Вопрос 3. Бюджетная реформа в Российской Федерации

Лекция Бюджетная политика

Вопрос 1. Сущность и основные направления бюджетной политики

Бюджетная политика — важнейший элемент экономической политики государства и включает в себя меры, осуществляемые государством, направленные на формирование государственного фонда средств, необходимого для обеспечения нормальной жизнедеятельности общества.

Указанные меры предполагают формирование и управление доходной и расходной частями государственного бюджета.

Бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетная политика - это часть финансовой политики, проводимой государством. Она определяет принципы организации отношений в области финансов при формировании доходов бюджетов, осуществления их расходов, проведении межбюджетных отношений. Данная политика влияет на пропорции и размеры финансовых ресурсов, централизуемых государством, определяет структуру расходов и перспективы применения бюджетных средств в целях развития экономики страны.

Бюджетная политика государства регулирует все отношения в области финансов, которые происходят между предприятиями и государством посредством осуществления налоговых сборов, при проведении инвестиционной политики, планировании бюджетных расходов в отношении приоритетных отраслей деятельности.

Основные направления бюджетной политики:

1. Распределительная составляющая. Она заключается в изменении результатов распределения доходов. Пример: бюджетная политика по сбору налогов с работающего населения помогает выплачивать пособия и пенсии нетрудоспособным.

2. Стабилизационная составляющая. Определяет влияние на макроэкономическое равновесие, определяющееся размерами налогов, расходов бюджета, величиной госдолга и общим состоянием кредитной системы.

Вопрос 2. Теоретические концепции бюджетной политики

Бюджетная политика основывается на нескольких теоретических концепциях, которые построены на различных макроэкономических основаниях.

Первая концепция базируется на том, что бюджет должен быть ежегодно сбалансирован.

Считается, чтоцелью финансовой политики являетсяежегодно балансируемый бюджет,обеспечивающий стабильное экономическое развития национальной экономики.

Однако сбалансированность бюджета исключает или в значительной степени уменьшает возможности фискальной политики государства,имеющую антициклическую, стабилизирующую направленность.

Рассмотрим следующую логическую цепочку: допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Однако следствием этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса.

Рассмотрим другой пример, показывающий, как стремление ежегодно балансировать бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции при повышении номинальных денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления.

Для предотвращения возможного профицита правительство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить правительственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Следствием этого будет усиление инфляции.

Вторая концепциябюджетной политики базируется на том, что бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не ежегодно.

Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействиеи одновременно стремится сбалансировать бюджет.

Логика этой концепции - для того чтобы противостоять спаду производства, правительство снижает налоги и увеличивает государственные расходы, т.е. сознательно идет на временный дефицит бюджета. В ходе последующего подъема правительство повышает налоги и снижает государственные расходы.

Возникающее положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие дефицита, возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно, а, возможно, за период в несколько лет.

Особая проблема, возникающая при реализации данной концепции, — это то, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким периодом подъема.

Появившийся в период спада дефицит бюджета и, соответственно, государственный долг в этом случае не покроется небольшим положительным сальдо бюджета периода процветания, следовательно, будет иметь место циклический дефицит бюджета.

Третья концепция ориентируется на идею так называемых «функциональных финансов».

В соответствии с этой концепцией, целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета, при этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым профицитом, так и устойчивым дефицитом бюджета.

То есть, стабильность и устойчивое развитие экономики является первоочередной задачей, а сбалансированность бюджета является в данной концепции второстепенной проблемой. Потому, что налоговые поступления в бюджет автоматически возрастают по мере экономического роста и развития экономики, макроэкономическая сбалансированность стимулирует этот рост, следовательно, дефицит бюджета будет автоматически самоликвидироваться.

Вторая и третья концепция лежат в основе финансовой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежно-кредитной политики страны. Такая политика предполагает наличие четкой программы финансовых мероприятий по финансовому оздоровлению экономики, контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия, выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект.

Однако при всей привлекательности политики бюджетного дефицита, крупные дефициты все-таки приводят к значительным отрицательным последствиям даже для «богатых» в экономическом отношении стран.

Основные направления бюджетной политики Российской Федерации строятся на основе первой концепции, т.е. на основе сбалансированности бюджета.

Вопрос 3. Бюджетная реформа в Российской Федерации

В России в 1990-х и начале 2000-х годов в бюджетной сфере были проведены структурные реформы, направленные на решение задачи обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности.

Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс РФ установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Суть бюджетной реформы состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формировался путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновывались, а управление бюджетом сводилось главным образом к контролю соответствия фактических и плановых бюджетных показателей.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формировался исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. Эта бюджетная модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию. Исходя из этого, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 годы использовался метод бюджетного планирования, ориентированных на результаты (БОР).

Реформа также предусматривала переход от сметного планирования (на основе индексации уже сложившихся затрат) к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования. Программно-целевой метод стал внедряться на базе формирования федеральных целевых программ (ФЦП), а также Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП).

В то же время происходит реформа межбюджетных отношений.

В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584, заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их выполнению.

В целях повышения результативности бюджетных расходов Правительство Российской Федерации была разработана Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.

При этом бюджет РФ все больше формировался за счет средств от экспорта невосполнимых природных ресурсов (нефти, газа).

Вопрос 4. Концепция формирования ненефтегазового баланса
бюджета России

В 2004 году Минфин России в целях снижения зависимости российской экономики от использования невозобновляемых природных ресурсов предлагает проведение особой экономической политики, снижающей риски для бюджета, связанные с колебаниями (валатильностью) поступающих в бюджет доходов от экспорта российских нефтегазовых ресурсов при изменении цен на мировых сырьевых рынках. Колебания цен на экспорт российских сырьевых ресурсов создают серьезные проблемы в бюджетной сфере, т.к. непредсказуемость и изменчивость ключевых макроэкономических показателей (инфляции, обменного курса, процентных ставок) ограничивает инвестиции и экономический рост.

Предложенная Минфином России новая концепция экономической политики была основана на принципе сбережения сырьевых доходов, который предполагает частичное сбережение сырьевых доходов в периоды интенсивной разработки недр и высоких цен на сырье и использование сбережений при сокращении добычи или падении цен на сырье. Этот подход предполагает необходимость создания фонда накопления нефтегазовых доходов. В 2004 году был создан Стабилизационный фонд Российской Федерации, в котором накапливалась часть нефтегазовых доходов федерального бюджета РФ. Стабилизационный фонд был создан в целях обеспечения устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры за счет накопленных в фонде нефтегазовых доходов. Формирование Фонда соответствовала мировой практике, подобные фонды существовали в Норвегии, Азербайджане, Казахстане и др.

Однако накопленные нефтегазовые доходы могли быть использованы на различные цели. Поэтому в Бюджетном послании Президента Российской Федерации “О бюджетной политике в 2007 году” в качестве основной поставлена цель обеспечения сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде. Для этого ставится задача разделения средств, которые резервируются в Стабилизационном фонде, на резервную часть (с целью минимизации отрицательных последствий падения цен на нефть) и ресурсы, сберегаемые для будущих поколений (“Фонд будущих поколений”).

Создание Фонда будущих поколений (далее – ФНБ) определяется тем, что существенная часть бюджетных доходов в России имеет своим источником использование невозобновляемых природных ресурсов. Особая природа “сырьевых доходов” определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение среднесрочной и долгосрочной макроэкономической стабильности.

Ключевыми задачами экономической политики, основанной на принципе сбережения сырьевых доходов, является:

- эффективное управление сырьевыми доходами;

- поддержание устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления в долгосрочной перспективе при сбережении части сырьевых доходов;

- предотвращение колебаний макроэкономических показателей (инфляция, обменный курс национальной валюты, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках).

Ненефтегазовый баланс бюджета характеризует способность государства обеспечивать свои расходы, не используя рентные доходы ( рентный доход – доход непроизводственный, доход от имущества).

Нефтегазовые доходы бюджета состоят из базовых нефтегазовых доходов и конъюнктурных нефтегазовых доходов.

Конъюнктурные нефтегазовые доходы – отклонение доходов, поступающих в бюджет при фактических либо прогнозных ценах от их расчетной величины при базовых ценах на нефть и газ.

Базовая цена на нефть или газ определяется как долгосрочная средняя цена на нефть и газ.

К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты:

-налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);

-вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

-вывозных таможенных пошлин на газ природный;

-вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Ненефтегазовые доходы это разница между объемом всех доходов бюджета и нефтегазовыми доходами бюджета.

Нефтегазовые и ненефтегазовые доходы бюджета образуют совокупные доходы бюджета.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Методология формирования ненефтегазового баланса
бюджета России предусматривает:

1. Раздельный учет нефтегазовых (сырьевых) и ненефтегазовых доходов.

2. В составе Стабилизационного фонда выделение резервной части и фонда будущих поколений.

3. Определение предельной величины заимствований и других источников покрытия дефицита, направляемых на расходы (на покрытие ненефтегазового дефицита).

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: