Международно-правовые акты содержат важные нормы-гарантии прав субъектов образовательных правоотношений, по тем или иным причинам «не учтенным» в российском законодательстве об образовании.

Это, вопреки предписаниям ст. 15 Конституции РФ, создает видимость того, что соответствующие нормы, определяющие правовой статус участника образовательных правоотношений, не применяются в Российской Федерации.

Например, в Рекомендациях о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования содержится упоминание прав и обязанностей, которые неизвестны российскому законодательству, что неизбежно приводит к несопоставимости правовых статусов преподавателей российских и зарубежных высших учебных заведений.

Остаются невоспринятыми российским законодательством, например, обязанности преподавателя осознавать свою ответственность, выступая или публикуя вне научных каналов материалы по вопросам, не связанным со своими профессиональными знаниями, и не вводить общественность в заблуждение относительно характера своих профессиональных знаний; осуществлять научно-исследовательскую работу на основе честного поиска знаний, должным образом обеспечивая доказательность, беспристрастность суждений и научную добросовестность.

Кроме того, в Рекомендациях значительно расширен перечень оснований для увольнения преподавателей по инициативе администрации. Увольнение в качестве дисциплинарного взыскания может быть применено к преподавателю за совершение подделки или фальсификации результатов научных исследований, серьезных финансовых нарушений, сексуальных домогательств или другого неправомерного поведения в отношении обучающихся, коллег или других представителей академического сообщества (ст. 50).

Таким образом, массив действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего образовательные отношения, нуждается в изменениях и дополнениях в соответствии с международно-правовыми обязательствами Российской Федерации, принятыми в условиях развития интеграционных процессов в образовательной сфере.

Между тем, анализируя указанную проблему соотношения действующего законодательства Российской Федерации с ее международно-правовыми обязательствами в сфере образования, необходимо подчеркнуть, что «в свете глобализационных процессов современная международная политика в нормативных актах, затрагивающих сферу образования, достаточно своеобразно воспринимает опыт реализации прав человека на межгосударственном уровне»[39].

С одной стороны, Россия включилась в реализацию задач, поставленных в Болонской декларации, и вместе с другими странами Европы стремится войти в открытое европейское образовательное пространство равноправным членом. В то же время, данный процесс в рамках Российской Федерации протекает с определенными сложностями и имеет специфические особенности.

В Российской Федерации образовательное право хотя и регулирует в значительной степени общечеловеческие потребности и в той или иной мере подчиняется интеграционным и глобализационным процессам, но имеет также национальные черты, глубоко укоренившиеся традиции и особенности реализации, среди которых огромная географическая протяженность государства, глобальная роль в мировой политике, стремление к развитию собственной образовательной системы в масштабах общеевропейской цивилизации и т.п.

Все это обусловливает не полное соответствие пусть даже самых современных и эффективных в зарубежных странах приемов и методов управления образовательными отношениями российским реалиям. Представляется, что, заимствуя лучшее в Болонской системе, российскому законодателю надо не потерять то хорошее и качественное, что составляет основу отечественного образования, и строить новое лишь в гармонии и с соблюдением преемственности с собственной образовательной культурой и традицией.

Тем не менее, подписав в 2003 г. Болонскую декларацию, Российская Федерация приступила к реализации основных принципов Болонского процесса: переход на двухуровневую систему высшего образования; обеспечение единого стандарта качества высшего образования, разработка сопоставимых критериев и методологий; обеспечение мобильности студентов и преподавателей; обеспечение автономности и ответственности вузов; придание европейского измерения высшему образованию, повышение его социальной роли, привлекательности, конкурентоспособности и доступности, развитие системы дополнительного образования; признание степеней и периодов обучения, включая улучшение качества процесса, связанного с признанием иностранных квалификаций; международная открытость и прозрачность высшего образования и др.

С этих позиций возникает вопрос о правовой природе указанных принципов, их юридическом характере и, как следствие, степени обязательности для России с точки зрения как национального законодательства, так и международного права.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении Пленума от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[40] указал, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.

Аналогичную позицию занимает и Конституционный Суд Российской Федерации, закрепляющий в своих актах, что общепризнанные принципы представляют собой разновидность норм международного права, его нормативную основу, служат его фундаментом, а также отражают коренные (фундаментальные) интересы государств и народов[41].

Таким образом, единообразное применение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации является залогом эффективной реализации ее международно-правовых обязательств[42].

Между тем, юридической наукой не выработан единообразный подход к пониманию категории «общепризнанные принципы и нормы международного права». В контексте поставленной проблемы следует согласиться с точкой зрения о том, что в самом общем виде под ними стоит понимать основные, наиболее общие нормы, которые вместе с тем выражают идеи, лежащие в основе всей системы международного права в целом[43].

Кроме того, наряду с универсальными общепризнанными принципами и нормами международного права в нормативную структуру международного права традиционно включаются и региональные принципы, которые связывают государства, расположенные в одном географическом регионе[44].

С этих позиций, природа общепризнанных принципов международного права универсальна, то есть они носят всеобъемлющий характер, а природа принципов Болонского процесса региональна, то есть они распространяют свою деятельность только на территорию определенного географического региона.

Указанный вывод лежит в основе научного подхода, в рамках которого принципы, закрепленные в документах Болонского процесса, не являются общепризнанными, так как не выступают в роли основополагающих императивных норм международного права, принимаемых и признаваемых международным сообществом государств в целом.

Как отмечает П.П. Кенсовский, «по своей сути принципы Болонского процесса - это региональные принципы, сформировавшиеся в конкретном географическом регионе, которые лишь формулируют и провозглашают ряд важнейших общих целей и задач, достижение которых будет способствовать формированию единого общеевропейского пространства высшего образования»[45].

Безусловно, данные принципы направлены на гармонизацию образовательных систем и подходов к развитию высшего образования в европейском регионе и побуждают государства-участников к реформированию национальной образовательной системы, однако следует отметить, что большинство документов Болонского процесса не имеют общеобязательной силы, так как не являются международными договорами, а лишь выступают в роли международных актов, не содержащих юридически обязывающих положений и с этих позиций, нуждаются в официальном толковании, как с точки зрения международного права, так и с точки зрения юридической науки.

Таким образом, учитывая, что конституционное право на образование является несущей конструкцией в восприятии иных прав личности, определяющих стабильность общественных устоев и национальную безопасность государства, реформирование механизма его реализации в Российской Федерации должно осуществляться при соблюдении баланса публичных и частных интересов.

Данный процесс, как представляется, подразумевает имплементацию принципов Болонского процесса в национальную правовую систему путем принятия соответствующего нормативно-правового акта, регламентирующего их правовую природу, устанавливающего четкий механизм реализации этих принципов и критерии юридической ответственности за их нарушение.

Что касается законодательства об образовании внутригосударственного уровня, то в данной области, безусловно, до сих пор остается не до конца разрешенной проблема приведения источников федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного (муниципального) уровня в соответствие с конституционными принципами разграничения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления.

Один из аспектов данной проблемы затрагивался в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: «нередко имеет место ситуация, когда в образовательных учреждениях некоторых субъектов Российской Федерации вводится преподавание «религиозных предметов» («Основы православной культуры», «Основы мусульманской культуры» и т. д.)»[46].

Единства мнений по данной проблеме в настоящий момент не достигнуто. С одной стороны, религиозные ценности являются неотъемлемой частью культуры, истории и современной жизни мировой цивилизации в целом и каждой нации в отдельности, с другой - Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»[47] устанавливают светский характер государства, а также государственной и муниципальной школы.

Следует отметить, что действовавший ранее Закон Российской Федерации «О свободе вероисповеданий»[48] устанавливал светский характер лишь системы государственного образования.

Эта неточность была устранена с принятием действующего Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», ст. 4 которого прямо закрепляет в качестве одного из важных принципов взаимоотношений государства и религиозных объединений «светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях».

Такой же подход характерен и для российского образовательного права: содержание образования должно способствовать реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений. Светский характер образования подчеркивается также и на уровне подзаконных актов - в Национальной доктрине образования и Типовых положениях об образовательных учреждениях разных видов.

В законодательстве субъектов Российской Федерации проблема закрепления конституционного принципа светского государства решается по-разному.

Так, светский характер государства закрепляется в Конституциях Республики Адыгея (ст. 14), Республики Башкортостан (ст. 13), Республики Дагестан (ст. 17), Республики Ингушетия (ст. 1), Кабардино-Балкарской Республики (ст. 14) и Республики Татарстан (ст. 11).

Конституции Республик Мордовия, Северная Осетия - Алания и Марий Эл не содержат положений о светском государстве, ограничиваясь следующими положениями: никакая религия в Республиках не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ст. 12, ст. 12 и ст. 13 соответственно).

Конституция Удмуртской Республики ограничивается положением о том, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ст. 14), а Конституция Чувашской Республики закрепляет лишь отделение религиозных объединений от государства и равенство перед законом (ч. 4 ст. 6).

Уставы краев, областей, автономных округов, автономной области и городов федерального значения не содержат перечисленных выше положений. Исключением выступает несколько регионов. Так, Уставы Магаданской и Московской областей говорят о принципе светского государства, нуждающемся в упрочнении (преамбулы Уставов). Омская область определяется Уставом как светское государственно-территориальное образование (ст. 11). Статус Рязанской области основывается, в том числе на конституционном принципе светского и правового государства (ст. 1 Устава). Устав Тверской области гласит, что религиозные объединения отделены от государства (ст. 51). Вместе с тем в Уставе Астраханской области признается «роль и значение религиозных объединений, представляющих различные конфессии, в сохранении религиозных и нравственных основ жизни общества» (ст. 107).

Проблема преподавания религиозных дисциплин в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях обусловлена редакцией ст. 5 Федерального закона № 125-ФЗ, устанавливающей, что «по просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, администрация указанных учреждений по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления предоставляет религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы».

Указанная норма получила развитие также в Приказе Министерства образования Российской Федерации «О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ»[49], которым предусмотрены условия реализации данной нормы: письменное согласие детей и родителей, согласование с соответствующим органом местного самоуправления, маркировка с официальным полным наименованием религиозной организации используемых в процессе обучения литературы и материалов, ограничение права обучать детей религии в соответствии с п.5 Федерального закона № 125-ФЗ для религиозных организаций, имеющих права юридического лица на условиях их ежегодной перерегистрации, сопровождаемой выдачей временного свидетельства о государственной регистрации.

Реализация указанных положений на практике приводит к следующим нарушениям:

- введению в ряде субъектов федерации курса основ одной из религий в рамках так называемого регионального компонента как обязательного для всех учащихся, независимо от их убеждений. В частности, в Башкирии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии и Чечне все школьники в обязательном порядке изучали основы ислама[50];

- навязыванию Министерством образования или органами управления образованием учебных пособий, некорректных с точки зрения принципа светскости образования. Как справедливо отмечает В.В. Луховицкий, «принцип светскости государства не позволяет возводить отдельно взятые религии, да и вообще религию, в ранг основополагающей идеологии»[51], следовательно, использование грифа Министерства образования на таких учебниках применительно к рассматриваемой сфере является нарушением принципа светскости государства;

- возможности использования учителем своего урока для религиозной пропаганды.

Данные негативные тенденции свидетельствуют о нарушении прав обучающихся, что со всей очевидностью указывает на недопустимость обязательного преподавания «религиозных предметов» как совокупности знаний и представлений с точки зрения только одной конкретной церкви с целью формирования у школьника определенной конфессиональной ориентации с неизбежным и вполне определенным отношением к иным религиям и мировоззренческим взглядам.

Еще одной актуальной проблемой развития законодательства об образовании является устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных «смежных» отраслей законодательства (гражданским, административным, трудовым и т.д.), обусловленное, как уже отмечалось, спецификой объекта и предмета регулирования образовательных отношений.

Наличие указанных проблем обусловливает проведение масштабной систематизации всего массива нормативно-правовых актов об образовании – именно в рамках данного процесса законодателю предоставляется уникальная возможность решения актуальных вопросов развития образовательного законодательства на современном этапе.

Как отмечается в аналитических научных исследованиях, «на сегодняшний момент федеральное законодательство об образовании состоит из огромного количества нормативных правовых актов, в большинстве своем подзаконных, объединенных вокруг базового законодательного акта. По сходному пути пошло развитие образовательного законодательства на региональном уровне, где удельный вес законодательных норм невелик по сравнению с нормами подзаконных актов»[52].

Представляется, что учет нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, должен вести Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности - Министерство образования и науки Российской Федерации.

Значение данного направления деятельности возрастает в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации, предполагающей, что среди федеральных органов исполнительной власти только министерства вправе осуществлять нормотворческую деятельность.

В целях учета нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, в настоящий момент используются ресурсы его официального сайта (http://mon.gov.ru/dok/).

Между тем, таким учетом могут заниматься и другие государственные учреждения, участвуя тем самым в работе по систематизации законодательства об образовании. Такие работы проводятся, например, информационно-правовыми и справочно-правовыми системами «Консультант Плюс», «Гарант» и др., Федеральным центром образовательного законодательства[53].

При этом работа по систематизации в данном направлении не должна заканчиваться обнародованием вновь принятых актов - все акты должны группироваться по различным критериям (по принципу юридической силы, по содержанию – например, уровню образовательной системы и т.п.) и сводиться в различного рода сборники законодательства, что будет способствовать повышению уровня гласности действующего законодательства, его доступности для всех участников образовательных правоотношений.

К сожалению, данный вид систематизации – официальная инкорпорация в Российской Федерации на современном этапе не получил должного распространения (в сравнении, например, с подобной практикой советского периода).

Безусловно, работа по систематизации немыслима без проведения мониторинга состояния отраслей российского законодательства, смежных с законодательством в области образования. Постоянный характер такого мониторинга предопределяет необходимость создания в структуре Министерства образования и науки Российской Федерации подразделения, одной из задач которого должно стать отслеживание всех изменений в российском законодательстве на предмет необходимости внесения соответствующих изменений в статьи актов образовательного законодательства.

В качестве одного из направлений совершенствования законодательства Российской Федерации в области образования следует упомянуть унификацию понятийного аппарата, направленную на устранение так называемых скрытых коллизий, возникающих из-за различий в понимании нормативного предписания. К сожалению, в настоящий момент данное законодательство представляет собой нормативно-правовой массив, который «как в количественном, так и в коллизионном отношении перешагнул разумные рамки»[54] - что осложняет процесс правоприменения и создает почву для возникновения юридических споров.

Для сведения к минимуму возможности двоякого толкования в законодательные акты включены статьи, содержащие нормы-дефиниции, закладывающие основы понятийного (категориального) аппарата данного законодательного акта или целой отрасли законодательства.

Отсутствие четкого понятийного аппарата образовательного законодательства снижает эффективность правового регулирования, поэтому необходимость систематизации образовательного законодательства неоднократно отмечалась научной общественностью.

Например, А.Н. Козырин, указывая на многочисленные организационно-правовые проблемы в сфере образования, говорит о необходимости «капитального ремонта» образовательного права, концептуального обновления всей системы образовательного законодательства[55].

Эти пробелы во многом устранены с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», однако работа по систематизации законодательства об образовании должна постоянно учитывать общие тенденции совершенствования российского законодательства.

Речь идет, прежде всего, о реальном обеспечении верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в системе источников образовательного права, о разумном сочетании динамизма и стабильности образовательного законодательства, устранении дублирования в практике нормативно-правового регулирования, гарантировании доступности нормативных правовых актов для применителей и исполнителей правовых норм, для всех участников образовательных правоотношений, об улучшении качества законодательной техники.

Анализ эффективности правового регулирования в российском обществе свидетельствует о том, что используемая система методов государственного управления далека от совершенства. На наш взгляд, это во многом объясняется излишней концентрацией на вопросах правоприменения в ущерб политической и социальной конъюнктуре.

Как более полувека назад писал С.И. Аскназий, «говоря о методе правового регулирования, мы имеем в виду не вопросы техники регулирования; мы имеем в виду вопросы большей социальной значимости, выражающие формы воздействия государства в данных исторических условиях»[56].

Специфика правового регулирования государственно-властной деятельности состоит в том, что в его механизме «система правовых целей образует довольно сложное «дерево целей» («лестницу целей»), где частные цели конкретных правовых норм, взаимопереплетаясь и взаимоконкретизируясь, качественно укрупняются и трансформируются в цели правовых институтов, а последние – в цели отраслей законодательства или межотраслевых комплексов»[57].

Таким образом, в результате систематизации акты образовательного законодательства должны, с одной стороны, стать актами прямого действия и содержать лишь минимально необходимое количество бланкетных и отсылочных норм, а с другой - учитывать особенности статуса отдельных образовательных учреждений, наделенных автономией и пользующихся академическими свободами.

В последние годы в России развернулась дискуссия о выборе формы систематизации законодательства об образовании. Так, исследователями отмечается недостаточное использование позитивного потенциала таких форм, как инкорпорация и консолидация[58].

В настоящий момент официальная инкорпорация практически отсутствует, соответствующие сборники законодательства создаются и издаются заинтересованными лицами по своей инициативе, за свой счет и без санкции компетентных государственных органов. Консолидация в области образовательного законодательства, к сожалению, также не получила должного применения, что противоречит потребности приведения в единое законодательное целое многочисленных правовых норм об образовании, разбросанных по ряду нормативных правовых актов. Прежде всего, это касается актов, предоставляющих различного рода льготы участникам образовательных правоотношений.

Возможность применения такой формы систематизации законодательства об образовании, как кодификация (при которой происходит внутренняя переработка нормативного материала и создается новый нормативный правовой акт) вызывает острые научные дискуссии[59].

Как отмечается в современных исследованиях, одной из тенденций развития российского законодательства является создание базовых законов – «интеграция нормативного регулирования надотраслевого или межотраслевого характера на основе выделения обширных областей общественных отношений»[60].

Безусловно, обеспечение развития законодательства об образовании должно быть имманентно комплексному видению задач и проблем правового регулирования в данной области общественных отношений – данная взаимосвязь обусловлена необходимостью упорядочения системных и функциональных связей между правовыми актами внутри отрасли, а также в межотраслевых отношениях.

В юридической науке выработан подход, согласно которому в наибольшей степени требованию согласованности, полноты законодательства и комплексного подхода к его формированию отвечают базовые отраслевые законы, за которыми закрепилось значение системообразующих актов.

Широко известной формой федерального закона как основного, базового или головного акта отрасли, обеспечивающего необходимую согласованность законодательства внутри отраслевого структурного комплекса, является кодекс.

Идея создания Кодекса Российской Федерации об образовании уже на протяжении ряда лет обсуждается на уровне Министерства образования и науки, несколько лет назад началась работа по подготовке концепции Кодекса Российской Федерации об образовании[61]. Однако в настоящее время она перешла в стадию поисковых исследований, финансируемых Министерством образования и науки Российской Федерации.

Безусловно, решение данного вопроса тесно взаимосвязано с проблемой признания образовательного права отраслью права – «кодификация используется для целостной регламентации отрасли права, комплексного законодательного регулирования общественных отношений отдельной области»[62].

С учетом высказанной нами позицией о признании образовательного права отраслью законодательства, принятие кодифицированного акта представляется нецелесообразным в силу недостаточности концептуальных предпосылок. Как видится, нормативное урегулирование сферы образовательных отношений предпочтительнее развивать с акцентом на создание отдельных сводных актов, интегрирующих образовательное законодательство, но не обладающих системностью и полнотой кодексов – в будущем, по прогностическим выводам, роль таких законов будет возрастать[63].

Кроме того, важным условием кодификации является также подготовленность законодательства для кодификации, степень его разработанности. Это означает, что акты, подлежащие кодификации, должны представлять собой определенную, сложившуюся группу.

Законодательство же в сфере образования, по справедливой оценке Т.Н. Рахманиной и Е.А. Юртаевой, «еще не сложилось как полностью оформившаяся, самостоятельная отрасль»[64].

Применительно к данной сфере в настоящее время нет достаточных оснований говорить о подготовке кодифицированного акта, который претендовал бы на ту степень полноты и тот уровень обобщения и системности, которые являются неотъемлимыми характеристиками отраслевого кодекса.

Одновременно нецелесообразным видится и создание закона, интегрирующего нормы по всем сложившимся уровням образовательной деятельности: дошкольному, общему, профессиональному, дополнительному образованию и др., поскольку в современных условиях сформировано и обеспечено законодательное или подзаконное (в зависимости от собственной специфики каждого из названных уровней) правовое регулирование.

Представляется, что объединение правовых норм в таком – общем для всех уровней образования – акте создаст либо акт декларативного содержания, либо приведет к созданию свода норм преимущественно подзаконного, а не законного характера.

Таким образом, целесообразно направить усилия законодателя на создание нормативного правового акта в области образования, который имел бы силу федерального закона, носил общий характер и регулировал основы образовательной деятельности в Российской Федерации, одновременно являясь базовым актом для последующего законодательного урегулирования специфических особенностей на разных уровнях.

Однако в науке высказываются и противоположные точки зрения. Например, А.Н. Козырин с учетом того, что образование признано одним из национальных приоритетов, а от его развития в дальнейшем напрямую зависит не только уровень экономического и социального развития общества, но и само будущее Российского государства, считает, что «реализация идей, закладываемых в проект Кодекса, могла бы способствовать повышению эффективности правового регулирования отечественной системы образования, качественному усилению правовой защищенности всех ее субъектов»[65].

Таким образом, в числе основных проблем развития законодательства об образовании на современном этапе представляется необходимым выделить следующие блоки:

1. Доктринальные проблемы определения роли и места образовательного права в правовой системе и системе законодательства Российской Федерации, определения правовой природы образовательных правоотношений.

2. Проблемы выработки единообразной терминологии и унификации понятийного аппарата, обеспечивающего взаимосвязь норм различных отраслей права (конституционного, гражданского, административного, трудового и др.).

3. Проблемы соответствия отечественного законодательства в области образования международно-правовым обязательствам Российской Федерации, определения правовой природы принципов Болонского процесса и их имплементации в российское законодательство.

4. Проблемы соотношения актов образовательного законодательства и актов иных «смежных» отраслей законодательства (гражданского, административного, трудового и т.д.)

5. Проблемы соотношения нормативных правовых актов в сфере образовательного права федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного (муниципального) уровня.

Представляется, что решение вышеозначенных проблем возможно только при установлении оптимального режима правового регулирования образовательной деятельности, обеспечивающего баланс частных и публичных интересов.

Кроме того, анализ действующего законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в области регулирования образовательный правоотношений свидетельствует о том, что в данной сфере наблюдается тенденция увеличения массива подзаконных нормативных правовых актов, а переоценка статистических показателей законотворческой деятельности подтверждает необходимость повышения качества законов и качества процесса их принятия.

Наличие чрезмерно усложненной, иерархической системы подзаконных нормативных актов, действующих в сфере образования, является одним из самых серьезных недостатков.

С одной стороны, многоуровневое и многоэтапное урегулирование образовательных правоотношений предоставляет больше гарантий для реализации прав и свобод субъектов образовательной деятельности, прежде всего, граждан, реализующих свое конституционное право на образование. С другой стороны, представляется, что такая сложная система подзаконных актов не гарантирует в полной мере соблюдения баланса публичных и частных интересов и оптимального уровня защищенности прав и свобод граждан.

Таким образом, целесообразным представляется создание нормативного правового акта в области образования, который имел бы силу федерального закона, носил общий характер и регулировал основы образовательной деятельности в Российской Федерации, одновременно являясь базовым актом для последующего законодательного урегулирования специфических особенностей на разных уровнях.

Безусловно, решение указанных проблем развития законодательства об образовании в Российской Федерации на современном этапе неразрывно связано с проведением дальнейшей систематизации законодательства об образовании, основной упор при этом целесообразно делать на такие ее формы, как инкорпорация, консолидация и учет нормативных правовых актов.

Кроме того, в целях совершенствования действующего законодательства Российской Федерации об образовании и преодоления существующих проблем, его дальнейшее развитие, как представляется, должно осуществляться в соответствии с предложенным Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации подходом, в основу которого положен принцип сочетания следующих составляющих:

- преемственность по отношению к нормам советского законодательства;

- гуманизация (подразумевающая адекватность действующего законодательства об образовании нуждам и интересам граждан)

- гармонизация (приведению нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и актов, принятых органами местного самоуправления в соответствие с федеральными нормативно-правовыми актами);

- глобализация (интеграция и унификация правовых норм, общепризнанных принципов и всемирных ценностей в сфере образовательного законодательства).

Перспективы дальнейшего развития законодательства Российской Федерации об образовании связаны, в первую очередь, с преодолением указанных негативных тенденций. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» позволяет решить отдельные конкретные вопросы.

Его основной идеей является установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования, обеспечение стабильности и преемственности в развитии законодательства об образовании, совершенствование законодательных основ отечественной системы образования, обеспечивающих ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях. Многие положения указанного закона являются новеллами российского законодательства об образовании. Закон был вынесен на общественное обсуждение, результаты которого выявили дальнейшие перспективы его доработки.

Его значение состоит в следующем:

- дальнейшее формирование нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок осуществления образовательной деятельности с акцентом на принятие нового федерального закона, регулирующего образовательные отношения и отход от чрезмерно усложненной, иерархической системы подзаконных актов;

- формирование законодательства в области образования в соответствии с международно-правовым обязательствам Российской Федерации;

- устранение противоречий, возникающих между актами образовательного законодательства и актами иных «смежных» отраслей законодательства (гражданским, административным, трудовым и т.д.)

- приведение источников образовательного законодательства федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного (муниципального) уровня в соответствие с конституционными принципами разграничения властных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления.

- постоянный мониторинг законодательства и правоприменительной практики как на всех уровнях правовой системы Российской Федерации.

[1] См.: Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование. – Л., ЛГУ, 1985. – С. 78.

[2] Олейников С.Н. Общетеоретические проблемы юридической процессуальной формы. – Харьков, 1986. – С. 12.

[3] Галаган И.А., Василенко А.В. К проблемам теории правоприменительных отношений // Государство и право. – 1998. – N 3. – С. 12.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: