СМЫСЛ ЗАКОННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Нормативная модель государственного управления, сформулиро­ванная в конституциях, законах и иных документах о нем, норма­тивная модель государственной и общественной жизни, тоже выра­женная конституциями и актами законодательства и подлежащая реализации посредством государственного управления, приобрета­ют реальное значение тогда, когда они действительно становятся ориентиром, фактором и составной частью сознания, поведения и деятельности людей. Часто утверждают, что все проблемы, мол, заключаются только в актуальности и качестве законов, в их нали­чии. Если такие законы (или другие правовые нормативные акты) имеются, то и исполняться они будут чуть ли не автоматически. На самом деле между правовой нормой (правилами поведения), право­вым требованием либо установлением и их проявлением в повсед­невной частной и общественной жизнедеятельности должен нахо­диться определенный механизм обеспечения практической реали­зуемости первых.

В начале прошлого века Л.А. Тихомиров писал о том, что «...со­вершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, насколько они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее стано­виться бессильною, 2) практическую разумность власти, не до­пуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) за­конность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь за­метных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных»¹¹⁰ (курсив мой. — ГЛ.). То есть известно давно, что правовое регулирование любого процесса, отношения, явле­ния, любых их взаимосвязей (кстати, это касается и нравственного регулирования, в том числе и религиозного) теряет всякий смысл, если оно не подкреплено силой — власти, авторитета, традиции, обычая, общественного мнения и т.д. Закон (в широком смысле) не может существовать без законности — механизма и средств проведения его в жизнь.

Но в нашей российской истории практически не было периодов, когда бы действительно в государстве (его аппарате) и обществе надлежаще проявляли себя механизмы и средства законности. В результате законы (пусть и несовершенные) существовали сами по себе, а поведение и деятельность людей, конечно, и чиновников, вершились по своим представлениям. К тому же интеллигенция, называющая себя «прогрессивной», а ныне гуманитарной, посто­янно противопоставляет закон и свободу, законность и права чело­века¹¹¹.

Почти два столетия не разрешается парадокс: интеллигенция проповедует анархистское своеволие, формирует нигилистическое отношение к закону и в то же время больше всех возмущается бес­порядком, деспотизмом тех или иных лиц, кстати, не только власть предержащих, но и преступников, запущенностью многих общест­венных проблем и т.д. Можно согласиться, что закон — не лучший способ определения поведения и деятельности людей, но если кто-то знает другой способ, то давно пора бы его предложить и испытать на практике. Выбор здесь прост: или мы признаем значение закона в жизни общества и тогда его поддерживаем и обеспечиваем его ре­ализацию, или его отрицаем, ищем ему замену и находим что-то новое. История человеческой цивилизации пока ничего не предло­жила взамен юридическому закону, более того, его утверждение рассматривает в качестве своего важнейшего достижения.

Реальная (не надуманная!) проблема заключается в том, чтобы научиться, в одном направлении, «делать» актуальные и перспек­тивные законы (объективизировать законотворчество), а в дру­гом — последовательно и настойчиво претворять законы в жизнь (объективировать законодательство). Причем второе напрямую связано с первым и определяет его, ибо откуда можно почерпнуть достоверное знание о качестве законов, как не из практики их реа­лизации! Игнорирование законов не дает никаких оснований для их оценки.

Необходимо считаться и с тем, что в общем-то закон в демократи­ческом государстве является следствием определенного компро­мисса и баланса интересов, он «схватывает» некие общие (абстра­гированные и концентрированные) потребности, интересы и цели общества. Тем самым практическая реализация законов есть спо­соб правового разрешения противоречий и конфликтов интересов и привнесения в общество известного спокойствия, согласия, сози­дательного начала. В данном аспекте механизмы и средства обеспе­чения практической реализуемости законов приобретают большой социологический смысл. Это — не формальное требование самого законодательства и стоящей за ним государственной власти, а объективная необходимость поддержания общества в нормаль­ном и развивающемся состоянии.

В юридических работах под законностью в государственном управ­лении обычно подразумевают либо метод, либо режим деятель­ности государственных органов и органов местного самоуправле­ния. При трактовке в качестве метода законность сводится к сово­купности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в «русло» законов, направ­ляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами (когда речь идет о юри­дических действиях). Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Логично также, что во многих статусных документах законность понимается и как принцип, со­блюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

При любом подходе к законности ее смысл состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены, закон реально выполнял свою роль в жизни государ­ства, общества и конкретного человека. Поэтому представляется целесообразным понимать под законностьюсистему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государ­ственными структурами, призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов.

Такое понимание законности предопределяет те свойства, кото­рым она призвана отвечать.

Законность (как реальный факт, а не благое пожелание) может быть только единой, охватывающей все государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления. Она в равной мере касается всех и равно обязательна для каждого в го­сударстве, причем на всей его территории и при реализации любых частных и общественных отношений, подлежащих законодатель­ному регулированию. Прав философ, который написал, что «закон един и неделим во всех точках пространства и времени, где t действуют люди и между собой связываются. В том числе и законы общественного блага. Следовательно, цели законов достигаются только законными путями. И если последние нарушаются, то в том числе и потому, что правопорядок обычно подменяют порядком идей, «истины». Как будто закон сам по себе существует, а не в че­ловеческих индивидах и не в понимании ими своего дела»¹¹².

Имеются известные сложности с пониманием и осуществлением законности в федеративном государстве, в котором действуют два Уровня законодательства: федеральное, касающееся всей Федера­ции в целом, и субъектов Федерации, относящееся к их юрисдик­ции и территории. Здесь, как уже отмечалось, важно обеспечивать согласованность, непротиворечивость, «чистоту» общего законода­тельного «поля». Но поскольку федеративное государство есть еди­ное государство, то в нем и законность должна быть единой, способной обеспечивать реализацию как федеральных законов, так и за­конов субъектов федерации. Ибо, если государственные органы субъектов федерации не будут проводить в жизнь и гарантировать Федеральные законы, а федеральные государственные органы не будут поддерживать субъектное законодательство, в таких условиях разговоры о законности теряют всякий смысл. В реализации за­конов избирательность недопустима!

Важное свойство законности заключается в ее единообразии, т.е. в одинаковом понимании и осуществлении законов в различных местах, разными людьми и организационными структурами и в различных жизненных обстоятельствах. Один и тот же закон не может трактоваться субъективистски, по тому или иному усмотре­нию. Нередко данное свойство законности входит в противоречие с некоторыми национальными или религиозными традициями, обычаями, нормами. Это вероятно и вполне разрешимо, поскольку юридический закон, основываясь на учете всего специфического, всегда выражает только что-то универсально важное, всеобщее, от­ражающее «синтезированные» общественные потребности, интере­сы и цели. Закон сохраняет всеобщее, что и обусловливает его еди­нообразное толкование и исполнение. Хотя кому-то и не хочется порой поступаться своим частным во имя этого самого всеобщего.

Хотелось бы подчеркнуть значение ч. 1 ст. 15 Конституции Рос­сийской Федерации, которая гласит, что «Конституция Россий­ской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федера­ции».

Значит, не может быть никаких ни юридических, ни фактиче­ских причин, которые бы допускали или оправдывали нарушения хотя бы одного положения Конституции Российской Федерации.

Но и до сих пор Конституция как учредительный документ, со­ставляющий матрицу как для законодательных, так и для подза­конных нормативных правовых актов, используется слабо. Неред­ки случаи ее игнорирования или узко конъюнктурного толкова­ния.

Законность содержит в себе также свойство всеохватываемости, свидетельствующее о том, что в государственном управлении действующее законодательство в равной мере и по всем аспектам распространяется как на сами государственные органы, органы местного самоуправления и государственных (муниципальных) служащих, так и на общественные структуры и граждан. В любом правоотношении обе стороны обязаны руководствоваться законом и разрешать соответствующие вопросы в установленных законами процессуальных формах. С этим свойством законности связаны по-Л0зкения ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, глася­щие, что «законы подлежат официальному опубликованию. Не­опубликованные законы не применяются. Любые нормативные пра­вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубли­кованы официально для всеобщего сведения». Следовательно, каждый субъект правовых действий должен знать закон и требо­вать от своих «контрагентов» его соблюдения.

К свойствам законности в государственном управлении относят, кроме того, ее гарантированность и устойчивость, которые со­здаются специальными мерами обеспечения законности, о чем речь ниже.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ

Эта проблема имеет комплексный характер, выводящий на социо­логический, политический, юридический и иные, вплоть до личностного, уровни жизнедеятельности людей. Еще древние римляне считали, что prudenter agit gui praecepto legis obtemperat (тот по­ступает мудро, кто послушен велениям закона), но и в наши дни, и не только в России, состояние законности оставляет желать лучше­го. За длительную историю перепробовано много способов, форм и процедур обеспечения законности, в том числе и в государственном управлении, и практически каждый из них показал ограничен­ность своих возможностей. Скорее всего, причина такого положе­ния состоит в том, что соответствующие средства не применялись с необходимой энергией, последовательностью и, главное, систем­ностью.

Между тем придать законности искомое (людьми, обществом) состояние может только согласованная система усилий всего общества, каждого человека при использовании ими всего арсенала средств «борьбы» за право.

Приоритетное значение среди таких средств принадлежит по­строению государственной власти, с одной стороны, ее разделению то горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (федеральная, субъектов Федерации, местного само­управления), а с другой — формированию между ее подсистемами необходимых сдержек и противовесов, а также отношений взаим­ного контроля. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона и будет, в случае таких по­пыток, совместными действиями других структур власти подчине­на ему. В этом великий смысл разделения власти, о котором порой забывают.

Ведь с практической точки зрения важно не столько то, что каждая подсистема власти в пределах отведенных ей полномочий функционирует самостоятельно, сколько в их связанности друг с другом и равной заинтересованности в соблюдении Конституции и законов. Необходимо, чтобы представительные органы (всех уровней) могли контролировать исполнительные органы, а те, в свою очередь, обладали правом оспаривания решения первых. От­сюда и возникают согласительные процедуры, ведущие к компро­миссам, законности и поискам оптимальных вариантов законов и иных правовых актов.

В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законно­сти в государственном управлении отводится судебной власти. Осо­бый статус органов этой власти делает их функционирование неза­висимым от других подсистем государственной власти и превраща­ет их в подлинного стража законности. В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 46) сказано: «Решения и действия (или бездей­ствие) органов государственной власти, органов местного само­управления, общественных объединений и должностных лиц мо­гут быть обжалованы в суд». Тем самым судебная власть справед­ливо рассматривается в качестве инстанции, которая призвана посредством конституционного, гражданского, административно­го и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118) разрешать споры и конфликты по поводу законности решений и действий органов го­сударственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Разумеется, что многое здесь зависит от пози­ции и поведения тех структур (государственных либо обществен­ных) и граждан, законные права и свободы которых кем-либо ущемлены.

Большие, пока еще мало используемые возможности обеспечения законности в государственном управлении имеет Конституционный суд Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией (ст. 125) и Федеральным конституционным законом о нем обширными полномочиями как раз в области судебного контроля а соблюдением Конституции Российской Федерации и федераль­ных законов. Проблема заключается лишь в активности, квалифи­цированности и последовательности действий этого органа судеб­ной власти¹¹³.

Развертывание в правовом государстве судебного контроля за за­конностью в государственном управлении вовсе не снижает, а, на­оборот, повышает роль в этом вопросе прокуратуры. Дело в том, что обращение в суд за восстановлением законности, т.е. нарушенных прав или свобод человека и гражданина, носит инициативный ха­рактер, зависит от желания и активности того субъекта права (го­сударственного органа, общественного объединения, личности), по отношению к которому предприняты противозаконные управлен­ческие решения и действия. Во многих случаях такой субъект пра­ва может не желать вступать в конфликт, согласиться с нарушени­ем закона и искать другие пути удовлетворения своего интереса. В прокурорском же надзоре заложена функция контроля за закон­ностью актов органов государственного управления, которая под­лежит обязательному исполнению. Это — служебный долг проку­ратуры, требующий от нее постоянных усилий и квалифицирован­ных действий. Как сказано в Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 129): «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом», который был принят в ноябре 1995 г. Поэтому возмож­ности прокуратуры в обеспечении законности в государственном управлении должны быть изучены в соответствии с ним.

Конечно, в поддержании законности в государственном управле­нии особое место занимают органы исполнительной власти. Надо преодолевать устоявшийся стереотип о том, что вроде бы законы мешают исполнительной власти, ограничивают ее и она стремится их либо не замечать, либо нарушать. В правовом государстве ис­полнительная власть объективно заинтересована в укреплении за­конности в государственном управлении. При отлаженном законо­творчестве в большинстве случаев сами органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчиками проектов законов, отражающих и обеспечивающих предлагаемую ими политику Принятые законы есть их законы, и они обеспокоены их реализа­цией. Хотя могут быть несовпадения, противоречия и конфликты в понимании способов решения тех или иных проблем со стороны органов законодательной и исполнительной власти. Кстати, какое бы то ни было игнорирование законов исполнительной властью со­здает опасные прецеденты для самой этой власти, ибо подобное мо­жет быть и с ее нормативными правовыми актами. В системе ис­полнительной власти используются разнообразные средства обес­печения законности в государственном управлении. Суть их сводится к тому, что в данной системе создаются контрольные ме­ханизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным норма­тивным правовым актам.

Речь идет прежде всего о внешнем контроле, который в системе исполнительной власти одни государственные органы осущест­вляют по отношению к другим. Поскольку исполнительная власть имеет строгую иерархию, в ней вышестоящие органы в си­лу своего правового статуса контролируют законность управлен­ческой деятельности нижестоящих органов. Это так называемый общий контроль, состоящий в надзоре за законностью реализа­ции установленной компетенции каждым государственным орга­ном и органом местного самоуправления. Если бы он действовал надежно и последовательно, то, наверное, нарушений законов в системе исполнительной власти было бы очень мало. Практика, однако, говорит о явном неблагополучии здесь и слабости общего контроля.

Кроме того, имеет место специализированный внешний контроль за определенными видами управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой конт­роль возлагается на управомоченные на его ведение государствен­ные органы и их подсистемы, к примеру, таможенный контроль, антимонопольный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, санитарно-эпидемиологический контроль, радиационный контроль, экологический контроль контроль дорожного движения и т.д. В современных условиях,

тогда нарушения законов, фиксирующих правила ведения опреде­ленных дел, часто вызывают тяжелые и экономически обремени­тельные для государства последствия, объективно повышается зна­чение специализированного внешнего контроля и необходимо по­стоянное совершенствование осуществляющих его государственных органов.

Важным для законности в государственном управлении является внутренний контроль, выполняемый в государственных органах и органах местного самоуправления их руководителями, а также вы­деленными в этих целях должностными лицами либо подразделе­ниями (юрисконсультские должности, группы, сектора контроля). Внутренний контроль во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все зависит от психо­логической установки человека, обладающего соответствующими полномочиями. Тем не менее развитие правовой культуры государ­ственных деятелей и государственных служащих, укрепление в це­лом состояния законности в государственном управлении способно положительно влиять и на внутренний контроль.

Значительная «тяжесть» обеспечения законности в государ­ственном управлении именно демократического государства ле­жит на самом обществе. Общественные объединения и иные структуры граждан, средства массовой информации, профсоюз­ные организации, трудовые коллективы, социальные слои и про­фессиональные группы призваны научиться защищать свои за­конные интересы, конституционно гарантированные права и сво­боды и активно выступать против отступлений от норм и требований законности в решениях и действиях государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц. Может быть, не всегда в каждом конкрет­ном случае им удастся восстановить то или иное правоотношение в соответствии с положениями законов, нормативных правовых актов. Но здесь важна позиция, принципиальная настроенность, готовность стоять за законы даже в том случае, когда очевиден проигрыш, поскольку только массовые общественные выступления в пользу права, закона и законности могут постепенно изменять восприятие названных явлений. Рано или поздно, но обществу, всем людям придется осознать, что законность есть очень нуж­ная социальная ценность, вне утверждения которой очень многое теряется.

И последним среди государственных и общественных институ­тов, основанных на «должном», но первым по своей внутренней энергии и силе средством обеспечения законности в государствен­ном управлении следует назвать человека. Все «формализован­ные» институты приводятся в движение его мыслью, чувством и поступком. Если человек (просто гражданин или самое «высокое» должностное лицо) инертен, безразличен, неуважителен к закону и всему, что с ним и вокруг него происходит, то вряд ли можно наде­яться, что закон как фактор жизни состоится, а законность кем-либо и где-либо будет поддержана.

Более ста лет назад немецкий правовед Р. Иеринг в известном со­чинении «Борьба за право» сформулировал ряд мыслей, которые, скорее всего, будут актуальны всегда. Они напрямую относятся к проблеме законности и должны быть усвоены всеми, кто понима­ет ее смысл. Назовем некоторые из них:

- жизнь права есть борьба, борьба народов, государственной влас­ти, сословий, индивидуумов;

- борьба за право есть обязанность правомочного по отношению к себе самому;

- борьба за право есть поэзия характера;

- право есть для личности моральное условие ее существования, а защита его — ее собственное моральное основание;

- защита права есть обязанность перед обществом;

- каждый есть прирожденный борец за право в интересах всего об­щества;

- борьба есть вечная работа права¹¹⁴.

В жизни человека и общества все происходит и возникает в ре­зультате приложения знаний, воли и практической энергии. За­конность в государственном управлении вполне достижима при ус­ловии использования в ее целях системы всех средств, форм, спосо­бов, методов, операций и т.п., какими располагают государство, общество и гражданин. Нужен системный и активный подход к данной проблеме и, главное, формирование отношений и психологической установки на неприятие нарушений Конституции и за­конов, чем бы они не объяснялись и не оправдывались.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: