Глава 1. Основы местного самоуправления

Система муниципального управления

Предисловие

Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности, муниципальное управление появилось в стране лишь в 1990-х годах вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. Выпуск учебника совпал с периодом глубокого реформирования всей системы публичной власти в России, включая местное самоуправление. В силу этого законодательная база местного самоуправления пока несовершенна и во многом противоречива. 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ. Практическая реализация закона идет крайне сложно, а первоначальный срок вступления его в силу - 1 января 2006 г. был отодвинут до 2009 г. В закон уже внесено большое количество изменений и дополнений, причем этот процесс продолжается. Принят также ряд других важных федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в том числе новые Жилищный и Градостроительный кодексы РФ. Постоянно меняется земельное, налоговое и бюджетное законодательство.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Практический опыт организации местного самоуправления, особенно на низовом, поселенческом уровне, крайне невелик. В силу всего изложенного муниципальная власть остро нуждается в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе бизнес-структуры, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти. Подготовка таких кадров требует больших усилий, в том числе выпуска учебной литературы.

Следует отметить, что в большом массиве новой литературы по проблемам местного самоуправления явно преобладает юридический аспект и крайне мало изданий, посвященных собственно управленческой деятельности, практическим методам и технологиям муниципального управления. Настоящий учебник призван частично восполнить этот пробел. Учитывая новизну и сложность проблем становления системы муниципального управления, отдельные положения, выдвинутые в учебнике, носят постановочный характер.

Объектом муниципального управления является муниципальное образование - населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта муниципального управления выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от его имени. Предмет муниципального управления - регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

Муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера, общественная безопасность и т.п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Это нашло отражение в соответствующих главах учебника.

Определенные разночтения имеются и в терминологии. Часто употребляются как идентичные или взаимозаменяемые термины "муниципальное управление", "муниципальный менеджмент" или "городское управление". Эти термины действительно близки, но не идентичны. Так, в английском языке термин "management" (менеджмент) используется только применительно к корпоративному - хозяйственному, производственному управлению. Для публично (государственного или муниципального) управления применяется термин "government". Тем самым понятие "муниципальный менеджмент" в определенной степени лишается смысла. Однако в России этот термин широко применяется, и мы будем пользоваться им, наряду с более точным термином "муниципальное управление".

Термин "городское управление" распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В таком контексте городское управление идентично муниципальному. Однако в России муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муниципальное управление в городской и в сельской местности существенно различно, отдельные проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном применительно к городскому управлению, а рассмотрение особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу.

В научном плане муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - науки о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда научных дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Такой характер науки о муниципальном управлении отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.

Система муниципального управления как учебная дисциплина встроена в общую модель подготовки специалистов в соответствии с государственным образовательным стандартом по специальности "Государственное и муниципальное управление". Изучение этой дисциплины предусматривается на завершающем этапе обучения студентов, поэтому при ее изложении предполагается, что читатели знакомы с общей теорией управления, основами экономики, финансов, отраслей права, системного анализа, управления персоналом, информационными технологиями управления, а также с системой государственного управления, вопросами региональной экономики и управления.

В результате изучения учебной дисциплины "Система муниципального управления" читатель должен:

- иметь системные представления об основах местного самоуправления;

- знать теоретические и организационные основы муниципального управления;

- уметь формировать рациональные модели и организационные структуры муниципального управления применительно к особенностям конкретного муниципального образования и отрасли (сферы) муниципальной деятельности;

- иметь навыки практического решения проблем муниципального управления, использования современных управленческих технологий.

Названными задачами продиктованы логика изложения материала и структура учебника, состоящего из 10 глав. В главе 1 излагаются основы местного самоуправления как концептуальной базы муниципального управления. В главе 2 исследуется муниципальное образование как объект управления. Глава 3 несет основную методологическую нагрузку учебника - в ней рассматривается философия, методы, принципы муниципального управления. Главы 4-7 конкретизируют эти методы и принципы применительно к отдельным сферам муниципальной деятельности. Глава 8 посвящена рассмотрению структуры и организации деятельности самой муниципальной власти как управляющей подсистемы в системе муниципального управления. Наконец, в главах 9 и 10 рассмотрена специфика муниципального управления в городах федерального значения и в сельской местности.

При написании учебника использовались труды многих российских ученых и практиков по проблемам местного самоуправления и муниципального управления. Среди них: классик российской муниципальной науки начала ХХ в. Л.А. Велихов, а также Т.Т. Авдеева, Ю.Б. Алексеев, Е.Г. Анимица, А.Е. Балобанов, С.В. Вобленко, А.Г. Воронин, О.И. Генисаретский, В.А. Гневко, Т.М. Говоренкова, А.А. Замотаев, В.В. Иванов и А.Н. Коробова, Л.А. Калиниченко, Ю.В. Кириллов, В.А. Лапин, В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, П.А. Ореховский, А.И. Радченко, В.Е. Рохчин, Ю.В. Филиппов, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, П.Г. Щедровицкий, С.Н. Юркова и многие другие. Широко использовалась учебная и научная литература по проблемам местного самоуправления и муниципального управления таких организаций, как Российский научный центр государственного и муниципального управления, Институт муниципального управления (г. Обнинск), Московский общественный научный фонд и др., а также зарубежная литература.

При работе над учебником осуществлялось сопоставление взглядов участников авторского коллектива, взаимный обмен разработками. Совместная работа способствовала выработке наиболее эффективных подходов к содержанию и изложению материала.

В настоящем третьем издании учебника учтено состояние правовой базы местного самоуправления на 1 июля 2006 г. Учтен также ряд замечаний и предложений, высказанных читателями предыдущих изданий.

Глава 1. Основы местного самоуправления

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: