Реформирование земельных отношений

В России

Трансформация экономики от социализма к рыночеым отношениям затронула и систему ранее сложившихся земельных отношений в России. Следует отметить, что реформирование сельского хозяйства - давно назревшая проблема, разрешение которой в рамках социализма было не осуществимо.

На протяжении десятилетий в землепользовании накапливались нега­тивные тенденции, связанные с нерациональным распределением земельных ресурсов между отраслями, бесплатностью землепользования, которая наряду с ограниченностью фондов и лимитов на основные и оборотные средства вела к тому, что предприятия больше берегли технику и дру­гие материальные ресурсы, чем землю. Стал очевиден и неудовлетворенный спрос горожан на сады и огороды, а также недостаточность площадей под приусадебными хозяйствами сельских жителей, а расширение землепользования граждан могло не только послужить подспорьем в улучше­нии их материального (а отчасти и морального) положения, но и обеспечить общее увеличение объема производимого продовольствия. Эти негативные тенденции в землепользо­вании, сложившиеся в 30 - 80-х гг., не могли быть устранены без изменения об­щей системы управления и государственного устройства в стране. В условиях, когда земля фактически была выведена из системы гражданско-имущественных отношений (для ее перераспределения и решения других вопросов реали­зации гражданских прав на землю требовалась санкция государства), при ре­шении вопросов регулирования землепользования преобладали администра­тивно-директивные методы. Вопросы перераспределения земли ока­зывались труднореализуемыми на практике.

При отсутствии экономических стимулов однажды распределенная (пре­доставленная государством) земля оказывалась недоступной для последующе­го перераспределения (особенно в городах, где при наличии нерационально используемых или даже пустующих территорий продолжалось расширение их границ, главным образом, за счет примыкающих к ним сельскохозяйственных угодий), поскольку прежние землепользователи, не желавшие просто так ли­шаться своей земли, находили возможности для отстаивания своих интересов в органах управления. Поэтому потребовались изменения в системе земельных отношений, чтобы экономические стимулы (земельный налог и земельный ры­нок) побудили пользователей заброшенных и нерационально используемых зе­мель добровольно отказаться от них.

Таким образом, необходимость реформирования сложившихся за преды­дущие десятилетия земельных отношений была определена объективными причинами социально-экономического характера. Существовавший порядок землепользования тормозил развитие рыночных отношений как в аграрном секторе, так и в других отраслях. Цель земельной реформы и основные ее направления были определены законом "О земельной реформе", принятом в конце 1990 г., Федеральной Программой проведения земельной реформы на территории РСФСР, Земельным кодексом РСФСР, Указами президента, направленными на ликвидацию монопольного права государства на земельную собственность посредством ее приватизации и раздела.

Однако, выработанное на протяжение десятилетий отрицательное отношение к самому понятию частой собственности на землю, отсрочили реализацию поставленных в правительственных документах задач. В 1990 г. в основу законодательства о земле Союза СССР и союзных республик исключалось понятие частной собственности и было введено «пожизненное наследуемое владение». Последующие перестроечные меры были направлены на ограничение купли-продажи земли. Так в Конституции РФ был объявлен десятилетний мораторий на бесплатную передачу земли в частную собственность и пятилетний в случае покупки земли у государства. В Конституции РФ была ограничена возможность передачи земли в аренду. Она допускалась в исключительных случаях: при временной нетрудоспособности, при наследовании участков земли несовершеннолетними детьми и т. д.

Земельный рынок начал складываться в 1993 г. в отношении небольших участков, находящихся в собственности населения: садовые, дачные участки, а также предназначенные для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства. За минувшие годы этот рынок посто­янно расширялся (а поскольку площадь земель, вновь предоставляемых госу­дарством, сокращается - запасы земельных ресурсов ограничены, то такой ры­нок уже стал основной формой перераспределения земель для вышеназванных целей), со временем, рыночные механизмы неизбежно станут основным спо­собом перераспределения и всех остальных земель, кроме изъятых из оборота.

Предоставление земли гражданам и юридическим лицам (как этап значи­тельного расширения числа участников земельных отношений) в массовом порядке хотя и прекратилось, но продолжается со стороны государства (или муниципальных органов). Но в условиях рынка особенно в тех случаях, когда спрос на соответствующие земельные участки превышает предложение, предоставление земли должно носить рыночный характер, причем исключаю­щий возможные злоупотребления. Поэтому необходимо расширение практи­ки земельных торгов, которые позволяют обеспечить вариант сделки, выгод­ной как для продавца (повлечет увеличение бюджетных доходов), так и спра­ведлива для покупателей.

Сейчас земельные торги проводятся в виде конкурса (критерий — степень соответствия предложений участников его требованиям; такие предложения остаются тайной для их конкурентов и не подлежат корректировке) или аукци­она (критерий - максимальная цена; при этом возможны как закрытая форма, аналогичная процедуре конкурса, так и проводимый аукционистом открытый торг покупателей между собой).

Для торгов же между юридическими лицами, тем более связанными со значительными инвестициями, больше подходит закрытая форма, поскольку предложения участников в данном случае основаны на экономических расче­тах обоснованности приобретения участка по той или иной цене, а закрытость содержания предложений других участников побуждает их увеличивать эту це­ну на некоторую величину, превышающую возможные условия конкурентов. Кроме того, при наличии одного, легко выражаемого количественно критерия, например, срок хозяйственного освоения участка или доли продукции, реали­зуемой в данной местности, вполне возможно проведение конкурса путем уточнения предложений потенциальных покупателей при их открытом торге между собой (впрочем, пока законодательство не допускает такого способа проведения конкурса при продаже земли).

Таблица 4

Доля земель, проданных на торгах гражданам для некоммерческих целей, в общей доле продаж, (%)

Тем не менее, проведение земельных торгов является наиболее цивилизо­ванным, экономически обоснованным и справедливым способом наделения населения землей. Следует учитывать и то, что в отличие от применявшихся ра­нее процедур возмездного предоставления земельных участков такие торги ста­ли новацией в землепользовании.

В период земельной реформы появилось и такое понятие как нормативная цена земли. В начале 90-х гг. нормативная цена (ввиду отсутствия иной объек­тивной базы для ее определения) была установлена в размере 50-кратной став­ки земельного налога за единицу площади земель соответствующего целевого назначения. Но уже через несколько лет нормативная цена земли была связана с рыночными ценами. Региональные и местные органы власти получили право вводить повышающие коэффициенты, приближающие нормативную цену к рыночной. И сейчас нормативная цена земель различного целевого назначения определяется уже без какой-либо увязки со ставками земельного налога (глав­ное, чтобы ее величина не превышала 75 % уровня рыночной цены на типич­ные земельные участки соответствующего целевого назначения).

В связи с тем, что действующие сейчас ставки земельного налога базиру­ются на результатах земельно-оценочных работ, выполненных еще в услови­ях монополии государственной собственности на землю и отсутствия рыноч­ного оборота земли, а нормативная цена в большинстве регионов установле­на уже на основании рыночных цен на землю, представляется целесообраз­ным вновь увязать ставки земельного налога и нормативную цену земли, уточнив ставки земельного налога, исходя из нормативной цены земли, от­ражающей современную экономическую ситуацию в землепользовании. Од­нако не исключено, вместо нормативной цены будет действовать кадастро­вая стоимость.

В ходе земельной реформы (1991-1997 гг.) устранена монополия государства на землю. Осуществлена приватизация, в результате которой на начало 1998 г. 11,8 млн. работников получили право собственности на земельную долю, им передано 115,9 млн.га земли. Создан фонд перераспределения земель (33 млн.га), органам местного самоуправления передано 36 млн.га, количество земель в личном подсобном хозяйстве, коллективном садоводстве и огородничестве увеличено до 8,4 млн.га.

Введена дифференцированная по качеству и местоположению плата за землю. В 1995 г. общая ее сумма составила 3,3 трлн.руб, в 1996 г. – 5,4, в 1997 г. – 9,4 трлн.руб. Но значительная часть этих средств, полученная в основном в городах, используется не на повышение плодородия земель, а в других целях.

Процесс разгосударствления и приватизации проводился без учета реальных условий и перспектив. По данным РАСХН, почти половины площади приватизированных сельскохозяйственных угодий находится у лиц, которые непосредственно сельскохозяйственной деятельностью не занимаются, а 4 млн. собственников еще не решили, что делать с принадлежащей ей землей. В настоящее время не используется 15 млн. га сельскохозяйственных угодий, в том числе около 10 млн. га пашни.

Такой подход к приватизации в сочетании с ростом цен на средства производства и с сокращением бюджетных дотаций привел к выбытию земель из оборота и падению почвенного плодородия. Сельское хозяйство потеряло почти 1/5 посевных площадей как вследствие вывода земель из обработки, так и из-за ее отчуждения.

Во многом указанные проблемы возникли из-за того, что реформирование отношений собственности на селе проводилось в отсутствие существенных накоплений у сельскохозяйственных производителей и без инвестиционной поддержки государства. Все это дополнялось потерей управляемости АПК, диспаритетом цен и развалом социальной сферы села. В этих условиях у сельских работников не могло возникнуть заинтересованности в эффективном использовании полученной земли.

В процессе реформирования отношений собственности возникла острая дискуссия по поводу целесообразности повсеместного введения института частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Однако при подобном решении проблемы не учитываются специфика России, ее географическое и национальное многообразие, породившие множественность подходов к организации сельскохозяйственного производства, последствия для непосредственных производителей экспериментов в аграрном секторе экономики, проводимых в советский период.

Таким образом, к началу 2000 г. не только завершилось массовое наделе­ние землей граждан и юридических лиц, но и на практике сложились механиз­мы рыночного перераспределения земель, требующие адекватного законода­тельного регулирования. Благодаря совершению возмездных земельных сде­лок произошло формирование рыночных цен на землю. Поэтому в качестве основных задач по реформированию земельных отношений на рубеже XX — XXI вв. можно определить формирование адекватной состоянию отечествен­ной экономики правовой базы в вопросах землепользования (в том числе ре­шение вопроса о роли государства в этих отношениях) и совершенствование налогового механизма в данной сфере (который является и экономическим методом регулирования общественных отношений, и способом пополнения бюджетов разных уровней).

Необходимое правовое обеспечение земельные отно­шения получили лишь после принятия в 2000 - 2001 гг. нового Земельного ко­декса и ряда других федеральных законов по земельной тематике: "О государст­венном земельном кадастре", "О землеустройстве", "О разграничении государст­венной собственности на землю" и т.д., которые позволили создать необходи­мые условия для рыночного развития земельно-имущественного комплекса и связанных с ним отраслей практически во всех сферах экономики. Но вопрос о землях сельскохозяйственного назначения, используемых для товарного сельскохозяйственного производства, в том числе и фермерскими хозяйствами, оставался за­конодательно не решенным. Такая неопределенность с зем­лей — главным средством сельскохозяйственного производства мешала и разви­тию аграрного сектора: не было цивилизованного легального механизма движе­ния земли к более эффективным хозяевам, возможности привлечь в агропромы­шленный комплекс дополнительные кредитные ресурсы под залог земли.

К настоящему времени Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" принят и вступил в силу. Этот закон, оп­ределяя принципы и основные правила оборота земель сельскохозяйственного назначения, фактически закрепляет результаты проведенной в 90-е гг. привати­зации этих земель и создает необходимые условия для их цивилизованного ры­ночного оборота и контроля за таким оборотом со стороны государства.

Важной отличительной особенностью данного закона стало то, что им впервые введено четкое и юридически корректное определение земельной до­ли (как доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, полученной при приватизации сельскохо­зяйственных угодий).

Кроме того, в законе наряду с установлением на федеральном уровне единых рамочных правил (в едином государстве должны действовать единые правила имущественного оборота) предоставлены значи­тельные возможности законодательного регулирования рыночного оборота сельскохозяйственных земель на уровне субъектов Федерации (исходя из мест­ных экономических, социальных и национально-культурных условий). Это ка­сается и размеров как минимальных, так и максимальных — для граждан зе­мельных участков сельскохозяйственного назначения, которые могут нахо­диться в собственности различных лиц, и преимущественного права регионов (т.е. государства) на приобретение таких участков в случае, если собственник решит их продать (кроме продажи на публичных торгах), и возможности обра­титься в суд о принудительном изъятии ненадлежаще используемого участка. А поскольку закон вступает в силу спустя шесть месяцев после его официально­го опубликования, то в перспективе важным становится регио­нальное законотворчество по данному вопросу.

К настоящему времени во многих субъектах Федерации уже действуют ре­гиональные законы, регламентирующие процедуры оборота земель сельскохо­зяйственного назначения, в том числе и вопросы предельных размеров участ­ков, изъятия ненадлежаще используемых земель и т.п.

Вместе с тем могут потребоваться уточнения некоторых положений Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (например, вопрос о возложении на субъекты Федерации обязательства при­обрести в некоторых случаях земельные участки без проработки его финансо­вого обеспечения), также внесение изменений и допол­нений и в другие, недавно принятые законы о земле (в частности, сейчас, по­сле принятия закона об обороте сельскохозяйственных земель, необходимо разрешить и их залог, внеся для этого соответствующие изменения в действу­ющий закон об ипотеке).

В целом формирование правовой базы принципиально новых рыночных земельных отношений можно считать завершенным и теперь главным направ­лением в земельной реформе становится создание необходимой инфраструкту­ры земельного рынка (информация, регистрация прав, оценка участков, земле­устроительное обеспечение и др.). При этом основным способом регулирова­ния рыночных процессов становятся экономические методы (налоги, льготные кредиты для товаропроизводителей, компенсация части затрат по улучшению земли и т.п.).

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: