Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу удаления главы муниципального образования в отставку

Самостоятельным направлением развития института местного самоуправления в России на современном этапе является формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля над деятельностью главы муниципального образования (далее – главы МО)[1].

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] (далее – ФЗ об общих принципах организации МСУ), закрепивший меры муниципально-правовой ответственности главы МО, в качестве одной из мер называет удаление главы МО в отставку.

Удаление главы МО в отставку осуществляется решением представительного органа МО по инициативе самого представительного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Основания удаления главы МО закреплены в статье 74.1 ФЗ об общих принципах организации МСУ. Одним из оснований удаления главы МО в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

В действительности, это мера муниципально-правовой ответственности применяется достаточно часто. Многие удаленные в отставку по этому основанию бывшие главы МО считают некоторые положения статьи 74.1 противоречащими Конституции Российской Федерации и обращаются за защитой своих прав в Конституционный Суд российской Федерации.

Так, гражданин Кропочев Леонид Михайлович, избранный главой Куменского городского поселения Куменского района Кировской области в 2007 году и удаленный в отставку Думой Куменского городского поселения Куменского района Кировской области, которая дала неудовлетворительную оценку его деятельности как главы МО, обратился в Конституционный Суд РФ с целью признания положения пункта 3 части 2 статьи 74.1 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, несоответствующими Конституции РФ. По мнению Кропочева Л.М., положение пункта 3 части 2 статьи 74.1 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления противоречит Конституции РФ, так как позволяет представительному органу МО произвольно удалять в отставку главу МО.

Конституционный Суд РФ в Определении от 16 июля 2013 г. № 1241-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кропачева Леонида Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указал следующее.

В соответствии с ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления глава МО, являясь высшим должностным лицом МО, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу МО. Конституционным Судом отмечается, что удаление главы МО в отставку выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге - и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления.

Глава МО является лицом, обладающим особым публично-правовым статусом, при этом глава МО приобретает этот статус добровольно.

Таким образом, глава МО, добровольно приобретая данный статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. При этом в законодательстве нет четкого разъяснения, что может считаться примерами неудовлетворительной деятельности. Но, как указывает Конституционный Суд РФ в своем Определении оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа, то есть с возможностью представительного органа решать какой-либо вопрос по собственному усмотрению.

Кроме этого, как указывается в Определении Конституционного Суда решения представительного органа МО, связанные с удалением главы МО в отставку, не должны носить произвольный характер, а процедура их принятия подлежит судебной проверке.

В связи с тем, что оспариваемое законоположение в системе действующего правового регулирования не предполагает произвольного решения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, а потому не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном им аспекте. Кроме того, вопросы законности и обоснованности правоприменительных решений, принятых в отношении лица включая оценку его деятельности как главы муниципального образования, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.

При принятии решения об отказе в рассмотрении жалобы и доводами Конституционного Суда РФ были согласны не все судьи. Так, судья Кокотов А.Н., не согласился с доводами и выводами большинства своих коллег в Конституционном Суде РФ и вынес особое мнение.

В своем особом мнении судья Кокотов А.Н. указал на следующие факты, которые, по его мнению, могут привести к иному решению Конституционного Суда РФ.

Во-первых, Кокотовым А.Н. обращается внимание на то, что законодательство РФ не содержит ясных формальных показателей деятельности главы МО, по отдельности или в совокупности однозначно свидетельствующих о таком уровне ее неэффективности, который дает представительному органу право на неудовлетворительную оценку названной деятельности, данную два раза подряд по результатам ежегодных отчетов главы, сопроводить его удалением в отставку. По мнению судьи, это означает, что судебный контроль такого удаления ограничивается, по сути, проверкой соблюдения его нормативно закрепленной процедуры.

Нельзя сказать, что в законодательстве совсем нет нормативно-правовых актов, которые содержат показатели эффективности для оценки деятельности органов местного самоуправления. В частности такой перечень содержится в Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Однако, перечень показателей, закрепленных в данном Указе применяется для оценки деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, не распространяясь на иные муниципальные образования (заявителем по данному делу был избранный населением глава городского поселения). Кроме этого, данные показатели в подавляющем большинстве являются показателями, позволяющие судить о социально-экономической состоятельности муниципальных образований, лишь отчасти зависящие от компетентности, эффективности деятельности органов местного самоуправления. Кстати, в значительной мере данные показатели зависят от деятельности государственных органов и учреждений. В любом случае, названные показатели, давая возможность составить определенное впечатление об эффективности деятельности органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования в целом, не могут сами по себе служить надежной объективной основой для вывода об удовлетворительном или неудовлетворительном характере деятельности отдельных органов местного самоуправления.

В итоге имеющееся регулирование не исключает выведение представительным органом неудовлетворительной оценки главе муниципального образования с его последующим удалением в отставку на основе субъективного усмотрения депутатов, например на волне их недовольства общим состоянием дел в муниципальном образовании. Это, строго говоря, превращает удаление главы в отставку по данному основанию из меры юридической ответственности главы в меру его политической ответственности перед представительным органом.

Во-вторых, судья обращает внимание на то, что в законодательном регулировании института удаления в отставку главы муниципального образования важен учет своеобразия разных моделей организации муниципальной власти. Если в модели с избранием главы представительным органом из своего состава отсутствует необходимость нормативной формализации показателей деятельности главы, дающих основание для неудовлетворительной ее оценки и удаления главы в отставку, то в моделях с избранием главы на муниципальных выборах без такой формализации затруднительно обеспечить конституционные права главы муниципального образования и избирателей. В последнем случае права избирателей задеваются решением представительного органа об удалении в отставку избираемого на муниципальных выборах главы муниципального образования, поскольку такое решение изменяет результаты выборов вне процедур прямой демократии (выборы, отзыв главы избирателями). Оспариваемое регулирование теоретически позволяет представительному органу сокращать срок полномочий избранного населением на пять лет главы до двух лет, продлять эту практику при желании и возможности сколь угодно долго. При этом полномочия самого представительного органа не могут быть принудительно досрочно прекращены по соображениям целесообразности.

В-третьих, Кокотов указывает на то, что ранее Конституционным Судом РФ было принято решение, касающееся отзыва избирателями депутатов, выборных должностных лиц МСУ (Постановление от 2 апреля 2002 года N 7-П), в котором Конституционный Суд РФ указал, что положения, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3) и 130, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

В теории отмечается, что сущность правовой природы института отзыва выборного ДЛ МСУ схожа с правовой природой института отставки выборных глав МО.

Названная близость заключается в том, что данные институты равным образом влекут досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, означая пересмотр результатов соответствующих выборов.

Таким образом, получается, что Конституционным Судом вынесены 2 противоположных решения, противопоставляющих 2 схожих института, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями статей 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов. Но по Постановлению Конституционного Суда РФ от 2002 года признаны неконституционными некоторые положения Закона Красноярского края об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.

Кокотов обращает внимание, что приведенная правовая позиция в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2002 года вполне могла бы найти отражение в Определении Конституционного Суда 2013.

[1] Агафонова К.В. К вопросу об удалении главы муниципального образования в отставку http://www.lomonosov-msu.ru/archive/Lomonosov_2012/1959/39476_3685.pdf

[2] ФЗ СПС «КонсультантПлюс»

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: