Состав административного правонарушения

Состав административного правонарушения в классическом его понимании состоит из объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

Объект

Объект любого административного правонарушения - это совокупность общественных отношений, охраняемых законодательством об административных правонарушениях. К ним относятся: права и свободы человека и гражданина; здоровье граждан; санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; общественная нравственность; окружающая среда; установленный порядок осуществления государственной власти; общественный порядок, общественная безопасность; собственность; права и законные интересы физических и юридических лиц, общества и государства.

Родовой объект - совокупность однородных общественных отношений, на которые посягает лицо, совершающее административное правонарушение, - определяется в Особенной части КоАП РФ. Родовым объектом административных правонарушений, предусмотренных главой 17 КоАП РФ, являются отношения, связанные с функционированием институтов государственной власти.

Непосредственными объектами административных правонарушений, предусмотренных статьей 17.7 КоАП РФ, являются отношения, связанные с функционированием органов прокуратуры, следственных органов, дознавателей или должностных лиц, осуществляющих производство по делу об административном правонарушении.

Объективная сторона состава административного правонарушения (ст. 17.7 КоАП РФ) выражается в форме как активного действия, так и бездействия.

Субъект

Субъектом правонарушения является праводееспособное лицо, которое совершило административное правонарушение. Не могут быть субъектами правонарушений малолетние дети и душевнобольные лица, поскольку они неделиктноспособны. То же самое касается состояния невменяемости.

Субъектами административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 КоАП РФ, могут быть физические лица, достигшие возраста 16 лет (ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ), и в рассматриваемом нами случае - должностные лица (ст. 2.4 КоАП РФ).

В теории права преобладает точка зрения, согласно которой возможно привлечение к ответственности руководителей филиалов юридического лица, поскольку в законе установлено, что должностными лицами являются и "иные работники".

Однако нередки мнения, что это возможно не всегда, а лишь в случае, если в положении о филиале либо в трудовом договоре руководителя филиала закреплена конкретная обязанность, за неисполнение которой предусмотрена административная ответственность (например, представлять налоговые декларации), либо закреплены общие полномочия, например, исполнение всех обязанностей, предусмотренных Налоговым кодексом РФ в связи с функционированием обособленного подразделения.

Так, в одном из разъяснений советник налоговой службы II ранга А. Курочкин пишет, что "при наличии у руководителя филиала организации соответствующих полномочий он может быть привлечен к административной ответственности за нарушение правил представления бухгалтерской отчетности в порядке, установленном КоАП РФ"*(1).

Таким образом, в нашем случае следует обратить внимание на полномочия руководителя филиала взаимодействовать с органами прокуратуры и представлять интересы страховой организации в административном процессе.

Субъективная сторона административного правонарушения выражается в вине. Только за виновное противоправное действие (бездействие) наступает юридическая ответственность. Действие представляет собой активное невыполнение предусмотренных нормой или правилом обязанностей или нарушение запрета. Бездействие - пассивное невыполнение обязанностей. Форма вины является обязательным признаком административной ответственности физических лиц, в том числе и должностных лиц.

Вина традиционно определяется как психическое отношение лица к совершаемому им деянию, а также (для материальных составов) к последствиям данного деяния. КоАП РФ, выделяет две формы вины: умысел и неосторожность (ст. 2.2).

Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Разграничение умысла на прямой и косвенный важно для материальных составов административных правонарушений. Если в формальных составах умышленная вина заключается в осознании лицом противоправного характера совершаемого действия или бездействия (учитывается только интеллектуальный компонент вины), то в материальных составах умышленная вина кроме осознания противоправности совершаемого действия или бездействия включает также отношение нарушителя к наступившим вредным последствиям, т.е. учитывается и волевой компонент вины.

В рассматриваемом нами случае - статья 17.7 КоАП РФ - ответственность наступает за "умышленное невыполнение требований прокурора", причем данный состав сформулирован как формальный. Таким образом, для привлечения к административной ответственности необходимым и обязательным условием является установление умышленной формы вины в деянии должностного лица страховой организации, то есть прокурору, а затем суду необходимо доказать, что должностное лицо осознавало противоправный характер своего действия или бездействия.

Наоборот, должностному лицу достаточно доказать, что оно действовало неосторожно. Неосторожность, как и умысел, подразделяется на два вида: легкомыслие (самонадеянность) и небрежность.

Легкомыслие предполагает, что лицо предвидело возможность совершения противоправных действий или наступления опасных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий.

При небрежности лицо не предвидит возможности наступления вредных последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Так, например, должностное лицо в силу своей низкой квалификации и незнания действующего законодательства неумышленно уничтожает учетные документы, подлежащие длительному хранению, или не принимает мер по сохранению иных документов или их копий, в результате при обращении органов прокуратуры не оказывается запрошенных документов.

Судебная практика

Верховный суд РФ неоднократно рассматривал вопросы привлечения к ответственности должностных лиц по статье 17.7 КоАП РФ за умышленное невыполнение требований прокурора.

Пример 1

20.12.2002 прокурором Владимирской области было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении Ф. по статье 17.7 КоАП РФ - умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Как следует из данного постановления, Ф. привлекался к административной ответственности за отказ без уважительной причины явиться в прокуратуру Владимирской области для дачи объяснений. Постановлением судьи районного суда Ф. на основании статьи 17.7 КоАП РФ подвергнут административному штрафу в размере 20 минимальных размеров оплаты труда - 2 тысяч рублей. Решением судьи областного суда постановление судьи районного суда оставлено без изменения.

Верховный суд РФ состоявшиеся по делу судебные постановления отменил, а производство по делу об административном правонарушении прекратил по следующим основаниям.

Районный суд исходил из того, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, а также из статьи 6 Федерального закона "О прокуратуре РФ", согласно которой требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Однако отказ судьи исследовать законность вызова Ф. в прокуратуру для дачи объяснений является неправильным.

Как видно из диспозиции статьи 17.7 КоАП РФ, она устанавливает административную ответственность за умышленное неисполнение законных требований прокурора, т.е. требований, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Федеральный закон "О прокуратуре РФ" не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания, вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан; в статье 22 он связывает это право с нарушением законов. Следовательно, обстоятельства, связанные с решением вопроса о законности вызова Ф. в прокуратуру, имеют значение для данного дела и подлежали выяснению судьей при его рассмотрении. Отказ судьи от их выяснения повлек вынесение незаконного постановления.

Принцип законности является универсальным, конституционным принципом, определяющим действие всех органов государственной власти и должностных лиц (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), в связи с чем эти органы и должностные лица вправе осуществлять свои полномочия в отношении граждан только на основании Конституции РФ и федеральных законов.

Кроме того, при решении вопроса о праве прокурора требовать объяснения от граждан и должностных лиц по поводу нарушений закона на основании пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" необходимо иметь в виду, что в силу части 1 статьи 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.

Следовательно, эти лица вправе отказаться от дачи объяснений против самих себя и других указанных выше лиц, за что они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности*(2).

Пример 2

Заместитель Председателя Верховного суда Российской Федерации отменил постановление мирового судьи судебного участка, решение судьи района и все последующие судебные решения о привлечении к административной ответственности Л. как должностного лица.

02.04.2003 межрайонный прокурор направил в его адрес представление, в котором указал на нарушения, выявленные в ходе проверки его деятельности. В представлении прокурор предлагал принять безотлагательные и конкретные меры по устранению причин и условий, способствующих нарушению закона, о результатах сообщить в месячный срок.

09.04.2003, т.е. до истечения месячного срока для принятия мер по устранению нарушений закона, межрайонный прокурор возбудил производство по делу об административном правонарушении в отношении Л. по статье 17.7 КоАП РФ, а 24.04.2003 он был привлечен к административной ответственности мировым судьей.

В постановлении Верховного суда Российской Федерации от 04.08.2004 по делу N 10-ад04-1 указано, что так как дело об административном правонарушении возбуждено ранее срока, установленного предписанием, то Л. был привлечен к административной ответственности при отсутствии к тому оснований, до истечения предоставленного прокурором срока для устранения нарушений. На момент возбуждения дела об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности глава местной администрации не мог быть признан субъектом административного правонарушения, поскольку таковым он мог стать в случае невыполнения предписаний прокурора по истечении месячного срока, отведенного для устранения нарушений закона*(3).

Пример 3

Прокурором района по результатам проведенной проверки В. - исполняющему обязанности директора организации "У" вынесено предостережение о недопустимости нарушений законодательства о защите прав потребителей - непринятии мер по взысканию дебиторской задолженности. В связи с неисполнением требований, изложенных в указанном предостережении, постановлением прокурора в отношении В. возбуждено производство об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 КоАП РФ.

Постановлением мирового судьи В. признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 2 тысяч рублей. Председателем областного суда в пересмотре судебных постановлений отказано.

Заместитель Председателя Верховного суда РФ состоявшиеся по делу судебные постановления отменил по следующим основаниям.

Привлекая В. к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ, мировой судья указал в постановлении, что требование прокурора о непринятии мер к погашению дебиторской задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг обоснованно и заявлено в пределах полномочий прокурора, предоставленных ему Федеральным законом "О прокуратуре РФ".

Между тем в силу статьи 17.7 КоАП РФ административная ответственность за неисполнение требований прокурора наступает в том случае, если такое требование, адресованное должностному лицу, вытекает из полномочий прокурора, установленных федеральным законом.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ", на которую сослался мировой судья в своем постановлении, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Согласно части 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре РФ" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Из смысла приведенных положений части 2 статьи 21, статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" и статьи 17.7 КоАП РФ следует, что предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо.

Однако ссылок на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждался бы В., направленное ему предостережение прокурора не содержит. Не приводятся такие нормы и в постановлении мирового судьи.

Из материалов дела усматривается, что вопросы о том, вправе ли был прокурор давать В. указание об исполнении договоров об оказании услуг по оплате задолженности и не является ли подобное указание вмешательством в деятельность администрации района, остались за пределами судебного исследования.

С учетом изложенного постановление мирового судьи о привлечении В. к административной ответственности незаконно и было отменено, принимая во внимание, что установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ срок привлечения В. к административной ответственности истек*(4).

Пример 4

Предметом рассмотрения Верховным судом РФ неоднократно были постановления судов о привлечении к административной ответственности по истечении двухмесячного срока привлечения к административной ответственности.

Так, в постановлении Верховного суда РФ от 07.12.2005 N 15-ад05-1 было указано, что на время вынесения постановления председателем Верховного суда Республики Мордовия срок давности привлечения К. к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ, истек, а в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Исходя из положений статей 4.5 и 30.7 КоАП РФ по истечении установленного срока давности вопрос об административной ответственности обсуждаться не может, так как это ухудшает положение лица, в отношении которого ведется производство.

Аналогичный вывод сделан в постановлении Верховного суда РФ от 22.04.2009 N 39-АД09-3. Таким образом, исходя из положений пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности в качестве основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении является безусловным обстоятельством, исключающим дальнейшее рассмотрение дела (в т.ч. обсуждение вопросов о наличии или отсутствии события и состава правонарушения, виновности лица) по существу. Кроме того, для целей настоящего заключения крайне интересной представляется арбитражная практика.

В целом арбитражные суды придерживаются точки зрения, согласно которой оспаривание предостережения прокурора, адресованного конкретному должностному лицу коммерческой организации, не затрагивает права и законные интересы этой организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на нее каких-либо обязанностей и не создает иных препятствий для ее деятельности.

Такой вывод делается на основании того, что содержащиеся в предостережении предписания адресованы конкретному должностному лицу, которое вправе оспорить представление в установленном законом порядке. А к административной ответственности за неисполнение требований прокурора также привлекается указанное должностное лицо, а не само юридическое лицо в силу статьи 17.7 КоАП РФ*(5).

Пример 5

Наиболее интересным представляется дело, в котором участвовали открытое акционерное общество "Акционерный коммерческий Сберегательный банк Российской Федерации" (далее - Сбербанк России) и прокуратура Ленинградской области, окончательную точку в котором поставил Президиум ВАС РФ в постановлении от 21.10.2008 по делу N 9455/08.

Сбербанк России обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным представления прокуратуры об устранении нарушений федерального законодательства. Определением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области производство по делу прекращено в связи с тем, что представление прокуратуры не может рассматриваться в качестве ненормативного правового акта, поскольку не затрагивает интересов банка в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда определение суда первой инстанции отменено, дело направлено в тот же суд на новое рассмотрение.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа своим постановлением постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменения.

При новом рассмотрении дела решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области представление прокуратуры признано недействительным.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставил без изменения.

В заявлении, поданном в Высший арбитражный суд Российской Федерации, прокуратура Ленинградской области просила все решения по данному делу отменить, ссылаясь на статью 24 Федерального закона "О прокуратуре РФ", в силу которой представление прокурора является мерой реагирования и не подпадает под признаки ненормативного правового акта, оспариваемого в порядке, предусмотренном статьями 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В отзыве на заявление Сбербанк России просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, заявление прокуратуры Ленинградской области - без удовлетворения.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, отзыве на него и выступлениях присутствующих на заседании представителей участвующих в деле лиц, Президиум ВАС РФ считает, что заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как установлено судами, оспариваемое представление прокуратуры об устранении нарушений федерального законодательства адресовано управляющему отделением N 1909 Сбербанка России С., отказавшемуся предоставить информацию о заключенных кредитных договорах с работниками предприятий и организаций, указанных в запросе прокуратуры, и соответствующую документацию.

Принимая судебные акты о признании представления прокуратуры недействительным, суды руководствовались статьями 198-201 АПК РФ и исходили из того, что представление прокурора является ненормативным правовым актом и затрагивает интересы Сбербанка России в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Между тем суды не учли следующего.

В силу пункта 2 статьи 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре РФ" Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (ст. 1).

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре РФ", а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (ст. 22 названного Закона).

Согласно статье 24 Федерального закона "О прокуратуре РФ" представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращения в суд.

При рассмотрении в судебном порядке дела об административном правонарушении, выразившемся в невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий, прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре РФ", а также с учетом того, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора не может быть исполнено принудительно, поскольку оно направлено на понуждение указанных в пункте 1 статьи 21 данного Закона органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Следовательно, данный спор суду неподведомствен.

Выводы

1. Если страховая организация, ее филиал или иное обособленное подразделение вызвали интерес у органов прокуратуры, то требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

2. Если сотрудники прокуратуры непосредственно посетили офис страховой организации, то они в обязательном порядке должны предъявить удостоверение установленного образца. Форма и содержание такого удостоверения утверждаются действующим законодательством.

3. Ответственность за невыполнение законных требований прокурора установлена в статье 17.7 КоАП РФ, поэтому при привлечении к административной ответственности по этой статье, как и по любой другой статье КоАП РФ, необходимо руководствоваться общими принципами установления и применения мер административной ответственности.

4. Не будет являться административным правонарушением, предусмотренным статьей 17.7 КоАП РФ, непредставление документов (информации), которых нет в наличии и предусмотренная законом обязанность иметь которые отсутствует.

5. Для привлечения к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ необходимым и обязательным условием является установление умышленной формы вины в деянии должностного лица страховой организации, то есть прокурору, а затем суду необходимо доказать, что должностное лицо осознавало противоправный характер своего действия или бездействия.

6. Несмотря на то, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, Федеральный закон "О прокуратуре РФ" не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан; в статье 22 он связывает это право с нарушением законов.

7. При решении вопроса о праве прокурора требовать объяснения от должностных лиц по поводу нарушений закона на основании пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" необходимо иметь в виду, что в силу части 1 статьи 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого. Таким образом, должностное лицо страховой организации вправе отказаться от дачи объяснений в силу части 1 статьи 51 Конституции РФ.

8. Привлечение к административной ответственности невозможно до истечения предоставленного прокурором срока для устранения нарушений.

9. Из смысла приведенных положений части 2 статьи 21, статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре РФ" и статьи 17.7 КоАП РФ следует, что предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо.

10. Исходя из положений пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности в качестве основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении является безусловным обстоятельством, исключающим дальнейшее рассмотрение дела (в т.ч. обсуждение вопросов о наличии или отсутствии события и состава правонарушения, виновности лица) по существу.

11. При рассмотрении в судебном порядке дела об административном правонарушении, выразившемся в невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий, прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

12. Если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения, то судья на основании статьи 2.9 КоАП РФ вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием, что должно быть указано в постановлении о прекращении производства по делу. Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Е.М. Трубин,

Московский государственный университет

путей сообщения (МИИТ),

доцент

"Юридическая и правовая работа в страховании", N 4, IV квартал 2009 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Финансовая газета. 2004. N 21.

*(2) Постановление Верховного суда РФ от 06.06.2003 N 86-В03-2.

*(3) Бюллетень Верховного суда РФ. 2005. N 10.

*(4) Постановление Верховного суда РФ от 27.09.2005 N 45-ад05-2.

*(5) Постановления ФАС Дальневосточного округа: от 20.06.2006 по делу N Ф03-А73/06-1/1643; от 28.11.2006, 21.11.2006 N Ф03-А73/06-1/4254 по делу N А73-4512/2006-23; от 10.01.2007, 26.12.2006 N Ф03-А73/06-1/4784 по делу N А73-4664/2006-19.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: