Меры предварительной защиты в КАС похожи на обеспечительные меры в гражданском процессе

Новый Кодекс административного судопроизводства. В чем отличия от ГПК и АПК РФ

Хава Магомедовна Аушева
Практики по проектам в энергетике юридической фирмы VEGAS LEX
Евгений Олегович Родин
партнер, руководитель Практики по проектам в энергетике юридической фирмы VEGAS LEX

· Как нужно обращаться к судье в административном процессе

· В чем разница мер предварительной защиты и обеспечительных мер

· Как проходит рассмотрение дела в упрощенном производстве

С 15 сентября 2015 года на территории Российской Федерации введен в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ), за исключением отдельных положений, которые вводятся в действие с 1 января 2017 года (Федеральный закон от 08.03.2015 № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

КАС РФ регулирует порядок осуществления административного судопроизводства Верховным судом РФ и судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных правоотношений. К ним относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости и некоторые другие категории дел.

Положения КАС РФ не применяются при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (Конституционного суда РФ, арбитражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений. Кроме того, положения КАС РФ не регулируют производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Мы решили сравнить нормы КАС РФ с нормами Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов. Содержание кодекса административного судопроизводства нельзя назвать принципиально новым. Преимущественно КАС РФ дублирует нормы других процессуальных кодексов, за исключением отдельных положений. Например, такие институты, как меры предварительной защиты или упрощенное (письменное) производство, ранее не встречались в процессуальных законах. Законодатель предусмотрел в КАС РФ возможность извещать и вызывать в суд участвующих в деле лиц, свидетелей, экспертов, специалистов и переводчиков (при наличии их согласия) смс-сообщениями, что довольно долго обсуждалось на практике ранее. Также КАС РФ вводит новые понятия, такие как «административный иск», «административное дело» и т. д. Именно на этих изменениях мы остановимся подробно.

В административном производстве суд получил больше полномочий, чем в гражданском и арбитражном

Принципы административного судопроизводства закреплены в п. 3 ст. 6 и ст. 9 КАС РФ. Это принципы законности и справедливости при рассмотрении и разрешении административных дел. Тогда как в ГПК РФ закреплен лишь принцип законности. Несмотря на различие формулировок, содержание данного принципа сводится к обязанности суда правильно применять законодательство при разрешении административного дела. Такой вывод следует из анализа ст. 176 КАС РФ и ст. 196 ГПК РФ, согласно которым решение суда должно быть законным и обоснованным. То есть, раскрывая содержание принципа законности и справедливости, законодатель в обоих кодексах использовал аналогичные формулировки.

Если же обратиться к нормам, регулирующим полномочия суда на осуществление отдельных процессуальных действий, то явно прослеживается тенденция к укреплению роли суда при административном разбирательстве.

В частности, согласно ст. 178 КАС РФ суд наделен полномочиями выходить за пределы заявленных требований, то есть он вправе по собственной инициативе возобновить производство по делу, если посчитает необходимым выяснить новые обстоятельства или исследовать новые доказательства, имеющие значение для рассмотрения административного дела. Данная норма вызвала активную критику со стороны процессуалистов, поскольку она дает суду возможность для злоупотреблений и не предусматривает право сторон возражать против таких действий суда.

Также свидетельством расширения полномочий суда в административном судопроизводстве, по сравнению с гражданским и арбитражным процессом, может служить ст. 121 КАС РФ, согласно которой суд правомочен по собственной инициативе признать явку одной из сторон обязательной. Этот документ представляет собой оформленное в письменной форме обязательство своевременно являться по вызову суда в судебное заседание. Отказ от исполнения такого обязательства влечет последствия в виде мер процессуального принуждения, а именно привод или наложение судебного штрафа (ст.ст. 120, 122 КАС РФ). Возможность применения обязательства о явке в ГПК РФ и АПК РФ не предусмотрена.

Значительные изменения претерпели нормы, посвященные составу суда. Так, согласно КАС РФ административное дело может быть рассмотрено в первой инстанции коллегией из трех судей на основании мотивированного определения суда в связи с его особой сложностью. В ГПК и АПК РФ, по общему правилу, в первой инстанции дело рассматривается судьей единолично, за исключением отдельной категории дел, которая в обязательном порядке должна рассматриваться коллегией судей. В КАС РФ также перечислены категории дел, которые рассматриваются коллегией из трех судей в обязательном порядке. Перечень таких дел является исчерпывающим и закреплен в ст. 29 КАС РФ.

Законодатель уточнил правила обращения к суду. Участники административного разбирательства должны обращаться к суду со словами: «Уважаемый суд», а к судье — «Ваша честь». Тогда как в гражданском и арбитражном процессе обращение участников заседания к суду ограничивается фразой «Уважаемый суд».

КАС поощряет коллективное участие в процессе

Что касается новелл в отношении участников процесса, то тут нужно обратить внимание на институт коллективных административных исков. КАС РФ, в сравнении с ГПК РФ, наряду с процессуальным соучастием предусматривает институт коллективных административных исков в защиту прав и законных интересов группы лиц при наличии четырех условий:

— многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов;

— однородность предмета спора и оснований исковых требований;

— наличие общего административного ответчика;

— использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

Ранее возможность обратиться с коллективным административным заявлением была закреплена только в АПК РФ.

Представлять интересы лиц по административному делу, возбужденному на основании коллективного административного искового заявления, может быть поручено одному или нескольким лицам. При этом указание на лицо или несколько лиц, которым поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц, должно содержаться в самом иске. Представители по коллективному иску вправе действовать без доверенности.

В случае обращения в суд еще одного лица с аналогичным требованием Кодексом предусмотрена возможность присоединяться к заявленному группой лиц требованию. В таком случае производство по индивидуальному заявлению прекращается. Если же лицо отказывается присоединиться к коллективному иску и требует рассмотрения дела в индивидуальном порядке, суд приостанавливает производство по индивидуальным заявлениям до момента, когда будет принято решение по делу о защите прав и законных интересов группы лиц.

Законодатель поощряет коллективное участие в процессе при наличии необходимых для этого оснований в целях разгрузки судов общей юрисдикции и достижения одной из главных задач административного судопроизводства — правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Меры предварительной защиты в КАС похожи на обеспечительные меры в гражданском процессе

Пожалуй, самой интересной новеллой КАС РФ является институт мер предварительной защиты. Нужно сразу отметить, что данный институт аналогичен институту обеспечительных мер в гражданском судопроизводстве. Разница лишь в том, что КАС РФ предусматривает более подробный перечень требований к заявлению о применении мер предварительной защиты, чем ГПК РФ.

Меры предварительной защиты могут вводиться судом только по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд для защиты прав других лиц или неопределенного круга лиц. Заявление о применении мер предварительной защиты может быть подано в суд непосредственно вместе с административным заявлением либо на любой иной стадии судебного разбирательства до вступления решения в законную силу. Требование о применении мер предварительной защиты может быть оформлено в качестве отдельного заявления либо в форме ходатайства о применении мер предварительной защиты, а также может быть изложено непосредственно в тексте административного искового заявления. То есть законодатель предоставляет заявителю возможность самому выбирать способ оформления своих требований о применении мер предварительной защиты.

Заявление рассматривается судом без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд или после устранения в заявлении выявленных судом недостатков. Тогда как согласно ст. 141 ГПК РФ заявление об обеспечении иска рассматривается в день поступления заявления в суд.

Условия и сроки рассмотрения ходатайства о применении мер предварительной защиты по административному иску аналогичны тем, которые применяются при рассмотрении заявления о применении обеспечительных мер.

В случае несоответствия заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску требованиям, предусмотренным ст. 86 КАС РФ, суд выносит определение об оставлении заявления без движения, о чем немедленно уведомляет лицо, его подавшее (ч. 2 ст. 87 КАС РФ). На определение суда об оставлении заявления без движения может быть подана частная жалоба.

Так же как в ГПК РФ и АПК РФ, суд не правомочен вводить меры предварительной защиты по собственной инициативе. В части 1 ст. 85 КАС РФ закреплен перечень оснований для принятия судом мер предварительной защиты по административному иску. Меры предварительной защиты могут быть приняты, в частности, если:

— до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;

— защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

В статье 139 ГПК РФ содержится сходное правило: суд по заявлению лиц, участвующих в деле, может принять меры по обеспечению иска в случае, если непринятие таких мер может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.

Таким образом, в КАС РФ, как и в ГПК РФ, перечень мер предварительной защиты не является исчерпывающим. Однако КАС РФ содержит ограничение на применение таких мер. А именно — суд может принимать по административному делу меры предварительной защиты, только если отсутствует запрет на их применение. Например, по делам об оспаривании нормативного правового акта суд может использовать только одну меру предварительной защиты — запрет применения такого акта в отношении административного истца. По заявлению об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе приостановить действие данного решения в части, относящейся к административному истцу.

Согласно ст. 87 КАС РФ заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судьей единолично в судах первой и апелляционной инстанций. Ответственность за неисполнение мер предварительной защиты установлена ч. 2 ст. 88 КАС РФ в виде судебного штрафа.

Сумма штрафа, подлежащего уплате лицом, виновным в неисполнении определения суда о применении мер предварительной защиты по административному иску, определяется судом в каждом конкретном случае с учетом всех обстоятельств дела. Статья 122 КАС РФ предусматривает предельные размеры таких штрафов в зависимости от субъекта, нарушившего предписание суда. Так, штраф, налагаемый на:

— орган государственной власти, иной государственный орган, не может превышать 100 тыс. руб.;

— орган местного самоуправления, иные органы и организации, которые наделены отдельными государственными или иными публичными полномочиями, — 80 тыс. руб.;

— на организацию — 50 тыс. руб.;

— на должностное лицо — 30 тыс. руб.;

— на государственного или муниципального служащего — 10 тыс. руб.;

— на гражданина — 5 тыс. руб.

Ранее нами указывалось, что суд не может по собственной инициативе ввести меры предварительной защиты, однако согласно ст. 89 КАС РФ суд правомочен отменить меры предварительной защиты по собственной инициативе, либо по заявлению лиц, участвующих в деле.

Законодатель учел спорные моменты практики применения ст. 144 ГПК РФ. Напомним, согласно данной норме заявления об обеспечении иска рассматриваются тем же судом или судьей, которыми было принято решение о его обеспечении. В связи с чем на практике возник вопрос — в какой суд обращаться заявителю, чтобы отменить меры обеспечения иска, принятые судом первой инстанции, если необходимость в отмене таких мер возникла на стадии апелляционного обжалования? КАС РФ не содержит обязательного требования о рассмотрении заявления об отмене мер предварительной защиты по административному иску тем же судом или судьей. Таким образом, отмена мер предварительной защиты возможна тем судом, в производстве которого находится административное дело на момент подачи заявления (ходатайства) об отмене мер предварительной защиты.

По результатам рассмотрения заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску выносится определение, копии которого незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле.

На определение суда о применении или об отмене мер предварительной защиты по административному иску можно подать частную жалобу (ч. 1 ст. 90 КАС РФ).

Высшее юридическое образование нужно только для сложных категорий дел Важной новеллой КАС РФ является дополнительное требование к представителям, а именно обязательное наличие у них высшего юридического образования. Большой резонанс в практике вызвала новелла КАС РФ об обязательном представительстве для граждан, не имеющих высшего юридического образования, что, по мнению практиков, ставит под сомнение соблюдение одного из основных принципов процессуального права, в частности права лица на судебную защиту и обеспечение доступа к правосудию. Ранее такое требование было закреплено только в Уголовном кодексе РФ. Справедливости ради нужно отметить, что такое представительство обязательно только по сложным категориям административных дел, например, по делам о признании нормативного правового акта, его части недействующими. В таких случаях заявитель вправе вести дело самостоятельно только при наличии у него высшего юридического образования, в противном случае заявление будет оставлено судом без движения. Остальные дела в рамках административного судопроизводства гражданин может вести лично. Соответственно, помимо доверенности и документа, удостоверяющего личность, представитель обязан предъявить суду диплом о высшем юридическом образовании. КАС РФ содержит подробный перечень требований к содержанию доверенности в части полномочий представителя. Сравнив ГПК РФ, АПК РФ и КАС РФ, можно сделать вывод, что законодатель собрал перечисленные в предыдущих кодексах требования в одну ст. 56 КАС, за исключением права представителя на передачу дела в третейский суд, которое содержится только в АПК РФ. Требованию КАС РФ о наличии права представителя на подписание заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску аналогично требование АПК РФ о наличии в доверенности на представителя оговорки о праве представителя на подписание заявления об обеспечении иска. Требование КАС РФ о праве на подписание заявления о пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам в АПК РФ сформулировано как право на подписание заявления о пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Что касается права представителя на подачу встречного административного искового заявления, то аналог этого права содержится в Гражданском процессуальном кодексе РФ и сформулирован как право представителя на предъявление встречного иска, а также требование о наличии права представителя на предъявление исполнительного документа к взысканию. Остальные права представителя, в частности: на заключение соглашения о примирении сторон или соглашения сторон по фактическим обстоятельствам административного дела; на полный либо частичный отказ от административного иска или на признание административного иска; на изменение предмета или основания административного иска; на передачу полномочий представителя другому лицу (передоверие); на обжалование судебного акта, идентичны во всех трех кодексах.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: