Система органов государственной власти в РФ

Любое государство осуществляет свою разнообразную деятельность через государственные органы, каждый из которых является частью государственного аппарата. Им принято называть совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих в обществе государственную власть. Аппарат государства - это не механическое соединение его органов, а упорядоченная, организованная, целостная система. Смысл этой упорядоченности заключается прежде всего в том, что каждый орган государства выполняет вполне определенные управленческие функции, имеет свое поле ответственности. Государственный орган - это часть государственного аппарата, наделенная государственно-властными полномочиями и осуществляющая свою компетенцию в установленном им порядке. В современном обществе характер функций государственных органов определяется конституцией и другими законодательными актами.
В правовом государстве реализуется принцип разделения властей, органы государства, принадлежащие к разным ветвям власти, осуществляют свои полномочия самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга.
Федеративное устройство государства предполагает выделение государственных органов РФ и государственных органов субъектов Федерации. Государственные органы могут делиться на избираемые гражданами и формируемые другими государственными органами (прокуратура, суды), они бывают единоличными и коллегиальными.

Билет 27.
1. Развитие государственной системы во второй четверти XVIII века.

2. Создание и развитие советской номенклатуры 20-80-х гг.

1. Номенклатура как политический институт

Номенклатуру нужно рассматривать в числе важнейших институциональных факторов, оказывавших наибольшее влияние на политическую власть.

Среди них можно выделить структуры государственной и партийной власти. Несмотря на их теснейшую взаимосвязь и взаимозависимость, это различающиеся структуры, имеющие свои собственные законы функционирования и сферы действия.

В литературе, посвященной данной проблеме, можно выделить несколько основных подходов к определению места номенклатуры в жизни общества. Не анализируя всю их совокупность, отметим, что в советском обществе длительное время номенклатура рассматривалась лишь как система учета и распределения ответственных работников и их резерва. Но уже в 1970-80-е годы возникает подход к определению номенклатуры как (системы) института общества. Так, В.А. Яцков понимал под номенклатурой институт, специфическую форму непосредственной организации кадровой работы партийным комитетом, что само по себе симптоматично. Понимание номенклатуры как системы, как института (пусть и во внутрипартийных отношениях) сильно расходилось с декларируемыми представлениями о номенклатуре как всего лишь инструменте, средстве проведения кадровой политики.

Номенклатура как политический институт возникает как ответ властвующей политической (а затем и социальной) силы на сформировавшуюся общественную потребность в упорядочивании общественных отношений в нерыночном обществе. Суть проблемы заключалась в следующем: в чем будет заключаться стимул для позитивной работы всех членов общества, если рыночные отношения уже не действуют как системная сила?

Ответом была альтернатива субъективного фактора - люди, в первую очередь, руководители должны действовать с полной отдачей под угрозой отлучения от централизованно распределяемых благ, при этом назначение на нижестоящие должности производится аппаратом вышестоящего органа по особым критериям. Активность, стимулируемая материально (блага и привилегии или их отсутствие), политически (возможность продвижения или репрессии), духовно («великая идея»), становилась субъективным заместителем объективных отношений рыночного общества.

Номенклатура - это способ структуризации общества, с помощью которого достигается его максимальная управляемость во имя достижения заданных стратегических целей. Специфическая функция данного способа заключается в регулировании как в масштабе страны, так и особенно в регионах вертикальных и горизонтальных связей между руководителями различного ранга, подчиненности, форм «собственности» (государственной, колхозной, кооперативной, даже личной), сфер народного хозяйства. Этим самым достигались как согласованность действий всего слоя руководителей по отношению к обществу, массам, так и стабильность, внутренняя упорядоченность господствующей социальной и политической силы.

Номенклатура как политический институт имеет политическую, социальную и организационную структуры, централизованное управление, набор правил (формальных и неформальных) политического поведения, внутренние моральные нормы, образ жизни, правила рекрутирования, сложившуюся практику регулирования деятельности и др.

2. Становление и этапы развития

Время появления номенклатуры в управленческой системе советского государства не определяется однозначно всеми исследователями данного вопроса. Некоторые освещающие эту тему считают номенклатуру порождением гражданской войны, когда было исключительно важно расставить своих людей на всех ключевых местах. По мнению же других историков создателем этой системы является Сталин. В то же время номенклатура как метод управления существовала и до гражданской войны. Как пример можно привести обстоятельства составления списка первого состава Правительства, предложенного для утверждения Всероссийскому съезду Советов. Однако в этот период, когда еще Советы действовали на основе многопартийности, это явление - не могло иметь документального оформления в виде нормативного акта.

Формирование номенклатуры как господствующего класса советского общества осуществлялось в три этапа. Сначала происходило создание деклассированной организации профессиональных революционеров - зародыша нового класса. Вторым этапом явился приход этой организации к власти. И окончательной стадией формирования новой управленческой прослойки явилась ликвидация ленинской гвардии сталинской номенклатурой.

В 1920 году были образованы в ЦК и губкомах РКП(б) учетно- распределительные отделы. Они стали первыми органами, специально занимавшимися выдвижением и перемещением ответственных партийных работников, а также учетом кадров. Особенно активно действовал подчиненный непосредственно Секретариату ЦК РКП(б) Учетно-распределительный отдел ЦК. В 1924 году Учраспред слился с Оргинструкторским отделом ЦК. В результате был образован Орграспредотдел, ставший фактически главным отделом в аппарате ЦК. Этот орган, во главе которого Сталин поставил Л.М. Кагановича, формировал как партийную, так и государственную номенклатуру, причем число назначений на руководящие должности в государственном аппарате перевешивало: в период с конца 1925 года до 1927 года орграспредотдел произвел 8761 назначение, в том числе только 1222 в партийные органы.

Датой оформления номенклатуры можно считать 12 июня 1923 года, когда Оргбюро ЦК приняло постановление “О назначениях”, подготовленное комиссией под руководством Молотова и Кагановича. В октябре 1923г. ЦК партии вынес решение об основных задачах учетно-распределительной работы, 16 ноября1925г. Оргбюро приняло новое развернутое положение о порядке подбора и назначения работников и переработанные номенклатуры должностей.

Сначала номенклатура делилась на два списка: №1 и №2. К первому были отнесены должности, на которые руководители назначались только постановлением ЦК (Политбюро), ко второму - должности, назначение на которые требовало согласия Орграспредотдела ЦК. Затем в 1925г. дополнительно к номенклатуре №1 вводится список “выборных должностей”, утверждение на которые шло через “специальные комиссии, выделяемые ЦК для проведения соответствующих съездов и собраний”, то есть еще до того, как кто-либо и куда-либо будет избран. Подбор и назначение на должности, не входившие в номенклатуры №1 и №2, должны были производиться по спискам, устанавливаемым для каждого учреждения по согласованию с Орграспредотделом ЦК - ведомственная номенклатура №3. Руководители местных учреждений назначались и смещались постановлениями местных парторганов. К тому же по номенклатурам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы, кооперативные центры и банки и т.п. Назначались не только члены партии, но и беспартийные. По трем номенклатурам проходили только учреждения общесоюзные и только одной республики - РСФСР. Госаппарат РСФСР изначально попал в номенклатуру Молотова-Кагановича потому, что эта республика не имела своей компартии и своего ЦК. Еще одной особенностью номенклатуры, ее стержневым принципом являлась секретность, дезинформация.

Таким образом, созданная Сталиным номенклатурная система явилась основой тоталитарного режима и пронизала все сферы общества. Номенклатура как замкнутая кастовая общность становилась собственником власти, управления, идеологии.

Номенклатурный принцип руководства обществом сложился и окончательно утвердился лишь к концу 30-х годов и с тех пор до конца 80-х годов лишь модернизировался. С укреплением власти номенклатуры, все больше расширялись рамки ее компетенции.

Номенклатурный принцип назначения стал применяться настолько широко, что в 1930 г. Орграспредотдел ЦК партии пришлось разделить на два отдела. Оргинструкторский отдел стал ведать только партийной номенклатурой, а отдел назначений, состоявший из секторов по отраслям народного хозяйства, занимался формированием номенклатуры в государственных учреждениях и общественных организациях.

Продолжалась работа по совершенствованию процедуры пополнения номенклатуры и перемещения в ней. Этим занялись сразу же после завершения войны. В 1946 г. была разработана и утверждена новая номенклатура должностей ЦК ВКП(б). В работу с руководящими кадрами вносились плановость, систематическое изучение и проверка их политических и деловых качеств, обеспечивалось создание резерва для выдвижения, строгий порядок в назначении и освобождении номенклатурных работников. Расширялась номенклатура должностей ЦК компартий союзных республик, крайкомов, обкомов, горкомов и райкомов. После съезда КПСС - последнего, проходившего при Сталине, эта номенклатура должностей была снова уточнена. Но все это были уже уточнения и дополнения. Номенклатура уже прочно взяла в свои руки власть в обществе.

Значительное изменение характера номенклатуры, положения номенклатурного работника происходит уже в брежневское время.

В первую очередь, изменилось социальное происхождение госпартаппарата.

Эти перемены можно проследить на примере состава ЦК. В сталинское время члены ЦК являлись или неспециалистами, рабочими-маргиналами (большинство), или специалистами с высшим и средним образованием. В этот период графа «социальное происхождение» стала объектом манипулирования в политической статистике, предназначенной скрывать реальные процессы, протекавшие в органах власти и управления. К 1970 г. 70 % состава ЦК являлись выходцами из семей крестьян и неквалифицированных рабочих. Таким образом, уровень маргинализации был довольно высок. Именно маргинальное сознание номенклатуры определило ее основные черты, такие как единомыслие, беспрекословное подчинение приказам свыше и в то же время склонность к бездействию в ожидании этих приказов, стремление переложить ответственность на других.

После 1970 г. постепенно исчезает в биографических данных высшей номенклатуры графа «социальное происхождение», такие сведения засекречиваются. Скорее всего, это связано с появлением нового класса «служащих», крайне разнородной смеси больших социальных групп. Это образование, оказавшееся между высшей номенклатурой и работниками материального и духовного производства, являлось непосредственным хранителем материальных ценностей, распорядителем рабочей силы и учетчиком рабочего времени. Эти признаки и многочисленность позволяют говорить именно о классе.

Показательны и изменения в образовательном уровне номенклатуры.

Брежневская номенклатура, в основном, имеет техническое, военное или сельскохозяйственное образование. Важной особенностью является отсутствие юристов. Их профессионализм был крайне опасен установившемуся корпоративному режиму.

Положение номенклатурного работника в 70-е годы было более комфортным, чем в 30-е. Он уже не жил в постоянном страхе за свой пост. Ведь в сталинское время как легко люди оказывались на вершине власти, так же легко они могли быть от нее отстранены. Очень частым явлением были «чистки» как партийных рядов, так и госаппарата. При всех неудачах было традицией искать виновных - «врагов народа», «вредителей». «Перетряхивание» парт- , госаппарата, кооперативных и общественных организаций проводилось в период с 1925 по 1932 годы специальными комиссиями из представителей партийных, профсоюзных и советских органов. «Вычищено» было примерно 10 % от общего числа проверенных.

От «чисток» перешли к более радикальным мерам - репрессиям, которые коснулись всех слоев общества. Это были самые сложные годы для номенклатуры. Судьба назначенцев находилась в руках уже не номенклатурных органов, а карательных. Об этом свидетельствуют воспоминания Н.С. Хрущева: «... руководители не чувствовали себя руководителями. Руководящие органы, которые выбирались, зависели уже не от тех, кто их выбирал, а от чекистских органов, какую оттуда дадут характеристику... Кандидатуры были, с точки зрения внутрипартийной демократии, подставные. Органы безопасности, которые должны быть под контролем партии, стали, наоборот, над партией, над выборными органами и творили, что хотели».

Репрессии действительно оказались сильным потрясением для номенклатуры, запомнившей, что власть ее не вечна. Поэтому особенно важной вехой в истории номенклатуры стало подчинение ей КГБ. В составе Отдела административных органов ЦК КПСС существовал сектор органов КГБ - единственный сектор, фамилию заведующего которым не печатали даже в служебном списке телефонов ЦК, просто было написано «зав, сектором». Затем Ю.В. Андропова, председателя КГБ, включили в число членов Политбюро, а затем избрали его Генеральным секретарем ЦК. Верхушка номенклатуры продолжала следить за тем, чтобы органы не вышли из-под ее контроля, что явилось наиболее важным шагом к неотчуждаемости номенклатуры.

К этому времени в номенклатуре вырастает классовое сознание, она чувствует свою общность. Как замкнутая каста, правящий класс СССР начинает переходить к самопроизводству. Номенклатурная должность не наследуется, но принадлежность к классу номенклатуры становится фактически наследственной.

Приведем несколько примеров. Сын Л.И. Брежнева Юрий, несмотря на свою молодость, стал первым заместителем министра внешней торговли СССР. Сын А.А. Громыко - Анатолий, пробыв некоторое время в Институте США и Канады Академии Наук, оказался вдруг на номенклатурном посту советника - посланника в Вашингтоне, потом в ГДР, а затем его назначили директором Института Африки АН СССР, хотя об Африке он знал к тому времени только то, что она существует.

Еще одной характерной чертой номенклатуры было обладание различными «благами», недоступными простым советским гражданам. Список этих благ довольно обширен: бесплатные или льготные путевки в дома отдыха и санатории, предоставление квартир в домах повышенной благоустроенности, спецбольницы и поликлиники, госдачи и т.д.

Несмотря на внешнее благополучие номенклатуры, система уже находилась на пути самораспада. Симптомы ее разложения очевидны: выхолащивание идеологии, ведомственная анархия, моральная деградация верхов. Отсутствие у номенклатуры адекватного самосознания - реальной оценки происходящего - означало, что конец ее существованию может положить любая допущенная ею серьезная ошибка. Так и произошло, когда в начале 80-х годов верхушка номенклатуры выдвинула лозунг гласности и тем самым дала выход накопившемуся массовому недовольству.

Распад номенклатуры произошел в два этапа. 15 октября 1989 г. в газете «Правда» было объявлено, что комиссия ЦК КПСС по вопросам партийного строительства и кадровой политики приняла решение о демонтаже номенклатурного механизма, об упразднении «учетно-контрольной номенклатуры». С августа 1991 г. высшая партократия была лишена официального списочно-номенклатурного принципа власти.

Распад номенклатуры проявился, главным образом, в крахе ее ядра - уникального образования Партия-Государство, которое потеряло свою важнейшую функцию - организаторскую.

Билет 28.
1. Юридическое оформление государственной службы: «Табель о рангах».

Табель о рангах

(введена 24 января 1722 г.)

При равенстве класса по "Табели" военный чин считался выше придворного, а придворный выше гражданского. Чины в гвардии считались до 1884 года на два класса выше чем в армии, с1884 года на один класс выше. К лицам имевшим 1-2 класс, обращались "Ваше высокопревосходительство", 3-4 классы "Ваше превосходительство", 5 класс "Ваше высокородие", 6-8 классы "Ваше высокоблагородие", 9-14 классы "Ваше благородие"

В заключении хотелось бы выделить основные моменты, а именно, принятие Табели о рангах имело следующие последствия:

во-первых, в формировании государственного аппарата утвердилось бюрократическое начало, приоритет составляли профессиональные качества, личная преданность, выслуга, вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти и руководства в деятельности точными предписаниями закона, регламента, инструкции;

во-вторых, в работе государственных органов появились требования к профессионализму, специализации, нормативности; оформился принцип выслуги как ступни карьеры служащего;

в-третьих, были выделены военная и гражданская службы;

в-четвертых, подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом степень квалификации служащих определялась не только чином, но и специальным образованием.

Следовательно, в качестве особенностей Табели о рангах можно выделить следующее:

Документ принимался в определенную историческую эпоху, в которой действовали свои идеалы и моральные нормы, традиции и обычаи, организационные структуры и правила поведения. Поэтому к анализу этого документа необходимо подходить в контексте того времени - времени расцвета феодализма, сопровождавшегося волнениями внутри страны. Знаменательно и то, что Табель о рангах была учреждена сразу же за провозглашением в 1721 г. Российской империи.

Табель о рангах, является особым правовым явлением в истории России. При создании документа разработчики опирались на русскую практику, челобитные (просьбы-предложения разных органов и лиц) и иностранное законодательство. Если Судебники 1497 и 1550 г.г. были сугубо русским творением, основанным на традициях, идущих от Русской Правды и более древних источников, то Табель представляет документ, составленный на базе изучения и заимствования опыта законодательства европейских абсолютистских государств. Однако именно анализ русского опыта организации государственной службы при составлении Табели о рангах стоял на первом месте.

Табель о рангах впервые сформировала в России единую государственную службу, включающую военную, гражданскую, придворную. При этом все обязаны были служить императору, и даже придворная служба, вызванная исключительно потребностями императора и членами его семьи, рассматривалась в качестве службы Отечеству. Формирование единой государственной службы способствовало укреплению Российского государства, стало условием и фактором ее дальнейшего существования, укрепления и развития. Табель о рангах была попыткой преодоления стереотипов родовой аристократии и местничества. На смену иерархии званий, основанной на знатности происхождения (как это было в XVI - XVII в.в.), вводилась иерархия в зависимости от личной выслуги, служебных заслуг, знаний человека.

Таким образом, сложно преувеличить то значение, которое оказал Табель о рангах на формирование гражданского управления в целом. Опыт подготовки этого законодательного акта показал, как критически используя опыт зарубежных государств и опираясь на отечественное законодательство можно создать жизнеспособную на долгие годы систему чиновничества. Весь закон пронизан стремлением обеспечить государственный аппарат квалифицированными чиновниками, верно служащими своему государю. Возникшая с принятием Табели система общего титулирования применялась при переписке вплоть до октября 1917 г. В настоящее время существуют тарифные сетки по форме и содержанию информации перекликаются с документами, созданными почти триста лет назад.

2. Система государственного управления в СССР в годы Великой Отечественной войны.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ СССР В ГОДЫ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ

После нападения фашистской Германии на СССР в советском государственном аппарате были произведены необходимые изменения, вызванные военными обстоятельствами.

Органы государственной власти и управления, как центральные, так и местные, в годы войны сохранили свои полномочия. Верховный Совет СССР, его Президиум, СНК и наркоматы не распускались, а продолжали действовать. Аналогично было и в республиканских органах, и местных советских учреждениях. См: Куликов В.И. История государственного управления России: Учебник. - М.: Издательский центр «Академия», 2003. С.271.

Война наложила отпечаток на работу властных структур, подчинив ее потребностям военного времени. 22 июня 1941 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении», которое вводилось на всей европейской части страны. На этой территории все функции органов государственной власти и управления в отношении организации обороны, сохранения общественного порядка и обеспечения государственной безопасности переходили к военным властям. Для обеспечения бесперебойной работы предприятий в военном режиме вводились чрезвычайные меры регулирования военных объектов, борьбы с эпидемиями, вводились чрезвычайные меры регулирования трудовых отношений. Им предоставлялось право регулировать время работы учреждений и предприятий, привлекать население и транспортные средства для оборонных целей и охраны народно-хозяйственных и военных объектов. См: История государственного управления в России: Учебник. Изд. 3-е, перераб. и доп./Под общ. ред. Р.Г.Пихои. - М.: Изд-во РАГС, 2004. С.288. Военные власти могли издавать постановления, обязательные для исполнения всего населения, а также для местных органов власти и общественных организаций. Позднее указами Президиума Верховного Совета СССР военное положение было введено в Грузинской ССР, в некоторых городах Закавказья, по берегам Черного и Каспийского морей, а также на всех железных дорогах, на морском, речном и воздушном транспорте. Введение военного положения на транспорте приравнивало его рабочих и служащих к военным и повышало дисциплину труда, в том числе и путем уголовной ответственности за проступки и преступления.

В целях обеспечения своевременного и быстрого решения оперативных вопросов в условиях военного времени 1 июля 1941 г. было принято Постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени», в котором наркоматам давалось право распределять и перераспределять материальные ресурсы, разрешать пуск в эксплуатацию строящиеся предприятия и их отдельные части, производить затраты на восстановление разрушенных военными действиями предприятий и жилищ.

В деятельности Советов и их исполнительных комитетов (исполкомов) на первый план выходили вопросы, связанные с организацией вооруженной защиты Отечества. Мобилизация населения, снабжение Красной Армии вооружением и обмундированием, создание приемлемых условий для жизни и труда, оставшихся в тылу людей - все эти проблемы решались партийными и советскими органами. Усилилось слияние их аппаратов. Они совместно решали важнейшие вопросы военной, мобилизационной и хозяйственной жизни.

Деятельность союзных наркоматов как органов управления в связи с военным временем не сворачивалась, а, наоборот, приобретала новые грани. 1 июля 1941 г. СНК СССР принял Постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени». Руководители наркоматов, а также директора заводов, начальники строек получали широкие полномочия в пределах своей компетенции, что способствовало повышению эффективности управления и своевременному решению поставленных перед ними задач.

В июле 1941 года СНК принял Постановление «О предоставлении Совнаркомам республик и край(обл)исполкомам права переводить рабочих и служащих на другую работу». Это решение давало права местным властям за отказ от перехода на другую работу подвергать виновных судебной ответственности как за самовольный уход с работы.

При Совнаркоме СССР возник ряд главков, ведавших снабжением промышленности: Главснабнефть, Главснабуголь, Главснаблес и др. Создавались новые подразделения и в наркоматах.

Нужды войны требовали создания ряда новых союзных наркоматов. Были образованы наркоматы по отраслям промышленности, производившим вооружение:

в сентябре 1941 г. был создан и действовал по октябрь 1945 г. Народный комиссариат танковой промышленности СССР;

с ноября 1941 г. по февраль 1946 г. работал Народный комиссариат минометного вооружения СССР, преобразованный из Наркомата общего машиностроения.

В августе 1941 г. было создано Главное управление тыла Красной Армии, возглавляемое заместителем наркома обороны. Были созданы военные советы фронтов, армий, флотов и флотилий. Их возглавлял командующий - председатель Военного Совета.

Также в начале войны было создано Советское информационное бюро (Совинформбюро).

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: