Правоуправленческая форма государственной деятельности подразумевает распорядительную работу органов исполнительной власти по оказанию населению государственных услуг.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (аналогичного рода указы принимались и ранее, например, 14 августа 1996 года) дает определение функций по оказанию государственных услуг: под ними понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами[28].

Отличительным признаком государственных услуг (в отличие от публичных) является неизменность их перечня в зависимости от федерального или регионального уровня.

Публичные услуги не входят в содержание распорядительной работы государственных органов, в связи с чем не относятся к правоуправленческой деятельности. Тем не менее, следует уточнить, что государственные органы могут оказывать публичные услуги (как самостоятельно, так и делегировать их оказание органам местного самоуправления или другим организациям), однако их выполнение относится к неправовым формам государственной деятельности.

В странах Европейского Союза интенсивно осуществляется политика либерализации публичных задач, распространении условий и законов рынка на те сферы, которые традиционно относятся в России к области государственных задач и ответственности.

Международный опыт регламентации публичных услуг свидетельствует о том, что в странах романо-германской правовой системы предпринимаются активные попытки по их упорядочению, а ряд государств – членов Совета Европы (Бельгия, Великобритания, Португалия, Франция и др.) приняли хартии о предоставлении государственных услуг.

Наиболее полная классификация публичных услуг существует в Германии. Около 400 услуг федерального правительства классифицируются по содержанию на 8 типов. Из них 73 % услуг включают сбор, обработку и предоставление информации; обработку заявлений, поступающих в государственные органы; оказание помощи и содействия населению (финансовая поддержка, гранты и т. д.)[29].

Правоуправленческая форма государственной деятельности охватывает государственное управление как процесс, включая при этом и государственную политику, связанную с разработкой общественной стратегии и тактики и собственно «государственное администрирование», направленное на эффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственного аппарата и технологии работы государственных служащих.

В рамках компетенции государственных органов можно в укрупненном виде выделить функции «организации и управления» (акты, положения, контроль), «ресурсного обеспечения» (материального, финансового, информационного), «легализации» (лицензирование, стандарты), «оказание услуг»[30].

В нашей стране государственные органы слабо ориентированы на активную деятельность в сфере услуг, востребованных населением. Гораздо привычнее вводить все новые ограничения и запреты, преодоление которых связано для населения с пополнением государственной казны в виде очередных налогов или сборов. К сожалению, в отечественной доктрине и общественной практике устойчиво сохраняется стереотип публичной власти как средства принуждения, что очевидно из концепции функций государства.

Следует обратить внимание, что полное распространение принципов публичного договора на договор оказания образовательных услуг невозможно в силу нескольких обстоятельств.

Во-первых, применение принципа публичности к договору оказания образовательных услуг возможно только избирательно (частично) в связи с тем, что законодателем предусматривается распространение публичного характера договоров только в отношении коммерческих организаций (ст. 426 ГК РФ). Между тем, образовательные услуги оказываются также в рамках индивидуальной педагогической деятельности.

Во-вторых, существует проблема определения качества оказываемых образовательных услуг. В силу специфики, образовательная услуга не оставляет осязаемого результата, поэтому документы о получении образования, являясь вещью материального мира, как представляется, - это лишь форма выражения оказанной услуги.

Определенной спецификой обладают также образовательные услуги, оказанные негосударственными образовательными организациями по договорам с органами управления образованием.

Еще одна специфическая черта образовательных правоотношений – в том, что их правовая природа не позволяет применять санкции, свойственные административному, уголовному, в определенной мере гражданскому, трудовому законодательству.

Правоуправленческая форма не должна совершенствоваться институциональным методом, когда учреждаются дополнительные государственные институты, обрастающие многочисленными вспомогательными органами. Увлечение институциональным методом, как правило, кроме бюджетных ассигнований, приводит к тому, что система, достигнув определенного предела сложности, становится неуправляемой.

Концепция государственного управления, формировавшаяся в отсутствие признаков разразившегося спустя несколько лет кризиса, нашла легальное выражение в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р^[31], которым были определены основные ориентиры:

1) повышение качества и доступности государственных услуг;

2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей ставились следующие задачи:

1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

3) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Развитие законодательства об образовании и его реализация в практической деятельности требуют от руководителей государственных органов нетрадиционного, толерантного понимания сущности властеотношения, основанного на нормативном договоре как способе правового регулирования, а значит, и адекватных практических действий, определенной переоценки стереотипов и сформированных ими ценностей.

В контексте инновационной стратегии политико-правовой модернизации существенно возрастает роль руководителя органа исполнительной власти как непосредственного реализатора новаторских приемов и методов. Его инновационная деятельность становится обязательным компонентом управления.

Демократия – это не столько совокупность институтов и норм или институционально и юридически оформленная структура власти, сколько культура мотивированного участия граждан в ее организации и функционировании, способность и желание быть «полноценными и полноправными субъектами политики и государственного управления»[32].

Одновременно, формирование свободного гражданского общества, реальной демократии, создание правового государства подразумевают господство права, Конституции и закона. Сильное государство, соответствующее современному характеру и структуре общества, должно располагать не менее эффективной методологией и реальным инструментарием, позволяющими сделать необратимыми демократические преобразования при соблюдении принципов сбалансированного применения воспитательных, организационных и принудительных мер.

Высшая компетентность государства при этом состоит в осознании границ своих полномочий и степени влияния на общество на уровне стабильных партнерских отношений между населением и органами государственной власти.

Вместе с тем, очевидно, что субъекты публичной власти обладают монополией на правотворчество и реализацию государственного принуждения, характеризуются профессионализмом в осуществлении управленческой деятельности, самостоятельностью, единством публичных интересов, универсальностью и всеобщностью властных полномочий.

В этой связи мы разделяем мнение Л.А. Морозовой, что «при заключении договоров в публично-правовой сфере равноправие сторон является условным, так как презюмируется фактом вступления в договорные отношения субъектов, не имеющих одинакового правового статуса»[33].

Публично-правовые договоры служат эффективным средством государственного управления, используются властными структурами для воздействия на общественные отношения.

Л.А. Морозова выделяет три аспекта проявления управленческой природы публично-правовых договоров:

· Организационный аспект (договоры способствуют выполнению компетентными органами публичной власти своего управленческого назначения);

· Субординационный аспект (договоры регулируют связи внутри управляющих систем);

· Оформляющий аспект (договоры являются рациональной формой организации и совершенствования процесса управления)[34].

Правоуправленческая форма государственной деятельности тесно связана с правотворчеством. Так, являясь субъектом законодательной инициативы, Правительство РФ систематически вносит в Федеральное Собрание РФ подготовленные законопроекты (за последние годы почти ¾ принятых в Государственной Думе РФ и одобренных в Совете Федерации РФ законопроектов были внесены и рассмотрены по инициативе Правительства РФ).

Правительство стимулирует, организует и координирует разработку федеральных законопроектов подчиненными ему органами и учреждениями, для чего при правительстве создана специальная Комиссия по законопроектной деятельности. В Аппарате Правительства РФ организован строгий учет определяемых федеральными законами функций Правительства РФ и подчиненных ему органов, ведется постоянный контроль за своевременным их правовым оформлением и выполнением.

Договорный метод правового регулирования предусмотрен в п. 3 ст. 11 Конституции РФ и имеет ярко выраженную партнерскую и консенсуальную составляющую.

М.Н. Марченко относит нормативный договор к правотворческим актам особого рода – договорному правотворчеству, отмечая при этом, что нормативный договор, в отличие от других договорных актов, содержит в себе правовые нормы – правила общего и обязательного характера, рассчитанные на многократность их применения и распространяемые на неограниченный круг лиц[35].

Поэтому в качестве отличительной особенности договора в правовом регулировании образовательной сферы следует выделить его нормативность. Многие договоры в данной сфере обладают качеством нормативного правового акта, т.к. содержат правила поведения не только для непосредственных участников договора, но также и для других субъектов, как коллективных, так и индивидуальных.

Классифицируя нормы права, М.И. Байтин справедливо выделяет специальную группу – договорные нормы, возникающие из договоров нормативного содержания[36].

Подводя итог, необходимо отметить, что наличие вышеперечисленных специфических признаков у договора оказания образовательных услуг обусловливает его выделение в качестве самостоятельного подвида договора, имеющего специальный правовой режим, который, как представляется, должен быть установлен в рамках законодательства об образовании.

Таким образом, одной из актуальных теоретико-правовых проблем является выработка единообразной терминологии и унификации понятийного аппарата, обеспечивающего взаимосвязь норм различных отраслей права (конституционного, гражданского, административного, трудового и др.)

В числе современных проблем развития законодательства об образовании необходимо выделить также проблему соответствия отечественного законодательства в области образования международно-правовым обязательствам Российской Федерации, обусловленную традиционным выделением в системе источников законодательства об образовании двух уровней: международно-правового и внутригосударственного. Последний в соответствии с конституционными основами государственного устройства Российской Федерации включает в себя: федеральный, уровень субъекта Российской Федерации и муниципальный.

Как уже отмечалось, на сегодняшний день так называемое международное образовательное право объединяет свыше 150 разного рода международно-правовых актов, принятых ООН, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организацией труда (МОТ), Советом Европы и другими международными организациями.

Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, направленная на урегулирование взаимодействия национального и международного права, устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, отмечая при этом приоритет последних: «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Мониторинг действующего законодательства Российской Федерации показывает значительное число коллизий между федеральным законодательством об образовании и отдельными положениями международно-правовых актов.

Следует отметить, что источники международного права, регулирующие интеграционные процессы в отдельных сферах образования, становятся международными стандартами, обязательными для законодательной власти государства, участвующего в интеграционных процессах, при принятии актов внутригосударственного права.

Образовательное право включает следующий перечень источников:

· Конституцию Российской Федерации,

· Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации,

· законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.

При этом остаются за рамками многочисленные международно-правовые источники, регулирующие отношения в сфере образования, составляющие предмет международного образовательного права.

Международное сотрудничество Российской Федерации в области образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора.

Международные договоры Российской Федерации заключаются для того, чтобы регулировать вопросы международного сотрудничества Российской Федерации в сфере образования. А для регулирования всех остальных отношений, складывающихся в сфере образования, должны применяться нормы внутригосударственного права – акты законодательства Российской Федерации, что противоречит смыслу ст.15 Конституции Российской Федерации.

Нормы, регулирующие образовательные отношения, могут содержаться как в международных договорах и соглашениях, регулирующих исключительно образовательные отношения[37], так и в различных договорах и соглашениях универсального характера, основное содержание которых непосредственно не связано со сферой образования[38].

Следует признать, что присоединение Российской Федерации к процессам создания единого европейского пространства высшего образования в рамках Болонского процесса и углубление интеграционных процессов в области образования в ЕврАзЭС (Договор между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой «Об углублении интеграции в экономической и гуманитарных областях» (Москва, 29 марта 1996 г.) и принятые в его развитие иные международно-правовые акты) существенно изменили концепцию правового регулирования высшего образования в Российской Федерации.

Если раньше законодательство, регулирующее высшее образование, формировалось исключительно как внутригосударственное, то теперь оно становится ориентированным преимущественно на международное право и решения компетентных интеграционных органов.

Старые подходы к оценке роли образовательного права существенно искажают картину правового регулирования изучаемых общественных отношений, ориентируя участников правоотношений на внутригосударственное право, не знающее многих правовых норм, включенных в источники международного права.

Еще одна проблема несоответствия внутригосударственного и международного права, возникающая в области образования, связана с порядком признания иностранных образовательных квалификаций.

Федеральное законодательство устанавливает порядок признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем образовании. Значение закона возросло за последние годы благодаря активной политике Российской Федерации, нацеленной на подключение к европейским интеграционным процессам в сфере образования.

Однако нормы российского законодательства в самых важных, принципиальных, вопросах не соответствуют основным идеям и подходам Лиссабонской конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (ETS № 165) от 11 апреля 1997 г.

Новаторство Лиссабонской конвенции проявляется в том, что она фактически зафиксировала отказ от таких понятий, как «нострификация» и «эквивалентность»; они заменены на единый термин «признание». Под признанием в Лиссабонской конвенции (ст. I) понимается официальное подтверждение полномочным органом значимости иностранной образовательной квалификации в целях доступа ее обладателя к образовательной и (или) профессиональной деятельности.

Такие существенные изменения в подходах, наметившиеся в европейском образовательном праве, являются, как справедливо отмечает Г.А. Лукичев, результатом перехода к совершенно иным, чем прежде, принципам и практике оценки документов об образовании, основанных не на выявлении близости или различий перечней дисциплин (содержания) сравниваемых образовательных программ, а на сопоставлении всей совокупности знаний заявителя с точки зрения наличия у него возможности освоить программу последующего цикла (уровня) на основе предшествующего образования. Лиссабонская конвенция о признании в соответствии с принципами Великой хартии европейских университетов (Болонской декларации 18 сентября 1988 г.) значительно расширила объем прав университетов в вопросах признания зарубежных дипломов (квалификаций). Ранее эти вопросы в большинстве европейских стран являлись исключительной компетенций национальных правительств.

Подходы, обозначенные в Лиссабонской конвенции, нацелены на правовую защиту законных интересов обладателей зарубежных дипломов и квалификаций; предусматривается безусловное право заявителя на подачу апелляции в случаях непризнания, а также обязанность компетентных органов и организаций аргументировать и доказывать обоснованность принятия того или иного решения по признанию.

Таким образом, несоответствие национального законодательства положениям Лиссабонской конвенции создает серьезные юридические препятствия на пути продвижения государства к единому европейскому образовательному пространству. Лиссабонская конвенция представляет собой международно-правовой инструмент состыковки национальных систем образования Европейского региона через сопоставление их основных уровней (дипломов) в целях взаимного признания, и в этом качестве она представляет собой базовый документ для формирования единого европейского пространства высшего образования.

Вот почему так важно «настроить» российское законодательство об образовании на тональность правовых предписаний Лиссабонской конвенции, отойти от практики установления эквивалентности документов иностранных государств об образовании, и воспринять новые подходы в организации европейского сотрудничества в образовании.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что наряду с устранением коллизий различного рода российского законодательства и международных договоров Российской Федерации на повестке дня стоит и другая задача – имплементация международно-правовых норм в акты законодательства Российской Федерации об образовании.

Принципиальные изменения в соотношении национального и международного права, произошедшие в правовой системе Российской Федерации в новейший период и закрепленные в ст. 15 Конституции РФ 1993 г., дают основание говорить об имплементации международно-правовых норм не как о непременном требовании, невыполнение которого сделает невозможным применение соответствующих международно-правовых норм на территории Российской Федерации, а лишь как об одном из способов повышения эффективности правового регулирования в данной сфере общественных отношений.

В настоящее время органы управления образованием и иные заинтересованные лица в Российской Федерации могут напрямую использовать нормы международного права в конкретных правоотношениях независимо от закрепления их в федеральных законах. Российская Федерация не только признает общепризнанные нормы и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части национальной правовой системы, но и закрепляет приоритет норм международного договора перед национальным законодательством.

Для преодоления отчуждения российского правоприменителя от международного права необходимо конкретизировать такие нормы, уточнить их применительно к условиям Российской Федерации. В этих целях и должна использоваться максимально полная имплементация источников международного образовательного права в соответствующие акты законодательства Российской Федерации.

Так, действующее российское законодательство об образовании в своем понятийном аппарате не содержит глоссария основных понятий Болонской декларации – «европейское пространство высшего образования», «европейская система переводных зачетных единиц», «европасс», «трансграничное образование», не упоминает о важнейших аспектах современной философии европейской интеграции в сфере образования – об «академической мобильности» и «обучении в течение жизни». Новый европейский подход к образованию («образование в течение жизни») заставляет пересмотреть в будущем всю концепцию российского образовательного права.

В связи с вопросом о необходимости и целесообразности имплементации норм международного права во внутринациональное российское законодательства об образовании следует упомянуть и еще об одном обстоятельстве.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: