Социальное государство в Германии

Континентальная или корпоративистская модель

В Германии теории социального государства традиционно уделяется много внимания. В основном это понятие рассматривается в рамках теории социальной демократии. В ее рамках от социального государства ожидаются два основных результата. Во-первых, это социальная справедливость, положение о которой закрепляется в конституции страны и которая предполагает справедливое распределение шансов и реальное обеспечение основных прав, в том числе за счет минимизации и компенсации рисков. Во-вторых, это экономическая эффективность его деятельности, предполагающая среди прочего положительное мотивирующее воздействие справедливо организованного общества на своих граждан; повышенную готовность граждан, осознающих наличие у них социальной защищенности, к переменам в обществе и экономике; а также вклад государства в подготовку и переподготовку рабочей силы.

Современное социальное государство согласно теории предполагает следующие измерения:

— форма обеспечения доступа к социальным услугам, оказываемым государством (например, на основе гражданства, взносов, зависящих от величины заработка, добровольно и пр.);

— структура и характер услуг (например, стремление обеспечить определенный уровень доходов, бороться с бедностью или обеспечивать равноправие в получении социальных услуг);

— источники/методы финансирования (из налоговых поступлений, за счет взносов (из зарплаты), тарифов и пр.);

— кто оказывает эти услуги (специализированные государственные структуры, рынок или семья);

— формы семейной политики;

— политика на рынке труда (права профсоюзов и работодателей, правила увольнения, регулирование минимальной зарплаты, правила тарифных переговоров, производственные советы и прочие аспекты данной политики);

— участие не только госорганов, но и земельных и коммунальных

властей, социальных партнеров, частных структур и пр. — все они отвечают за эффективность социальной политики;

— эффективность координации действий предпринимателей в области политики занятости, тарифной политики и пр.

Действующая в Германии модель социального государства относится к континентально_консервативному типуи по своей сути является

прототипом консервативно_корпоративистской модели(по определению

Эспинга'Андерсена). Она характеризуется следующими положениями:

— система социального страхования ориентирована на занятых

в народном хозяйстве;

— социальные права индивидов увязываются не с их гражданством, а со статусом, определяемым их доходами (размер услуг определяется величиной предыдущих доходов);

— финансирование социальных услуг осуществляется за счет отчислений от фонда заработной платы;

— страхование по безработице, болезни, пенсии, уходу и материнству оплачивается за счет взносов работодателей и наемной рабочей силы. Государство выделяет за счет налогов дотации для пенсионного страхования и охране материнства. Страхование от несчастных случаев финансируется работодателями. Социальная помощь финансируется за счет налогов;

— основной целью социального страхования является обеспечение жизненных стандартов;

— в институциональной системе страхования и обеспечения центральная роль отводится семье;

— в области здравоохранения важную роль играет не только государственный, но и частный сектор;

— высокий уровень гарантий в сохранении рабочих мест и относительно пассивная политика на рынке труда;

— государственные служащие занимают привилегированное положение;

— развитая система профессионального обучения и подготовки

кадров;

— жестко организованная система социального партнерства наемной рабочей силы и работодателей;

— преобладание системы отраслевых тарифных переговоров и соглашений, имеющих достаточно широкую степень обязательного применения.

Нынешняя модель социального государства начала формироваться в Германии с последней трети XIX в., и процесс ее формирования пока не закончен. В сущности, она находится в состоянии приспособления к внутренним и внешним вызовам современного глобализирующегося мира. Теоретики считают, что традиции немецкого социального государства своими корнями уходят во времена, когда Адольф Колпинг создал Союзы подмастерьев, а Фердинанд Лассаль — Всегерманское объединение рабочих. Деятельность этих организаций во многом строилась на основе христианского социального учения и вековых традиций попечительства. Именно в Германии возникло понимание того, что государство не должно выступать защитником слабых, а социальная благотворительность не принадлежит к его классическим задачам. Немецкий правовед и экономист Лоренц фон Штейн в середине ХIХ в. ввел понятие «социального государства», на теорию которого оказали существенное влияние философия Гегеля, французские социалистические доктрины, а также анализ развития капитализма и классовой борьбы в Германии. Штейн считал, что идея государства заключается в восстановлении равенства и свободы, в поднятии низших, обездоленных классов до уровня богатых и сильных, что государство должно осуществлять экономический и общественный прогресс всех его членов, так как развитие одного является условием и следствием развития другого, и что в этом смысле следует говорить об общественном или социальном государстве.

Сильное давление снизу в пользу улучшения социально-экономического положения трудящихся сочеталось в Германии с традицией реформ сверху. Прорывом в этом отношении стала политика канцлера Отто фон Бисмарка, который принял ряд социально ориентированных законов, направленных на обязательное страхование основных жизненных рисков. В 1883 г. был принят Закон о страховании по болезни, в 1884 г. — Закон о страховании от несчастных случаев, а в 1889 г. — Закон о страховании по инвалидности и старости4. Данные законы фактически заложили основу современной системы социального страхования. Уже тогда они предусматривали увязывание размеров страховых взносов с заработком; распределение расходов на взносы между рабочими и нанимателями и публично-правовую форму организации страхования. Наряду с данными законами в годы правления Бисмарка были созданы и другие элементы германской системы социальной помощи.

Свое развитие они получили в период Веймарской республики, которая среди прочего в 1927 г. приняла Закон о страховании по безработице. Основы немецкой системы социального страхования пережили первый мировой экономический кризис и годы нацисткой диктатуры, а их основные принципы были взяты за основу создания послевоенной системы социального обеспечения Западной Германии.

Социальная природа нового немецкого государства была зафиксирована в 1949 г. в Основном законе (Конституции), что стало определенной инновацией для того времени. В его 20 статье записано, что ФРГ является демократическим и социальным правовым государством. При этом государство должно подчиняться принципу социальности, т.е. осуществлять политику, направленную на обеспечение достойного уровня жизни своих граждан и удовлетворение основных жизненных потребностей всех социальных групп. В статье 28 Основного закона говорится об основах социального правового государства, построенного по типу республики. А статья 79 закрепляет вечные гарантии за принципом социального государства. Конституция Германии оставляет за законодательной и исполнительной властью право наполнять понятие социального государства конкретным содержанием.

Таким образом, в Германии сложилась так называемая «бисмарковская» модель социальной политики, которая устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты, результативностью и длительностью профессиональной деятельности. Социальные права обуславливаются теми отчислениями, которые выплачиваются на протяжении всей активной профессиональной жизни и которые по своей сути принимают форму страховых взносов. Страховые кассы, управляемые на паритетных или разделенных началах работодателями и наемной рабочей силой, собирают отчисления из заработной платы. Из них формируются обязательные и дополнительные профессиональные страховые фонды и осуществляются социальные выплаты. Размер отчислений, как правило, определяется в коллективных договорах. Ответственность за финансовое равновесие и сохранность средств несут правления касс (фондов). Они не должны субсидироваться за счет государственного, земельного или коммунального бюджета любого уровня. Другими словами, социальная защита должна быть независима от бюджетных «финансовых инъекций». При этом, данные основополагающие принципы дополняют вспомогательные механизмы —

для отдельных граждан и семей с ограниченными возможностями активного трудового участия существует национальная солидарность, реализуемая через муниципальные службы для малообеспеченного населения или благотворительные организации.

Германская социально-экономическая модель характеризуется системным характером и взаимозависимостью элементов, другими словами, институциональной целостностью. Наряду со свойственной ей устойчивостью это позволяет данной модели на протяжении нескольких

десятилетий отвечать на внутренние и внешние вызовы. Одновременно система социального рыночного хозяйства отличается достаточно высокой степенью жесткости, которая в силу упомянутой взаимозависимости элементов с существенными сложностями поддается совершенствованию и/или радикальному обновлению, что среди прочего сказывается на темпе и характере реформ, в первую очередь, в социальной сфере.

К классической функции социальной политики государства относится социальное страхование рисков. Отличительной особенностью немецкой системы социального страхования является разнообразие моделей, регулирующих функционирование ее основных подсистем,а именно:

— страхования на случай безработицы;

— страхования на случай болезни;

— страхования от несчастных случаев на производстве;

— пенсионного страхования;

— страхования на случай старости и инвалидности

Эти модели различаются, в частности, различной степенью государственного регулирования. Так, размер ежегодных страховых взносов в пенсионные кассы (фонды) определяется правительством и является единым для всех видов пенсионных касс, что предотвращает конкуренцию между ними. Больничные кассы, осуществляющие медицинское страхование, устанавливают размеры страховых взносов самостоятельно, а страхователь свободен в их выборе, что обуславливает конкурентную среду в сфере медицинского страхования.

Подсистемы социального страхования Германии, используя различные организационные модели, построены на единых базовых принципах.

• Принцип обязательности. Социальное страхование охватывает более 90% населения ФРГ. Немецкое законодательство обязывает практически всех наемных работников стать страхователями, а всех работодателей — страховщиками. При этом и те и другие обязаны в равных долях делать социальные отчисления в страховые кассы.

• Принцип самоуправления. Органы социального страхования являются негосударственными и некоммерческими организациями.

От «классических» НГО и НКО они отличаются лишь тем, что членство в них в основном имеет не добровольную, а принудительную основу. Впрочем, есть и исключения, например, для лиц свободных профессий.

• Органы социального страхования имеют статус публично/правовых корпораций и учреждаются федеральным или земельным законодательным актом. Их учредителем служит не та или иная структура исполнительной власти, а именно законодательный акт. Государство на федеральном или земельном уровне делегирует этим корпорациям право на исполнение функций государственной значимости, гарантируя ему невмешательство в установленный этим же законодательнымактом механизм общественного самоуправления. При этом, однако, государство оставляет за собою возможности и обязанности государственного надзора и контроля.

• Механизм общественного самоуправления предполагает демократическую выборность руководства публично-правовым органом.

В системе социального страхования этот принцип реализуется через систему социальных выборов, которые проходят в ФРГ каждые шесть лет и в ходе которых формируется высший управленческий уровень органов социального страхования.

• Принцип парафискальности. Система социального страхования ФРГ

отделена от государства — государство не занимается ни сбором социальных отчислений, ни последующим распределением или перераспределением этих средств. Страховые взносы поступают не в государственную казну, а в соответствующие страховые кассы (парафиски).

Функция единого места сбора страховых взносов законодательно возложена на больничные кассы (органы обязательного медицинского страхования).

• Принцип особой юрисдикции. Социальное законодательство выделено в ФРГ в отдельную самостоятельную сферу. Оно включает в себя подписанные Германией международные правовые акты, соответствующие положения Основного закона и конституций федеральных земель, свод федеральных законов, составляющих Социальный кодекс и иные законодательные и нормативные акты федерального уровня и уровня федеральных земель, которые относятся к социальной сфере. Существует и отдельная система социальных судов — в них разрешаются конфликты социального характера (некоторые из социальных конфликтов подпадают под юрисдикцию судов по трудовым спорам или административных судов).

Центральное место в системе германского законодательства о социальном страховании и обеспечении занимает Социальный кодекс, состоящий из двенадцати книг (томов), вступивших в силу в 1976–2005 гг.

В них сведены воедино нормы о различных видах социальных льгот и социального обеспечения, о многообразных формах социальной помощи.

В рамках немецкой модели социального рыночного хозяйства особое место занимает политика на рынке труда и в сфере трудовых отношений на предприятии. В первую очередь, это касается существующей в Федеративной Республике Германия системы социального партнерства, которая дает возможность решать спорные вопросы за столом переговоров, путем поиска взаимного согласия, уравновешения интересов разных социальных групп населения вместо их противопоставления, а не с помощью забастовок. Оно предусматривает в качестве своих основных принципов разумный компромисс вместо конфронтации, согласие — вместо односторонних действий, терпимость — вместо радикализма, эволюцию — вместо революции. Германская модель социального партнерства предполагает взаимодействие между ведущими классами индустриального общества на двух уровнях. На общественно-публичном уровне происходит взаимодействие между представителями наемных работников и работодателей и государства. На этом уровне обсуждаются взаимные интересы профсоюзов наемных работников и объединений работодателей, касающиеся крупномасштабных или общественно-системных социальных проблем, например безработицы, защиты окружающей среды и т.п., и, конечно, в области коллективных договоров. На уровне промышленных объединений, концернов, фирм и предприятий происходит взаимодействие между представителями наемных работников и работодателей в области локальных, корпоративных, групповых и индивидуальных проблем производства и труда — например, о сокращении или создании рабочих мест, переносе производства на новое место, о приеме на работу или об увольнении, о внедрении новой техники, повышении квалификации, производственном обучении и т.п. Система социального партнерства на уровне промышленных объединений, концернов, фирм и предприятий в Германии известна как производственная, или трудовая, демократия. В ФРГ действует тарифная автономия: союзы работодателей и профсоюзы наемных работников имеют право заключать тарифные соглашения (коллективные договоры) без вмешательства государства. Хотя государство как законодатель и определяет общие условия, оно, к примеру, не предписывает, сколько должен зарабатывать рабочий или служащий в определенной отрасли промышленности. Договориться об этом и о многом другом (например, о продолжительности отпуска), — задача партнеров по заключению коллективных договоров: профсоюзов и объединений работодателей. Существуют два основных вида коллективных договоров, заключаемых отдельными профсоюзами с союзами работодателей или с отдельными работодателями. Договоры о тарифной сетке регулируют оплату труда рабочих и служащих. Как правило, они заключаются на один год. В типовых коллективных договорах, которые обычно заключаются на несколько лет, регулируются вопросы общего характера — продолжительность рабочего времени, отпуска, сроки увольнений (если таковые предусматриваются), оплата сверхурочных работ и многое другое.

Кроме того, существуют специальные коллективные договоры.

В них регулируются особые вопросы, например профессионально-технического обучения, дополнительного социального обеспечения по старости, защиты от мер по рационализации производства и т.п. Стороны в принципе свободны в определении содержания коллективных договоров. В своих соглашениях, однако, они должны учитывать положения Основного закона и обязательное статутное право. Например, они обязаны учитывать определенное законом максимальное рабочее время в неделю. Аналогичным образом дело обстоит и с отпуском.

В ФРГ забастовочная борьба разрешена только по вопросам, связанным с заключением коллективных договоров. Поэтому такую борьбу могут вести лишь стороны, участвующие в заключении коллективных договоров. В течение срока действия коллективного договора стороны обязаны соблюдать мир. Это значит, что в этот период забастовочная борьба не допускается по вопросам, определенным договором. Во избежание забастовочной борьбы сторонами предусмотрены различные примирительные процедуры. В уставах большинства профсоюзов записано требование о тайном голосовании всех членов профсоюза по поводу начала забастовки. Для того чтобы перейти к забастовке, необходимо получить подавляющее большинство голосов.

Важную роль в ФРГ играет как закон об уставе предприятия, который определяет порядок создания советов предприятий, так и закон о соучастии в управлении, устанавливающий порядок участия представителей наемных работников в наблюдательных советах корпораций.

Наемные работники и избираемые ими советы предприятий тем самым

получают право на получение информации и на участие в процессе принятия решений, которые непосредственно затрагивают вопросы протекания рабочего процесса, условий труда и, соответственно, вопросы рабочих мест. К обсуждаемым темам относятся общие кадровые вопросы, вопросы профессионального образования, организации труда, регулирования рабочего времени и т.д. В крупных компаниях наемные работники имеют право вводить в наблюдательный совет своих представителей на паритетной основе с собственниками капитала и принимать участие в решении вопросов, находящихся в компетенции данного органа.

С одной стороны, советы предприятий и соучастие в управлении создают условия для социального мира в Германии. Но, с другой стороны, это ограничивает возможности крупных корпораций быстро принимать эффективные решения в условиях быстро меняющихся внешних рыночных условий и нередко выступает тормозом в их развитии.

Особое место принадлежит государственной политике в области содействия занятости. Помимо общей политики экономического роста, среди прочего стимулирующей расширение занятости, германское государство использует для этих целей различные финансовые инструменты, способствующие повышению мобильности рабочей силы на региональном и секторальном уровнях, содействие в поиске работы через бюро по трудоустройству, консультирование по вопросам получения или смены профессии, включая вопросы профобразования, переподготовки и повышения квалификации.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: