УПРАВЛЕНИЕ, РЕЖИМЫ И ИНСТИТУТЫ

Дж. Н. Розенау

Перевод: Полулях Д.С. (студент II курса Кафедры российской политики факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова).

УПРАВЛЕНИЕ И ПОРЯДОК

Предположить наличие управления без правительства значит представить функции, которые должны быть исполнены в любой жизнеспособной человеческой системе независимо от того, развила ли система организации и учреждения явно назначенные исполнять их или нет. Среди многих необходимых функций можно выделить, например, потребности, в соответствии с которыми любая система должна справляться с внешними вызовами, предотвращать конфликты между ее членами или группировками, которые могут привести к невосполнимому разрыву, приобретать ресурсы, необходимые для ее сохранения и благополучия, и формулировать цели и стратегии, направленные на их достижение. Вне зависимости от того, глобальная эта система или локальная, эти функциональные потребности всегда имеются в наличии, если система сохраняется нетронутой в течение времени.

Мероприятия, направленные на службу функциональным потребностям системы видны в деятельности правительств, которые, как правило, либо развивают конституции чтобы внутренне регулировать свое поведение, либо подписывают договоры, чтобы направлять свои действия на международном уровне. Однако, в течение нынешнего периода быстрых и интенсивных глобальных изменений конституции национальных правительств и их договоры были подточены требованиями и большей связанностью этнических и других подгрупп, глобализацией экономики, появлением широкого социального движения, сокращением политические расстояния микроэлектронными технологиями, а также стремительным распространением глобальной взаимозависимости, которой способствовали валютные кризисы, загрязнение окружающей среды, терроризм, торговля наркотиками, СПИД, а также множество других транснациональных проблем, которыми переполнена глобальная повестка дня. Эти движущие силы централизации и децентрализации подточили конституции и договоры в том смысле, что они содействовали сдвигам в локусах власти (loci of authority). Правительства по-прежнему действуют и они все еще полновластны в некоторых отношениях, но, как отмечалось выше, часть их полномочий была передана субнациональным коллективам. Иными словами, некоторые управленческие функции в настоящее время реализуются через деятельность, которая не исходит от правительства.

Какой же тогда способ подходит к разработке понятия управления, действующего в мировой политике? Это просто синоним международных институтов и режимов? Может ли управление быть эффективным в отсутствие центральной власти? В какой степени устойчивость глобального порядка зависит от наличия управления?

Такие вопросы предполагают длительные рассуждения о природе правительства и о том, почему суверенные национальные системы являются настолько более благоприятными для правительственных операций, чем международные системы, которые не обладают суверенными полномочиями. И действительно, конец «холодной войны» и многие другие изменения, которые характеризуют эпоху, легко оправдывают такие рассуждения. Учитывая глубокие преобразования в характере и положении власти, легитимности и согласия, а также учитывая возникающие роли и структуры современного государства, транснациональные организации, общественные движения, общие рынки и политические партии, основа для широкого пересмотра правительства и управления в условиях все более взаимозависимого мира, является, безусловно, убедительной. Очевидно, однако, что сейчас не время для выполнения этой задачи. Здесь мы можем только обратить внимание на возможные понимания управления в возникнувшем международном контексте и на то, как это связано в существующем порядке и перспективах перемен.[3]

Как указано в заглавии этой книги, управление не является синонимом правительства. Оба предполагают целевое поведение, целеориентированную деятельность, системы правления; но правительство предполагает деятельность, поддержанную формальной властью, полицейской силой – чтобы обеспечить реализацию должным образом сформулированного политического курса, в то время как управление предполагает деятельность, подкреплённую общими целями, которые могут происходить от легальных и формально предписанных обязательств, а могут и не происходить, и которые не обязательно полагаются на полицейскую силу, чтобы преодолеть сопротивление и добиться лояльности. Управление, другими словами, является более широким явлением, чем правительство. Она охватывает правительственные институты, но также включает неформальные, неправительственные механизмы, посредством которых люди и организации в рамках своей сферы компетенции движутся вперёд, удовлетворяют потребности и осуществляют свои желания.

Таким образом, управление является системой правления, которая настолько зависима от межсубъектных значений, насколько это официально санкционировано в конституциях и уставах. Говоря более решительно, управление представляет собой систему правления, которая работает только если она принимается большинством (или, по крайней мере, самым мощным из тех, кого оно затрагивает), в то время как правительства могут функционировать даже перед лицом широкого круга противников их курса.

В этом смысле управление всегда эффективно в выполнении функций, необходимых для системной устойчивости, иначе оно бы не существовало, исходя из самой идеи управления (поскольку вместо ссылки на неэффективное управление, говорят об анархии и хаосе). Правительства, с другой стороны, могут быть весьма неэффективными, когда они рассматриваются как несуществующие (они рассматриваются просто как «слабые»). Таким образом, можно представить себе управление без правительства - регуляторные механизмы в определенной сфере деятельности, которые эффективно функционируют, даже не обладая официальной властью.

Не стоит искусственно извлекать из этой цепи рассуждений вероятный сценарий, обозначенный как правительство без управления. Действительно, если кто-то исследует все глубоко разделенные страны, политика которых парализована и находится в застое, то он может легко сделать вывод о том, что мир заполнен больше чем несколькими официальными властями, которым недостает регулятивных механизмов для эффективного функционирования, то есть правительствами без управления. Можно даже утверждать, учитывая все вредные курсы, проводимые правительствами, что управление без правительства в некоторой степени является предпочтительней для правительств, которые способны к управлению. Как кратко и убедительно отметил один раздраженный аналитик, «Управление было узурпировано правительствами».[4]

Предполагать, что управление всегда эффективнее значит постулировать тесную связь между управлением и порядком. Можно даже сказать, что управление – это порядок плюс интенциальность. Глобальный порядок состоит из тех обычных механизмов (routinized arrangements), посредством которых мировая политика переходит от одного момента времени к другому. Некоторые механизмы имеют основополагающее значение (например, принцип разделения властей между ключевыми участниками, иерархические различия между ними, правила, ограничивающие их взаимодействия и те предпосылки, которые они разделяют о роли силы, дипломатии, сотрудничества и конфликтов), а некоторые из них вполне обычные (такие, как торговые, почтовые, и паспортные процедуры). Но независимо от того, являются ли они основополагающими или обычными, не все механизмы являются результатом самостоятельных сознательных усилий со стороны тех, кто их поддерживает. Некоторые из договоренностей, образуются, скорее, в результате агрегации индивидуальных решений, которые призваны служить ближайшим проблемам подсистемы, но которые аккумулируют их до общесистемных упорядоченных соглашений. Установление цен на рынках является примером саморегулируемой агрегации, которая способствует порядку: продавцы заинтересованы в получении максимальной выгоды за их товары, а покупатели стремятся заплатить минимальную сумму, но результатом их отдельных сделок, как правило, является стабильный и упорядоченный общесистемный рынок для товаров. Аналогично, отдельные члены «Международной амнистии» занимаются конкретными случаями незаконного заключения и пыток, но коллективная сумма их усилий вносит существенный вклад в этот аспект глобального порядка, в рамках которого сохраняются отдельные права человека. Или рассмотрим пример бегства восточных немцев на Запад осенью 1989 года: в качестве участников «холодной войны» они ранее согласились на запрещение перемещения через границу Восток-Запад, но это согласие разрушилось с решением каждой семьи бежать в Западную Германию, и в течение всего лишь нескольких недель совокупное влияние этих решений ускорило разрушение той системы управления и инициировало новую, которая все еще в процессе формирования.

С другой стороны, некоторые из механизмов, лежащих в основе глобального порядка берут начало от действий, которые самоосознанно направлены на поддержание порядка. Большинство рынков создали правила и должностных лиц, занимающихся мониторингом и предотвращением недобросовестных методов; у «Международной амнистии» есть исполнительный комитет, который назначает задания отдельным лицам и выпускает периодические доклады об общих закономерностей в области прав человека; во время холодной войны у Восточной Германии были чиновники и законы, которые опирались на полицейскую силу, чтобы обеспечить продолжение этого консенсуса, который препятствовал эмиграции восточных германцев, также как и последующий распад этого консенсуса, который был приближен действиями западно-немецких, венгерских и других властей, которые пытались способствовать появлению нового порядка. И именно здесь, в этих аспектах порядка, наполненного интенциальностью, его тесные связи с управлением наиболее заметны.

Хотя примеры помогают уточнить понятие управления и то, насколько оно обширнее понятия правительства, они, очевидно, не гарантируют прояснения понятийных неясностей. Различие между управлением и правительством и связи между управлением и порядком не самоочевидны. В некоторых языках (немецком, например) фактически нет легко опознаваемого слова, которое означает управление. Понятие интерсубъективных систем правления, не подкрепленных правовыми и конституционными полномочиями – это чересчур невероятный аспект политических процессов в культурах, которые используют эти языки, чтобы иметь принятую в расчет сходимость вокруг упрощенного, обозначаемого одним словом понятия. Но даже те языки, в которые входят такие обозначения, могут легко столкнуться с трудностями в использовании этого понятия. Множество различных (но не несовместимых) нюансов связано с использованием «управления» в английском языке. Как было указано выше, некоторые формулировки понимают управление в функциональном плане, то есть, с точки зрения тех задач, которые должны быть выполнены для поддержания обычных механизмов сложившегося порядка и что может или не может быть выполнено со стороны правительств. Для других обозревателей управление связано со способностью регулировать механизмы для того, чтобы они остались обычными. Для третьих управление связано с ситуацией, когда власть осуществляется независимо от полномочий правительства. Некоторые различают управление как способ распределения ценностей, при этом определяя правительство как функционирование механизмов, посредством которых осуществляется распределение. В некоторых случаях управление отождествляется с появлением правилоподобных систем и устройств для разрешения проблем.[5]

Несмотря на различные оттенки смысла, придаваемые понятию, есть один аспект, с которым полностью согласны все последующие главы. Это то, что когда акцент на «управление без правительства» не подразумевает исключения национальных и субнациональных правительств из анализа, это действительно делает необходимым исследование, который предполагает отсутствие какой-либо всеобъемлющей правительственной власти на международном уровне. Иными словами, понятие управления без правительства особенно подводит к изучению мировой политики, поскольку централизованная власть явно отсутствуют в этой области человеческой деятельности даже несмотря на то, что это столь же очевидно, что небольшое количество порядка, обычных механизмов обычно присутствует в проведении глобальной жизни. Учитывая порядок, при котором отсутствует централизованная власть, обладающая возможностью навязывать решения на глобальном уровне, можно сказать, что главной задачей исследования является нащупать степень до которой функции, как правило связанные с управлением, выполняются в мировой политике без институтов правительства.

Множество исследователей мировой политики склоняются к использованию термина «анархия» чтобы обозначать отсутствие централизованной власти в мировой политике. Для них анархия не имеет ни хорошей ни плохой коннотации. Она также не обязательно означает, что существующий глобальный порядок выделяется повсеместным беспорядком и смятением. Скорее, «анархия» используется просто как описательный термин для обозначения недостатка централизованной власти, которая стоит над национальными правительствами и имеет возможность, включая использование силы, если необходимо, управлять их поведением. Для некоторых аналитиков, однако, анархия обозначает недостаток сформированных правил, тенденцию для акторов идти своим отдельным путем, не считаясь с общими принципами, нормами, правилами и процедурами. Такое понимание представляется весьма спорным. Как выразился один наблюдатель, определяя власть, которая характерна для многих договоров, международных правовых прецедентов, а также международных организаций, “международная система (несмотря на отсутствие всеобъемлющего режима или мирового правительства) в нескольких шагах от анархии”.[6]

В общем, управление и порядок несомненно взаимосвязанные феномены. Так как международная деятельность создана чтобы регулировать соглашения, которые поддерживают мировые дела, управление очевидно формирует природу господствующего глобального порядка. Это не было бы так, однако, если бы модели построения порядка не способствовали бы управлению. Таким образом, порядок – это и предпосылка и следствие управления. Ни одно из них не предшествует другому, и каждое из них объясняет другое. Не может быть ни управления без порядка, ни порядка без управления.

УПРАВЛЕНИЕ, РЕЖИМЫ И ИНСТИТУТЫ

Некоторые могут усомниться, отличается ли чем-либо вышеизложенное описание управления от понятия международных режимов, которые сейчас популярны в исследовании мировой политики. Как и управление, режимы зарождались как соглашения – «как неявные или явные принципы, нормы, правила и процедуры принятия решений, по поводу которых предполагается согласие»[7] - для поддержания и регулирования вокруг деятельности поперек национальных границ. Как и управление, они охватывают правительственных и неправительственных акторов, которые соглашаются между собой, что сотрудничество во имя их общих интересов оправдывает принятие принципов, норм, правил и процедур, которые отличают и дают согласованность их режимам. В сущности, поэтому, так как они действуют в отсутствии каких-либо центральных сил, режимы можно без труда описать как формы управления без правительства. Они не являются, следовательно, эквивалентом того, что было определено здесь как управление, присущее глобальному порядку? Нет, не являются. Несмотря на похожесть двух понятий, они отнюдь не идентичны. У общепринятого определения особенностей режимов, указанного выше, есть дополнительная фраза, которая суммирует главное различие: принципы, нормы, правила и процедуры любого режима определяются как сходящиеся «в данной области международных отношений»[8], или в том, что было названо «проблемной сферой». Как понимается в этом томе, с другой стороны, управление в глобальном порядке не ограничивается единственной сферой деятельности. Речь идет о соглашениях, которые преобладают в пустотах между режимами и, возможно более важно, о принципах, нормах, правилах, процедурах, которые начинают действовать, когда два или более режимов накладываются друг на друга, конфликтуют друг с другом или, иными словами, требуют механизмов, которые облегчают согласование между противоречивыми интересами. В случае «холодной войны», например, управление была связано согласно скорее режиму контроля над вооружениями, чем, скажем, вопросу свободного передвижения людей, с результатами, что советско-американские переговоры по контролю над вооружениями, в отличие от торговых, никогда не прерывались вопросами, относящимся к эмиграции евреев из СССР.

Еще раз, коротко, управление, свойственное глобальному порядку – более широкое понятие. Как сказал один теоретик режимов, «Международные порядки – это широкие рамочные механизмы, управляющие действиями всех (или почти всех) членов международного сообщества по широкому кругу специфических вопросов», в то время как «международные режимы, наоборот, более специализированные договоренности, которые относятся к точно определенным действиям, ресурсам или географическим областям и часто включают только небольшое подмножество членов мирового сообщества. Таким образом, мы говорим о международных режимах охоты на китов, сохранения полярных медведей, использования электромагнитного спектра и человеческой деятельности в Антарктике.»[9]

Автор этой формулировки определяет управление, присущее международным порядкам и режимы как разные подкатегории международных институтов. Такой дополнительный понятийный слой, однако, представляется больше факультативным, чем необходимым. Институты означают наличие властных принципов, норм, правил и процедур, тем самым рискуя затенить неофициальные, невластные аспекты, которые столь необходимы для функционирования международных порядков и режимов.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: