Сделай Сам Свою Работу на 5

Проблемы взаимодействия федеральной и региональной власти в Российской Федерации





Конституционное закрепление принципа разделения властей, с одной стороны, сделало государст­венный механизм более оптимальным, с другой – дало возможность обществу влиять на правовую, эко­номическую и социальную политику государства. У личности впервые появилась реальная перспектива создания эффективной защиты своих прав и свобод от возможного произвола власти. Именно в это время индивид и общество становятся субъектами властных отношений, данный политико-правовой факт резко изменил вектор эволюции государственности и цивилизации в целом. Поэтому всестороннее исследование вопросов, связанных с теорией и практикой реализации власти, изучение особенностей ее взаимодействия с обществом способствует формированию ответственной гражданской позиции, без ко­торой невозможно создание правового государства и гражданского общества.

В процессе изучения теории разделения властей важно показать роль права в регулировании госу­дарственно-властных отношений. В соответствии с этой задачей государство должно рассматриваться не только как аппарат управления обществом, но и как система, позволяющая индивиду реализовать не­обходимый минимум социальной свободы и защитить свои законные интересы.



Исследователи обозначают широкий круг проблем взаимодействия федеральной и региональной власти в Российской Федерации. Рассмотрим основные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграни­чительного процесса, поскольку в науке и практике сложились два диаметрально противоположных подхода к пониманию и правовому регулированию разграничения.

Первый предполагает буквальное толкование ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этим подходом разграничение понимается как разделение конкретного предмета ведения между Федерацией и субъектом Российской Федерации с последующим определением компетенции конкретных федеральных органов государственной власти (по своей части предмета) и, отдельно, ком­петенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (по своей части предмета).



Второй подход предполагает толкование части 3 ст. 11 во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст. 76 и дру­гими статьями Конституции РФ, а также с ее Разделом вторым «Заключительные и переходные поло­жения». В его основе – понимание используемых в Конституции Российской Федерации юридических категорий с точки зрения сложившихся в правовой теории и практике представлений. Согласно этому подходу часть 3 ст. 11 Конституции РФ содержит материальную норму, устанавливающую:

- перечень правовых актов, в которых закрепляются основания и процедура разграничения (сама Конституция Российской Федерации и договоры);

- иерархию правовых актов (верховенство Конституции РФ и федеральных законов);

- разграничению подлежат как предметы ведения, так и полномочия, при этом разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами – прерогатива Конституции РФ (ст. 71, 72 и 73).

Данный подход можно условно назвать «компетенционным». В качестве примера действия «компетенционного» рассмотрена схема разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации.

Из­вестно, что полномочия по ст. 71 Конституции РФ возможно разграничить как «по горизонтали», так и «по вертикали». «По горизонтали» полномочия разграничиваются между федеральными органами государственной власти. Конституция 1993 года наделяет полномочием первичного регулирования предме­тов ведения Российской Федерации исключительно Федеральное Собрание Российской Федерации. Формы такого регулирования определены исчерпывающим и не допускающим иного понимания обра­зом – это федеральные конституционные законы и федеральные законы. Таким образом, Федеральное Собрание РФ полномочно принимать законодательные акты по любому предмету ведения Российской Федерации.



Президент Российской Федерации наделяется полномочиями, в том числе и по изданию нормативных актов, в регулируемом законами предмете ведения, за исключением прямо указанных в Конститу­ции Российской Федерации полномочий, не нуждающихся в законодательном установлении.

Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, феде­ральные суды, а также другие федеральные государственные органы, не входящие в законодательную, исполнительную или судебную ветви власти, так же, как и Президент РФ, наделяются соответствую­щими полномочиями федеральными конституционными законами или федеральными законами, за ис­ключением прямо указанных в Конституции.

«По вертикали» полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти разграничиваются следующим образом. Федеральный конституционный закон или федеральный закон определяет полномочия органов государственной власти субъектов Федерации исчерпывающим образом, при этом в законе должны быть определены пределы полномочий Президента РФ и федераль­ных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов Федерации.

Эти выводы вполне применимы и к разграничению полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональными органами государственной власти.

Требует законодательного прояснения соотношение категорий «общие принципы» (федеральное ведение) и «детальное правовое регулирование» (ведение субъектов Федерации), а также право субъек­тов Федерации вводить в рамках общефедеральных принципов собственные принципы регулирования соответствующих вопросов совместного ведения. Пока же федеральное законодательство стирает гра­ницу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимае­мых в сфере совместного ведения, присутствует и то, и другое. Это ярко видно на примере федеральных кодексов, принятых в сфере совместного ведения (Семейный, Земельный и др.)[12].

В настоящее время не определены и законодательно не закреплены принципы разграничения пред­метов ведения и полномочий по вертикали.

Так, В.А. Черепанов ставит под сомнение саму возможность принятия федерального закона, устанавливающего непосредственно принципы разграничении предме­тов ведения и полномочий по «вертикали». По его мнению, «право определять принципы и порядок разграничения федеральному закону не предоставлено. В ст. 72 Конституции подобная возможность не предусмотрена. Исходя из ч. 3 ст. 11 Конституции, представляется, что принципы и порядок разграни­чения предметов совместного ведения могут быть нормативно урегулированы либо Конституцией, либо федеративным договором, выражающим общегосударственную волю и согласованную волю субъектов, образующих Российскую Федерацию».

Разные вопросы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов РФ выделяются в ст. 71 и 72 Конституции РФ по несовпадающим основа­ниям. Одни из них выделяются по отраслям законодательства, другие – по сферам (функциям, полно­мочиям) государственной деятельности, третьи – по видам государственных органов (государственной службы) и т.д. Причем иногда разные критерии выделения используются в одних и тех же пунктах (на­пример, п. «о» ст. 71)[13].

По оценке Ю.А. Тихомирова, анализируемые статьи содержат весьма разнород­ный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов. Это, конечно, затрудняет уяснение соотношения положений ст. 71 и 72 Кон­ституции РФ и понимание соответствующих предписаний. Поэтому необходимо наполнить отдельные формулировки этих статей адекватным содержанием путем законодательного регулирования и консти­туционно-судебного толкования[14].

Возникают определенные трудности и при толковании ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Перечень ст. 71 Конституции 1993 года определяется как закрытый. Следовательно, расширитель­ному толкованию он не подлежит. Однако этот принцип не выдержан до конца: некоторые вопросы од­новременно отнесены и к ведению Федерации, и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Например, в соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражда­нина, защита национальных меньшинств находятся в ведении Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции) включены в перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Также противоречия можно обнаружить и при сопоставлении статей, непосредственно определяющих предметы ведения, с формулировками других статей. Так, согласно п. «б» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ территория Российской Федерации отнесена к ведению федеральных орга­нов государственной власти. В то же время п. 3 ст. 67 Конституции предусматривает, что границы меж­ду субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия. Фактически это означает, что территория Федерации является предметом совместного ведения. Пункт «б» ч. 1 ст. 71 Конституции также относит к ведению РФ федеративное устройство России, что расходится со ст. 136 Конституции, устанавливающей, что поправки к главе 3 «Федеративное устройство» могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Федерации. Также статус субъекта Федерации (согласно п. 5 ст. 66 Конституции) может быть изменен только по взаимному согласию РФ и самого субъекта.

Следует отметить, что правило остаточной компетенции субъектов, закрепленное в ст. 73 Консти­туции РФ, дает возможность расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключи­тельной и совместной с субъектами компетенции. С другой стороны, при буквальном толковании связ­ки ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ все новые предметы ведения автоматически попадают в сферу ком­петенции субъектов Федерации. Перечни вопросов исключительного федерального ведения и совмест­ного ведения Федерации и субъектов Федерации в ст. 71 и 72 даны как закрытые, а все остальные во­просы государственной деятельности в силу ст. 73 отнесены к ведению субъектов Федерации. Однако новые предметы ведения могут иметь и общегосударственную значимость, требовать единого общего­сударственного регулирования. Поэтому вновь возникающие предметы ведения следует относить к компетенции Федерации, субъектов Федерации или их совместного ведения в зависимости от их тяго­тения к уже установленным конституционно этим вопросам. Однако такой подход нужно закрепить за­конодательно.

Анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конститу­ционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией дан­ного принципа и четкостью гарантий его реализации. Эти проблемы вызваны в немалой степени теоре­тической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, не­решенностью задач конституционно-правового ограничения политики нарушения данного принципа через правовые формы текущего законодательного и договорного регулирования[15].

Федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирова­ния с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенностей. В этой связи возникает необходимость решения вопроса о степени федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения.

Кроме того, некоторые законы разграничивают предметы ведения, некоторые – полномочия. При этом в некоторых текстах указывается на полномочия, а в действительности проводится разграничение детализированных предметов ведения либо устанавливается компетенция субъектов Федерации и орга­нов местного самоуправления. Часто в федеральных законах используется типовая формулировка об осуществлении субъектами Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий в пре­делах компетенции, установленной законом. Однако конкретные нормы о содержании такой компетен­ции сам федеральный закон не приводит.

Вообще, говорить о совершенствовании федерального законодательства, так или иначе затраги­вающего сферу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Федерации и ее субъектов, можно с большой долей условности, ибо законодательство это в настоя­щее время огромно: оно включает в себя не только Конституцию РФ и законы, но и подзаконные акты, решения Конституционного Суда РФ, договоры и соглашения органов государственной власти Россий­ской Федерации и ее субъектов и характеризуется пробельностью и противоречивостью норм, туманно­стью и дублированием отдельных положений.

В соответствии с положениями Конституции государственная власть в Российской Федерации осу­ществляется Президентом, Федеральным Собранием, судами и Правительством РФ. Конституция уточняет положение Правительства как органа государственной власти, осуществ­ляющего исполнительную власть Российской Федерации. Тем самым Конституция вверяет Правитель­ству реализацию полномочий исполнительной власти как одной из самостоятельных и независимых ветвей государственной власти. Из положений 6 главы вытекает вывод о том, что Правительство несет ответственность за осуществление исполнительной власти в государстве в целом. Кроме того, из со­держания ч. 2 ст. 77 Конституции можно сделать еще один важный вывод: Правительство Российской Федерации возглавляет систему органов исполнительной власти, поскольку Конституция установила, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти.

Механизм горизонтального разделения властей в Российской Федерации отличается большой сложностью и не вписывается в рамки известных моделей реализации принципа разделения властей.

В организации государственной власти по Конституции РФ 1993 года специалисты справед­ливо усматривают признаки суперпрезидентской формы правления. Президент Российской Федерации сосредоточил в своих руках значительный объем государственной власти, а заложен­ный в Конституции механизм сдержек и противовесов возможной абсолютизации президентской власти малоэффективен.

Конституционные формулировки о Президенте РФ как «гаранте Конституции, прав и свобод человека», его обязанности «принимать меры по охране суверенитета РФ», обеспечивать «согла­сование, функционирование и взаимодействие органов государственной власти», определять «ос­новные направления внутренней и внешней политики» (ст. 80) – фактически делают безгранич­ной сферу деятельности главы государства. При этом, обладая правом осуществлять нормотворческую деятельность посредством издания указов, которые парламент не правомочен блокиро­вать (ст. 90) и признанным де-факто правом устанавливать и устранять пробелы в праве, Прези­дент имеет реальную возможность правового регулирования общественных отношений помимо и вопреки воле Федерального Собрания. Тем более, что Конституция не определяет, какие соци­альные отношения могут регулироваться указами Президента, и довольно скупо определяет пе­речень вопросов, подлежащих регулированию только посредством законов[16].

Очевидной доминантой правительственного нормотворчества является ориентация на указы Президента, а не на закон. Постановления и распоряжения правительства могут отменяться Президентом, если он сочтет, что они противоречат Конституции, федеральным законам или указам Президента (ч. 3, ст. 115).

Рабочим аппаратом президента является его Администрация. Высказывавшиеся со второй половины 1990-х годов предположения многих исследователей об Администрации Президента РФ как действующей на правах государственного органа управления, осуществляющей контроль за исполнением указов и проводящей президентскую политику полностью нашли подтверждение в последнем указе Президента РФ от 25 марта 2004 года «Об Администрации Президента Россий­ской Федерации». В нем она названа «…государственным органом, обеспечивающим деятель­ность Президента Российской Федерации и осуществляющим контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации».

От имени президентской власти в качестве координирующей силы выступают полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Они призваны осуществлять взаимодей­ствие федеральных органов исполнительной власти с аналогичными органами в субъектах Феде­рации, а также с органами местного самоуправления и общественными объединениями. Полно­мочные представители наделены и контрольными функциями в отношении исполнения федерального законодательства, указов и распоряжений главы государства, постановлений и распо­ряжений Правительства РФ. При обнаружении в местных нормативно-правовых актах положе­ний, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, полномочные пред­ставители вносят свои представления президенту о приостановлении их действия.

Как должностные лица, подотчетные непосредственно президенту страны, полномочные представители получили и прямые рычаги воздействия на местные администрации. Под их кураторством действуют окружные отделения Главного контрольного управления Президента РФ и контрольные инспекции для осуществления комплексных проверок субъектов Федерации. В поле зрения этих органов находятся прежде всего вопросы экономического развития регионов, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в округах.

Администрация Президента не только насчитывает сотрудников в четыре раза больше, чем аппарат Правительства, но и дублирует деятельность органов исполнительной власти, находясь при этом вообще вне поля зрения парламента.

Ни одна из палат Федерального Собрания не в силах оказывать действенное влияние на дея­тельность кабинета министров, предложения и рекомендации палат Федерального Собрания не имеют обязательного значения для политического курса Правительства. Программы социально-экономического развития страны, которые Правительство разрабатывает в соответствии со своими конституционными полномочиями, не подлежат обязательному рассмотрению или согла­сованию ни в Государственной Думе, ни в Совете Федерации. Сотни критических замечаний и предложений, высказанных на парламентских слушаниях, Правительство не обязано даже рас­сматривать[17].

Конституция РФ не предусматривает конституционной ответственности Президента за не­надлежащее выполнение им своих полномочий. Президент РФ может быть отрешен от должности лишь за государственную измену или «совершение иного тяжкого преступления» (ч. 1, ст. 93). Юридический механизм отрешения Президента РФ от должности сконструирован так, что он не может действовать. Требование, чтобы выдвинутое Государственной Думой обвинение против Президента было подтверждено Верховным Судом РФ, фактически означает необходимость про­ведения открытого судебного процесса, опирающегося на глубокое предварительное расследова­ние. При этом «обвиняемый» обладает абсолютной неприкосновенностью (ст. 91).

Кроме того, независимость судебной власти в условиях нестабильного финансового и материального обеспече­ния как судов, так и судей, в значительной степени условна и иллюзорна. Ко всему прочему, кри­зис современного правосознания и правовой культуры породил в России повсеместное и всеобщее неуважение к закону и органам правосудия. Даже Правительство РФ допускает пренебрежитель­ное отношение к Конституционному Суду РФ.

Таким образом, российскую форму правления отличает доминирование Президента как в системе исполнительной власти, так и в структуре государственной власти вообще. Сложившая­ся система характеризуется постоянным увеличением объема властных полномочий исполни­тельной власти при одновременном снижении уровня политической ответственности за прини­маемые решения. Величайшая слабость (опасность) этой конструкции заключается в том, что все концентрируется на правосознании одного человека.

 

 








Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту:



©2015 - 2024 stydopedia.ru Все материалы защищены законодательством РФ.