеджеров и прямым контролем над ними, – мы можем вернуться к вопросу о децентрализации внутри подразделений. Теоретически, дивизиональную форму можно наложить на любую другую конфигурацию. Мультиверситет или бухгалтерская фирма с региональными отделениями по всей стране представляют собой ряд профессиональных бюрократий в дивизиональной форме; сеть корреспондентских пунктов национальной ежедневной газеты – это дивизионально организованная адхократия. Бизнесмен, владеющий контрольными пакетами акций предпринимательских фирм, придает дивизиональную форму простой структуре. Подразделения любой организации также могут демонстрировать разнообразие структур, как, скажем, в случае с муниципальным советом, включающим четыре «подразделения», – простую структуру программы борьбы с нищетой, механистически-бюрократическую санитарную службу, полицию в форме профессиональной бюрократии и адхократическую группу специалистов по городскому развитию.

Но лучше всего дивизиональная форма «срастается» с механистически-бюрократическими структурами в своих подразделениях, а кроме того, подталкивает их, независимо от их естественной склонности, к форме механистической бюрократии.Объяснение этой важной особенности кроется в ключевой для функционирования дивизиональной структуры стандартизации выпуска. Единственная возможность удержать в руках штаб-квартиры контроль и одновременно защитить автономию подразделений – мониторинг получаемых подразделениями результатов деятельности. Он требует введения четко определенных стандартов производительности, существование которых зависит от двух основных условий. Во-первых, каждое подразделение должно рассматриваться как автономная комплексная система с единым набором последовательных целей.Другими словами, хотя взаимодействия между дивизионами относительно незначительны, они, согласно данному условию, должны быть жестко связанными внутренне.[53] Во-вторых, эти цели должны быть операциональными – иначе говоря, количественно оцениваемыми.В органических конфигурациях, действующих в динамичной среде, простой структуре и адхократии, такие стандарты производительности установить трудно. В профессиональной бюрократии, как отмечалось в предыдущей главе, их определению препятствует сложность выполняемых рабочих заданий. Кроме того, профессиональная бюрократия – это не интегрированная система, а совокупность отдельных специалистов с широким спектром целей. Следовательно, остается только одна удовлетворяющая данным условиям конфигурация, а именно – механистическая бюрократия. То есть дивизиональная форма наилучшим образом накладывается на механистическую бюрократию, единственную интегрированную структуру с операциональными целями.

Что же происходит, когда дивизиональная форма накладывается на другие три конфигурации? Для того чтобы эта форма работала, она должна соответствовать оговоренным условиям. То есть каждое подразделение должно функционировать как единая интегрированная система, к которой применяется один и тот же набор измерителей результатов деятельности. Менеджер подразделения, которому штаб-квартира делегировала необходимые полномочия, должен быть способен применить установленные измерители к своему дивизиону; другими словами, мы должны рассматривать подразделение как нисходящую, регулируемую систему. Для профессиональной бюрократии и адхократии (преимущественно восходящих и нерегулируемых) это означает крен (под нажимом) в сторону централизации. Кроме того, когда подразделение организовано по функциональному принципу, – что типично для простой структуры, профессиональной бюрократии и адхократии, – руководителю дивизиона с тем, чтобы гарантировать концентрацию внимания сотрудников подразделения на рабочих целях, приходится использовать систему планирования действий, предполагающую установление вниз по линейной цепи еще большего числа специальных стандартов относительно решений и предпринимаемых шагов. Это равнозначно давлению с целью формализации (бюрократизации) структуры подразделения, особенно для изначально органических простой структуры и адхократии. Поэтому дивизиональная форма делает подразделения более централизованными и формальными, чем в том случае, если бы они оставались самостоятельными организациями. (В соответствии с гипотезой 14, поскольку штаб-квартира есть особая форма внешнего контроля над подразделением.) А это – две отличительные особенности механистической бюрократии. Поэтому мы делаем вывод, что дивизионализация подталкивает структуры подразделений, независимо от их естественной расположенности, к механистическо-бюрократической форме. Система контроля над исполнением дивизиональной формы ослабляет органическую природу простой структуры и адхократии, а в профессиональной бюрократии разрушает идею автономии оператора.[54] Только от механистической бюрократии дивизионализация не требует никакой фундаментальной перестройки структуры.

Почему же тогда в литературе «дивизионализация» столь часто выступает синонимом «децентрализации» (и в неявной форме – дебюрократизации)? По-видимому, дело в происхождении этой конфигурации. В начале XX в. некоторые механистическо-бюрократические корпорации Америки, развиваясь и диверсифицируя рынки, становились все более неповоротливыми – слишком централизованными и слишком бюрократическими. Появление дивизиональной формы (в компании du Pont в 1921 г.) стало настоящей находкой. Вместо одной комплексной функциональной структуры можно было создавать ряд таких структур, по одной на каждый рынок. Принимая во внимание ослабление централизации и формализации, облегчилось решение стратегической вершины проблемы «бутылочного горлышка». Поэтому в сравнении с механи-стическо-бюрократической структурой – то есть с одной общей для всех рынков механистической бюрократией – дивизиональная форма способствует снижению уровня централизации структуры, так как предполагает создание нескольких меньших по размеру и более концентрированных механистических бюрократий.

Но присуща ли децентрализация дивизиональной форме? Точнее, можно ли утверждать, что она децентрализована более, чем другие конфигурации? Что касается простой структуры, власть над которой сосредоточена в руках единственного ее руководителя, – несомненно. Не беремся сказать того же о механистической бюрократии (предназначение которой – операции на единственном рынке). Кто возьмется утверждать, какая структура распределяет свою власть шире – структура с ограниченной горизонтальной децентрализацией, где несколько аналитиков техноструктуры делят власть с менеджерами стратегического апекса, или структура с ограниченной вертикальной децентрализацией, где несколько старших менеджеров срединной линии делят власть между собой? Что же до профессиональной бюрократии и адхократии с их масштабной децентрализацией в глубь линейной структуры и вне ее в сторону многочисленных специалистов операционного ядра и персонала, то, конечно, в этом отношении дивизиональной форме до них очень далеко.

Кроме того, есть еще одна, более логичная альтернатива дивизиональной форме, а именно – полная фрагментация организации. В результате получается также более децентрализованная структура. От полуавтономных подразделе

ний, контролируемых одной центральной штаб-квартирой, к полностью самостоятельным организациям, каждая из которых контролируется своим советом директоров, – один шаг. Фактически дивизиональная форма часто вырастает не из «децентрализации» действующей на нескольких рынках механистической бюрократии, а из «централизации» ряда независимых, оперирующих на разных рынках организаций, консолидирующихся в единую «федерацию» с конфигурацией дивизиональной формы и постепенно уступающих некоторые свои полномочия новой центральной штаб-квартире.

Именно так происходила самая известная дивизионализация, чаще всего трактуемая как «децентрализация», – реструктуризация Альфредом Слоаном компании General Motors в 1920-е гг. Именно это событие положило начало первой волне дивизионализации компаний из списка «Fortune 500» и по сию пору остается лучшей иллюстрацией ошибочности утверждения «дивизионализация подразумевает децентрализацию». Хотя А. Слоан и дивизиона-лизировал General Motors, никакая игра воображения не позволит назвать его перестройку децентрализацией. Как прокомментировал действия менеджера один известный исследователь, «если бы понадобилось одним словом охарактеризовать структуру управления General Motors, преобразованную А. Слоаном и его замечательными сподвижниками, то этим словом является вовсе не децентрализация, а централизация» (Harold Wolf, цит. по: Perrow, 1974 : 38). По словам А. Чандлера (Chandler, 1962) и самого А. Слоана (Sloan, 1963), Уильям Дюран собрал General Motors как холдинговую компанию, но не сумел консолидировать ее в единый организм. За него это сделал А. Слоан, создавший институт центрального контроля, ограничивший власть менеджеров организационных единиц и передавший контрольные полномочия штаб-квартире. Другими словами, А. Слоан консолидировал структуру дивизиональной формы, тем самым централизовав ее. (Позднее в этой главе мы увидим, что процесс централизации власти в General Motors с очевидностью продолжался на протяжении всего XX в. вплоть до момента, когда стало неправомерным называть нынешнюю структуру автомобильного компонента этой компании дивизиональной.)

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: