ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА: ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ

Законотворчество (как и всякий творческий созидательный процесс) характеризуется органическим единством трех его основных компонентов, которые наука законодательная техника изучает:

познание – осознание объективной социальной необходимости, лежащей в основе правового регулирования, постижение общественно необходимого варианта поведения участников общественных отношений, который должен стать целью нормативно – правового регулирования, уяснение сути нормы права, подлежащей воплощению в законодательстве;

деятельность – законодательный процесс, система процедур по созданию нормативно – правовых актов, их принятию, изменению и систематизации, а так же сопутствующих этим процедурам отношений;

анализ результатов – оценка регулятивных возможностей и значения созданного законодательства, анализ его последствий с точки зрения объективной социальной необходимости.[3]

Эти три компонента в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный и логически единый цикл законотворчества. Для того, чтобы в законодательстве адекватно отражались объективно существующие нормы права, происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы. Именно поэтому для эффективного с регулятивной точки зрения создания системы нормативно – правовых актов необходимым является познание объективной необходимости, тех сложных условий, факторов и обстоятельств, которые определяют общественную жизнь и развитие и потому подлежат именно правовому регулированию. Это познание так же включает в себя установление целей правового регулирования, определение смысла нормативного правового акта, который предстоит создать. На этом этапе осознается и осмысляется суть нормы права, смысл правовых предписаний.

Далее за познанием следует деятельность, являющаяся логическим ее продолжением. Переход от познания к деятельности представляет собой трудоемкое, многоступенчатое развертывание и конкретизацию знаний в нормативно – правовых актах. Наступает этап создания самого закона (или подзаконного акта), разделенный в свою очередь на ряд стадий. Итогом законотворческого процесса, его конечным продуктом является нормативный правовой акт.

И последней стадией законотворчества является процесс оценки и анализа результатов процесса создания актов законодательства, установление соответствия (или несоответствия) результатов законотворческой деятельности целям законодателей. Результаты такого анализа позволяют сделать вывод о возможности окончания или необходимости продолжения законотворческого процесса.

Законодательная техника представляет собой методологию воплощения в объективной форме – в форме нормативно – правовых актов органов государственной власти – абстрактно существующей нормы права, являющейся выражением объективной необходимости общественной жизни и развития.

Структурно законодательная техника включает в себя 3 подсистемы:

· технику законотворческого познания – наиболее связанную с общетеоретическими правовыми науками, такими как теория государства и права и философия права методологию осознания объективной социальной необходимости, лежащей в основе правового регулирования, установления фактов несовершенства системы нормативно – правовых актов, возможностей, направлений и форм её совершенствования;

· технику нормотворчества – систему приемов и способов создания конкретных нормативно – правовых актов, процедур по их официальному принятию и утверждению, а так же объединения их в единую систему (систематизации);

· технику анализа результатов законотворчества –технику оценки соответствия результатов законотворчества изначальным целям процесса для вывода о степени соответствия этих результатов первоначальным целям деятельности.

Наиболее важной из них является техника нормотворчества, она представляет собой смысловое ядро, ось законодательной техники. Однако, это не снижает значения остальных двух составляющих, ибо законодательная техника как наука может существовать только как система этих трех компонентов. Каждый из них в отдельности существовать и выступать в качестве системы знаний не может.

Законодательная техника как методология включает в себя целый комплекс приемов и способов, определяющих процесс законотворчества:

· определение необходимости создания нормативного правового акта (или внесения изменений и дополнений в уже существующие акты законодательства);

· точного определения истинного содержания подлежащей формальному выражению нормы права, являющегося производным от комплекса основополагающих интересов социальной жизни и развития;

· установления формы и способа выражения и закрепления правового предписания;

· точного и адекватного выражения воли законодателя в текстуальной форме (логические, стилистические и языковые приемы);

· контроля за деятельностью всех участников законотворческого процесса, направленного на обеспечение правового характера его деятельности, исключения из числа факторов, определяющих содержание создаваемых нормативных правовых, неправовых побуждений законодательства, не отражающих (в силу тех или иных причин) истинных объективных интересов общественной жизни и общественного развития;

· формирования и выражения содержания норм права в законодательстве посредством нормативных правовых предписаний;

· компоновки и составления нормативных правовых актов, его смыслового и структурного систематизирования;

· процедуры разработки, согласования и принятия законопроектов (проектов подзаконных нормативных правовых актов);

· систематизации законодательства, приведение нормативного правового материала в определенный порядок с целью облегчения правореализации (в конкретных случаях);

· восполнения пробелов в действующем законодательстве, а так же исправления коллизий между нормативными правовыми актами;

· исследования результатов законотворчества, определения степени достижения участниками законотворческой деятельности целей своей деятельности.

Приемы и способы законотворчества, составляющие методологический комплекс законодательной техники, имеют строго определенное функциональное назначение, определяющее их. Функции законодательной техники предопределяют само существование всего этого правового института, его структуру, а так же содержание основных входящих в этот институт методов. В число основных, наиболее важных таких функций, в частности, входят следующие:

· помощь участникам законотворческого процесса точно установить для закрепления в статьях нормативных правовых актов истинный смысл норм права, в концентрированной форме выражающих основные интересы и закономерности общественной жизни и общественного развития;

· обеспечение истинно правового характера законодательства, точного соответствия содержания создаваемых нормативных правовых актов основополагающим интересам жизни и развития общества, исключение возможности воздействия на формирование этого социального регулятора неправовых факторов (личных устремлений законодателей, интересов узких социальных групп, противоречащих общему направлению жизни и развития общества, политической конъюнктуры, популистских устремлений и т. д.);

· содействие точному и полному отражению в создаваемых нормативных правовых актах норм права, и только норм права;

· обеспечение понятности изложенных в законодательстве предписаний максимально широкому кругу субъектов правового регулирования;

· исключение возможности различного толкования законодательных актов, содействие единому пониманию смысла содержащихся в них предписаний;

· способствование реализации нормативных правовых актов, как наиболее подходящей и удобной модели правозначимого поведения физических и юридических лиц;

· способствование достижению полноты, системности и логического единства действующего законодательства, борьба как с пробелами, так и с дублированием предписаний, выраженных в нормативных правовых актах;

· создание оптимальных условий для совершенствования существующего законодательства: обновления, систематизации, исправления недостатков;

· поддержание как можно более длительной жизнеспособности создаваемых нормативных правовых актов, обеспечение сохранения ими правового характера и реальной возможности воздействовать на поведение участников правоотношений в течение как можно более длительного промежутка времени.

Вышеуказанные функции законодательной техники как методологии могут рассматриваться в качестве целей использования научно разработанных и обоснованных приемов и способов законотворчества. Они позволяют сделать вывод о роли, которую играет законодательная техника в деятельности законотворцев.

2.2. Законодательная техника как наука

Теперь рассмотрим законодательную технику как систему знаний, то есть как науку.

Законодательная техника относится, к сожалению, к числу наименее разработанных правовых наук в нашей стране. Фактически, речь идет о принципиально новой системе юридических знаний, имеющей специфичные предмет, метод и функциональное назначение. Однако, несмотря на слабую разработку, необходимость специального научного обоснования законотворчества и факт существования особой правовой науки законодательная техника, практически никем не оспаривается.

Законодательная техника – особая правовая наука, находящаяся на стыке теории государства и права и конституционного права (как науки). Она тесно связана как с отраслевой юридической наукой, так и с общетеоретической, но, тем не менее, сохраняет свою самостоятельность. Целью этой науки является применение на практике в ходе законотворческой деятельности достижений теории государства и права, воплощение в жизнь основных ее идей и принципов, подведение теоретической основы под законотворческий процесс. Законодательная техника как наука призвана находить рациональный путь внедрения теоретических знаний о праве в практическую сферу, в процессе создания системы нормативно – правовых регуляторов общественных отношений как форм внешнего существования объективно существующих правовых предписаний. Таким образом, законодательная техника может быть отнесена к категории технико – юридических наук

Законодательная техника как наука представляет собой отрасль знаний о методике законодательная техника. Предмет законодательной техники можно в общем виде определить как технику законотворчества, то есть систему принципов, приемов и способов, используемых законодателями для воплощения в статьях нормативных правовых актов норм права, для создания и изменения единой системы законодательства, формирования и совершенствования ее элементов.

Наука законодательная техника изучает особую сферу человеческой жизнедеятельности, связанной с внешним выражением и формальным закреплением в системне нормативных правовых актов объективно существующих норм права. Главным объектом изучения законодательной техники как науки, главным источником знаний, основной практической базой (как для проведения исследований, так и для проверки и воплощения достижений) является деятельность, определяемая законодательной техникой как методикой - законотворчество.

Законодательная техника как наука включает в себя следующие основные институты:

· основные принципы законотворчества;

· основные методы познания необходимости и определения способа правового регулирования;

· технические приемы и способы воплощения смысла норм права в текстовой форме нормативно – правовых актов;

· логику, язык и стиль закона;

· основные внешние факторы, влияющие на формирование системы законодательства;

· основные приемы и способы совершенствования и систематизации нормативно – правового материала;

· технические правила анализа результатов законотворчества.

Возникновение законодательной техники как науки вызвано практической необходимостью научной обоснованности законотворческой деятельности. Эта необходимость обуславливает роль и место этой правовой науки в системе правоотношений и ее функциональное назначение.

Из всех юридических наук законодательная техника наиболее близко соприкасается с теорией государства и права, которая не только даёт теоретическую базу законодательной технике, но даёт практическое обоснование многим конкретным положениям и методам. Кроме того, наука законодательная техника тесно связана с такой отраслевой юридической наукой, как конституционное право, которая даёт основание для формального регулирования многих (но не всех) процедур законотворчества. Впрочем, общая часть других отраслевых юридических наук так же может рассматриваться как имеющая отношение к законодательной технике. Из иных юридических наук нельзя не отметить связь законодательной техники с юридической психологией, которая обосновывает возможность эффективного воздействия законодательных предписаний на сознание людей.

Методнаукизаконодательная техника как система приемов и способов получения знаний, используемых в науке для получения знаний о ее предмете, включает в себя целый комплекс общенаучных и частнонаучных методов. В целом, методология законодательной техники сходна с методами таких юридических наук, как теория государства и права и конституционное право. Наука законодательная техника использует общие методы, применяемые всеми науками, и частные, используемые только некторыми науками.

К общенаучным методам науки законодательная техника можно отнести, в частности, анализ (процесс мысленного разложения целого на составные части) и синтез (процесс мысленного создания целого из частей). На их основе исследователи получают возможность полно и объективно исследовать теоретические вопросы законотворчества как единого комплекса действий и институтов, сделать вывод о характере взаимосвязей компонентов этого комплекса. К этой же категории методов относятся исторический (исследование законотворческих вопросов в динамике их исторического развития) и логический (использование в холе исследования законотворческого процесса и применяемых его участниками методов, приемов и способов законов формальной логики) методы. Кроме того, из общенаучных методов, активно используемых в законодательной технике, можно выделить индукцию (метод получения общего знания о классе объектов на основании исследования отдельных представителей этого класса) и дедукцию (форма умозаключения от общего к частному и единичному, характеризующаяся тем, что новое знание о предмете или группе однородных предметов выводится на основании знания класса, к которому принадлежат исследуемые предметы или же
общего правила, действующего в пределах данного класса предметов). Используются законодательной техникой и иные общенаучные методы познания.

К частнонаучным методам, используемым законодательной техникой как наукой относится достаточно большой и своеобразный комплекс приемов и способов. Системно – структурный метод предполагает изучение предмета исходя из предположения о его системно – структурном единстве, тесной взаимоопределяющей взаимосвязи основных составляющих этого предмета, а так же о том, что предмет исследования является элементом более крупной системы, а структурные элементы предмета сами представляют собой системы. Функциональный метод предполагает исследование любого предмета с точки зрения его предназначения, его роли и функциях. Формально – юридический метод означает изучение предмета с точки зрения правового регулирования его функционирования (например, изучение нормативных правовых актов, регламентирующих законотворческий процесс). Весьма важен для законодательной техники метод научного моделирования, когда исследователи создают мысленный идеальный образ исследуемого предмета и изучают его свойства, а так же возможности его функционирования и изменений. Законодательной техникой используется так же сравнительный метод, при котором происходит сопоставление определенных элементов изучаемого предмета и других явлений окружающего мира. Метод социально – правовых исследований применяется для изучения эффективности действующих нормативных правовых актов, обобщения практики их реализации, выявления важного для участников законотворческого процесса общественного мнения. Сравнительно – правовой метод позволяет исследовать приемы и способы, применяемые для законотворчества в других правовых системах и сделать вывод о возможности их использования в России. Используются законодательной техникой и другие методы научного познания.

Вышеуказанные общие и частнонаучные методы изучения законодательной техники применяются комплексно, в тесной взаимосвязи между собой. Система этих методов во многом предопределяет тесную взаимосвязь законодательной техники и смежных юридических наук, таких, как теория государства и права, конституционное право, философия права и некоторых других.

2.3. Разработка проблем законодательной техники в России и за рубежом.

Законодательная техника как наука достаточно давно привлекает к себе внимание ученых – правоведов.

Наибольшей научной разработанностью механизма создания системы законодательства отличается германская правовая школа. Германия дала миру целую плеяду выдающихся правоведов, разработавших блестящую систему научных концепций в области законодательной техники. Одним из первых исследования в этой области начали И. Бентам и Р. Иеринг. Позже, в XX веке разработки техники законотворчества продолжили Г. Долле, О. Гирке, Г. Киндерман, Г. Век, Г. Хане и др. Немецкие ученые создали важнейшие концепции в области логики, стиля и языка законов, которые во – многом повлияли на процесс формирования законодательства современной Германии, им удалось обосновать применение очень многих теоретико – правовых и философско – правовых тезисов в законотворческом процессе, связать общетеоретические правовые исследования с ходом их практического применения в законах и подзаконных актах. Главным направлением разработок в германской школе законодательной техники традиционно является обеспечение как можно более глубокого научного обоснования создаваемого законодательства, как можно более точного и полного отражения в нормативных правовых актах доктринальных правовых заключений.

Французская школа законодательной техники носит более практический, характер. Из наиболее известных французских правоведов, работавших в области законодательной техники, следует отметить Ф Жени, С Дабэна, Р. Кабриака и некоторых других. Исследования французских правоведов не носят столь глубокого теоретического, доктринального характера, как у немецких, они гораздо более прагматичны, привязаны к решению конкретных задач участниками законотворческой деятельности. Возможно, в связи с этим большая часть разработок французских правоведов в области законодательной техники представляют собой не столько научные монографии, сколько практические пособия и рекомендации, которые могут использоваться как научно – практическая основа для создания конкретных нормативно – правовых актов. Французская система правового регулирования техники законотворчества отличается подробностью, прагмативизмом и скрупулезностью, которым уделяется гораздо больше внимания, чем крупномасштабным и глубоким общетеоретическим разработкам. Основа французской законодательной техники – стремление к обеспечению всеобщего точного и полного понимания смысла изложенных в законодательстве нормативных правовых предписаний путем максимально простого, рассчитанного на лингвистическое толкование не обладающим специальными юридическими знаниями человеком – адресатом этих предписаний. Особенно хорошо французскими учеными разработаны научные основы кодификации, методология этого процесса.

В России вопросами совершенствования законодательства на научном уровне стали заниматься во второй половине XIX в. О повышенном внимании ученых и практиков к форме законов того времени говорит дискуссия, развернувшаяся в юридической литературе по поводу проекта Уложения о наказаниях уголовных 1885 г. Так, в одном из отзывов на проект писалось, что: «Ближайшее знакомство с проектом убеждает в том, что предлагаемое проектом упрощение законодательства, путем сокращения до минимума числа определений о похищении имущества, достигается за счет полноты, ясности и определенности закона. Для будущей судебной практики проект открывает перспективу целого ряда затруднений, так как текст закона слишком краток для того, чтобы ответить на все запросы права и действия жизни»[4].

Наибольший интерес дореволюционных русских юристов к проблемам законодательной техники проявился в период с 1900 по 1917 г., т.е. в период, когда в России назревала буржуазная революция. В это время исследованиями техники законодательства занимались такие русские ученые, как Н.С.Таганцев, Ф.П. Буткевич, М.А. Унковский, П.И. Люблинский, А.Н. Башмаков и другие. В эту эпоху в России сложилось несколько весьма интересных научных концепций[5].

П.И. Люблинский в своем известном пособии «Техника, толкование и казуистика уголовного кодекса» писал, что, являясь изменчивым творением рук человека, юридический закон находит свою силу сам в себе и только в этой своей форме он является действующей, создающей порядок волей. Поэтому слово законодателя является делом, которое в совершенстве удается только человеку богоодаренному, который может создать интуитивно священный правопорядок, состоящий в живом соответствии с душой народа и реальными силами. Далее он отмечал, что искусству развивать мысль законодателя и извлекать из нее нужное содержание учит нас юридическое толкование. Но оно мыслимо только при знакомстве с теми техническими приемами, которыми пользовался законодатель, при построении своих норм. Именно поэтому П.И. Люблинский считал, что юридической герменевтике должно предшествовать изучение законодательной техники, основанной на практическом опыте законотворчества и толкования норм права. Именно практический опыт ставил во главу угла этот один из основоположников отечественной школы законодательной техники.

Иной точки зрения на проблемы этой науки придерживался другой известный русский ученый-юрист М. А. Унковский. В одном из своих научных трудов[6] он писал, что, несомненно, опытность в законодательной технике, извлекаемая путем долголетнего участия в процессе разработки законопроектов, далеко выше тех познаний в этой отрасли, которыми располагают лица, недавно вступившие на поприще законодательной деятельности, каковыми в большинстве случаев являются выборные члены законодательных палат, но что такую опытность нельзя назвать достаточной, показывает уже то обстоятельство, что и те законодательные акты, которые в разных государствах выходили из-под пера законодателей до введения выборной системы в законодательные учреждения, тоже неизменно по выходе их в свет вызывали тьму недоумений, требовавших всякого рода дополнений и разъяснений, как аутентических, так административных и судебных. Этот выдающийся юрист отстаивал необходимость научного обоснования правил законодательной техники и выдвинул целый ряд интересных теоретико – правовых тезисов, касающихся законодательной техники.

Однако, к сожалению дореволюционные отечественные ученые не пытались связать свои теоретические разработки с практическими рекомендациями по создании нормативно – правовых актов. Не существовало и единой государственной законотворческой концепции, основанной на серьезных научных разработках.

После Октябрьской революции некоторое время вопросам законодательной техники уделялось достаточно большое внимание, особенно на этапе формирования основ советского законодательства, которое кардинально отличалось от законодательства Российской Империи. В эпоху формирования новой, планируемой как передовая, правовой системы, новой правовой идеологии разрабатывалась и новая концепция создания революционного законодательства, главным преимуществом которого перед буржуазным была бы его народность, а, следовательно, ясность, и доходчивость его положений, не допускающих двоякого толкования и прочих искажений и извращений его сущности. Главный упор в научных разработках тех лет делался на необходимость упрощения законов, обеспечение их максимальной понятности широким массам населения и, в то же время, на обеспечении их правового характера. И большинство исследований в области законодательной деятельности проводилось в области средств изложения текста законов и терминологической системы, используемой при их изложении, в области разработки стиля и языка законодательства. В 1931 году при Президиуме ВЦИК СССР была создана специальная комиссия из ученых – юристов и филологов, в задачу которых входила разработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию языка нормативно – правовых актов[7]. Вопрос о необходимости тщательной разработки логики, языка и стиля закона активно обсуждался и в научной литературе. В конце 20-х – начале 30-х годов XX века была проведена интереснейшая дискуссия, в ходе которых было внесено множество ценнейших и оригинальных предложений, касающихся внешнего оформления законов, способов текстуального выражения нормативных правовых предписаний[8]. Даже некоторые видные советские партийные и государственные деятели, далекие от науки, не смогли отказать себе в удовольствии принять участие в этой работе[9].

Однако, по мере становления и упрочнения администартивно – командной системы управления в нашей стране интерес к законодательной технике постепенно угас. Этому способствовало установившееся в среде полуграмотных партийных и государственных функционеров пренебрежительное отношение к «формальным» требованиям и правилам составления законов, жесткий партийно – идеологический контроль за научными разработками, а так же физическое истребление цвета молодой советской юридической школы. Однако, нельзя сказать, чтобы исследования в этой сфере юридической науки прекратилось совсем – поиск научных основ для совершенствования советского законодательства некоторыми исследователями продолжались[10].

Возрождение отечественной школы законодательной техники приходится на 60-90 года XX века. В это время расцвета отечественной правовой науки формируются основные научные концепции в области законотворчества. Именно они и определи современное состояние отечественной законодательной техники как науки.

В настоящее время отечественная наука законодательная техника переживает период подъема. Ведутся разработки научных методик законотворческой работы, осмысляется и анализируется опыт практики создания нормативных правовых актов, активно исследуются зарубежный опыт и концепции иностранных авторов в области законодательной техники.

Повышение интереса к законодательной технике в современной России обусловлен целым комплексом факторов, связанных с изменением состояния правового регулирования. В первую очередь, внимание к этой науке обусловлено значительным повышением роли законодательства в правовом регулировании социальных отношений и вообще в социальной жизни, а так же усиленной законотворческой работой в ходе правовой реформы с начала 90-х годов прошлого ХХ века и до настоящего времени. Кроме того, заинтересованность методикой формирования и совершенствования законодательства связана с увеличением роли в жизни государства и общества законодательных представительных органов, изменением характера их формирования и работы, с необходимостью систематизации, профессионализации и упорядочения их деятельности. Так же большинство исследователей отмечает, что в современных условиях остро назрела необходимость совершенствования преподавания в юридических высших учебных заведениях, повышения качества образования специалистов – правоведов, которое без знаний методологии формирования системы нормативных правовых актов не может рассматриваться как логически законченная и полноценная профессиональная и, тем более, научная подготовка. «Одной из актуальных задач не только юридических вузов, но и всего высшего образования является переход от обучения, ориентированного на когнитивное освоение дисциплин, к обучению, направленному на развитие навыков и способностей высокопрофессиональной предметно – практической научной деятельности»[11]

Из наиболее важных работ современных российских исследователей, посвященных вопросам законодательной техники необходимо выделить труды Д. А. Керимова[12], который создаёт важную философско – правовую основу исследованиям в этой области, Ю. А. Тихомирова[13], которым разработан очень много весьма интересных практических рекомендаций для законодателей, Т. В. Полениной[14], А.С. Пиголкина[15] и некоторые другие. Именно их разработки представляют собой научную основу современной российской школы законодательной техники.

Можно констатировать, что в результате активной научной разработки техники формирования системы законодательства сейчас, в начале ХХI века профессиональный уровень отечественных законодателей значительно вырос, по сравнению с началом 90-х годов прошлого ХХ века, когда кардинальная реформа в нашей стране начиналась. Доктринально разрабатываются технологии законотворческих действий и процедур, на основе этих разработок создаются и нормативно утверждаются методики, которые становятся общеобязательными и выступающие как систематизирующие и унифицирующие законотворческий процесс начала.

Тем не менее, общий уровень научного обоснования законотворчества в нашей стране к настоящему моменту, к сожалению, далек от совершенства. Это проявляется в многочисленных фактах законотворческих ошибок, влекущих большинство пороков современного российского законодательства.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: