Опыт электронного правительства

Интернет-технологии, обеспечивающие информационное взаимо- действие органов власти и населения, институтов гражданского общества, получили в современной литературе устойчивое наименование «электронное правительство» (E-Government). Оно рассматривается как единое социально ответственное и информа- ционно открытое, с постоянной обратной связью, учреждение (институт). В концепции «электронного правительства» вся система органов исполнительной власти функционирует как единая сервисная организация, предназначенная для оказа- ния услуг населению. Деятельность правительства должна быть достаточно открытой, информационно прозрачной и доступной для граждан. Особое внимание уделяется прин- ципу обратной связи, скорости и качеству предоставления услуг посредством широкого использования централизованных систем Интернета. Все это призвано повысить как качество оказания государством услуг населению, так и эффективность функциониро- вания самого правительства. В целом «электронное правительство» определяется как специализированная комплексная система взаимодействия структур исполнительной власти, этих структур и граждан, организаций гражданского общества и бизнес-струк- тур посредством Интернета. Основные характеристики «электронного правительства» определяются в зави- симости от политико-экономической системы конкретной страны, политического источника инициативы по развертыванию данных проектов, последовательности его действий, вовлеченных экономических и социальных ресурсов, информационно-ком- муникативных технологий и др. Преимущества «электронного правительства» очевидны – упрощение бюрократи- ческих процедур, значительное сокращение срока оформления документов, обеспечение легко верифицируемой, строгой налоговой подотчетности юридических и физических I. ТЕОРИИ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЯ 14 лиц посредством введения унифицированной системы электронного учета, увеличение объема бюджетных поступлений, сокращение масштабов коррупции и, соответственно, рост доверия граждан к институтам власти. Для реорганизации системы государственного управления в парадигме «электронного правительства» необходим ряд условий. Среди них принятие соответствующих государ- ственных решений; достаточный уровень «интернетизации» общества (от 30% населения страны и всех государственных институтов); создание необходимых информационно-тех- нологических предпосылок и электронных форм (документов, подписи и др.), финансового обеспечения, подготовки новых кадров в алгоритме данного правительства; учет сложней- ших социальных и административно-правовых проблем, возникающие при внедрении новых электронно-организационных управленческих моделей в жизнь, традиций развития общества, особенностей его управления; «снятие» узко-технологических подходов при формировании и деятельности «электронного правительства» («информационные техно- логии решат все проблемы»), предупреждение возможностей его использования в антиоб- щественных целях; рационально-критическое освоение накопленного зарубежного опыта. Существует ряд факторов социального, политического, психологического, финан- сового и организационного характера, которые затрудняют данный процесс: конкурен- ция нового «информационного» и традиционного способов управления; значительные затраты на информатизацию государственных структур управления; изменение управ- ленческой ментальности и повышение квалификации государственных служащих в сфере информационного-коммуникационных технологий, а также привлечение и взаи- модействие специалистов в целом ряде областей; недостаточная эффективность ряда программ; обеспечение информационной безопасности; резкое увеличение объемов информации и ее оптимизации; социально-цифровое неравенство и т.д.

Существуют две основные модели политической стратегии формирования элек- тронного правительства: «западная» и «восточная». Процесс реформирования госу- дарственного управления в западных странах связан с реорганизацией государствен- ных органов на основе принципов «нового государственного управления», создания «открыто и отзывчивого государства». Проекты внедрения электронного правительства в восточных государствах (Сингапур, Республика Корея) реализуются на базе принци- пов традиционализма (конфуцианства) и «рациональной бюрократии». Американская и европейская модели информационно-коммуникативных техноло- гий несколько различаются. В Европе большая роль отводится ИКТ в административ- ном реформировании и сервисе граждан, рассматриваемых как покупателей. В США же, помимо совершенствования административной деятельности обеспечивается влияние ИКТ на политическое участие, улучшение функционирования политической системы. Анализ системы «электронного правительства» целесообразен в следующих аспек- тах: 1) стадии его развития; 2) особенности социокультурных оснований и принципов функционирования «электронного правительства»; 3) характер модели «электронного правительства»; 4) взаимосвязь «электронного правительства» с характером админист- ративных реформ; 5) обратная связь «электронного правительства», его взаимодейст- вие с гражданским обществом и бизнес–структурами; 6) учет индексов публичности и рейтингов качества государственного управления в ходе анализа «электронного прави- тельства». Известны многочисленные проблемы использования информационно-коммуника- тивных технологий в управлении. Так, очевидна недостаточная степень «интернетиза- ции» многих государств, их институтов, населения. Слаба соответствующая подготовка граждан. Даже если есть необходимая база данных, чтобы пользоваться ей, требуются необходимые навыки. Стать подлинно «электронным гражданином» (а не только поль- зователем отдельных услуг), разбирающимся в проблемах государственного управле- ния, ничуть не проще, чем состояться в качестве сознательного участника политических процессов. Возникают серьезные вопросы о роли «электронных администраторов», владеющих непосредственными доступами к технологическим механизмам информа- ционных коммуникаций, похищении информации, технологических сбоях, вирусах и т.д.

С конца 1990-х гг. в постиндустриальных странах началось использование таких стадий функционирования «электронного правительства», как «участие» и «онлайн- транзакции», перевод большинства видов правительственных услуг в режим «онлайн». Ведущую роль в этом процессе играют официальные системно-сетевые порталы для элек- тронного доступа к государственным услугам. Европейский Союз ввел систему постоянного мониторинга характеристики сле- дующих 20 электронных услуг, оказываемых гражданам и бизнесу. «Электронное правительство» и российское общество В России подключение к Интернету произошло в 1991 г. За прошедшее время рос- сийский Интернет охватил все городские ареалы. Пользователями российской сети Интернета (Рунета) являются более 35 млн. человек. По числу пользователей системы Интернет Россия входит в первые двадцать стран мира, но по уровню охвата населения (менее 30%) она находится в конце списка из сорока государств. Аудитория Интернета распределена по территории страны неравномерно. Больше 25% всех его пользователей находится в Москве и Санкт-Петербурге. Федеральные округа по уровню интернетизации следуют в таком порядке: Центральный, Приволж- ский, Северо-Западный, Южный, Сибирский, Уральский, Дальневосточный. Пользователи Рунета состоят в основном из лиц с высшим или незаконченным высшим образованием, с доходом выше среднего, в возрасте от 25 до 50 лет. Доля лиц 21 Ирхин Ю.В. «Электронное правительство»: зарубежный опыт и российские реалии с высшим образованием в структуре российских пользователей Интернета составляет 36%, доля в населения – 12%, а на лиц с доходом 200 долл. и выше приходится 29%, на тех тех, кто имеет более низкие доходы – 8%. Если в 2000 г. среди российских пользо- вателей Интернета женщин было около 33%, то в 2008 г. этот показатель приблизился к 48%. В целом потребность в деловой информации близка по объему к запросам пользо- вателей об информации, касающейся развлечений, компьютерных игр, спорта. А у кате- гории «руководителей» – запрос о деловой информации является приоритетным. Быстрое увеличение числа «деловых» пользователей после введения ряда качест- венных Интернет-услуг отмечено в г. Новосибирске, где после внедрения автоматизи- рованной системы коммунальных платежей «Город» значительно возросла доля под- ключенных к Интернету компьютеров. В 2001 г. этот показатель был самым высоким в России – 35% от общего числа компьютеров. Директивное начало внедрению в деятельность органов государственной власти России современных ИКТ дало принятие в 2002 г. Федеральной целевой программы (ФЦП) «Электронная Россия (2002-2010 гг.)»4 . «Электронную Россию» можно рассматривать как ключевое направление на пути к созданию «электронного правительства». Основная идея проекта заключается в том, что, обладая разветвленным и инерционным, далеко не во всем профессиональным и эффек- тивно функционирующим управленческим аппаратом, государство может, применив информационные технологии, решить определенные насущные проблемы оптимизации управления. Программа «Электронная Россия» нацеливает соответствующие службы, организации и общественные институты на решение следующих задач: широкий и эффек- тивный обмен электронными документами между органами государственной власти, насе- лением и правительством; обеспечение гласности и прозрачности местных и региональных властей, дебюрократизация; повышение эффективности государственного управления на основе современных моделей и методов электронных технологий; создание электронной системы мониторинга и поддержки принятия решений; формирование системы взаимодей- ствия государства и гражданского общества посредством передовых телекоммуникацион- ных сетей и др. Реализация программы «электронное правительство» неразрывно связана с состоянием государственного управления в стране, характером и ролью бюрократии и элит в обществе, развитием правовых институтов, управленческой ментальностью. Процесс технологической информатизации не равнозначен формированию «электрон- ного правительства». В России у «информатизации» много сторонников (практически Таблица 5 Распределение россиян по месту выхода в Интернет, % Место выхода 2002 г. 2008 г. Дома 32 66 По месту работы 41 42 У друзей, знакомых 17 14 По месту учебы 17 10 С помощью сотовой связи - 8 В Интернет-кафе 9 7 В других местах 7 2 I. ТЕОРИИ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЯ 22 все чиновничество и вся ИКТ-отрасль), а у «электронного государства» меньше – к ним можно отнести инновационных руководителей, институты бизнеса и граждан- ское общество. В соответствии с программой «Электронная Россия» все основные государствен- ные службы открыли свои сайты, содержащие необходимую и обычно оперативную информацию по соответствующим вопросам. «Электронная Россия» представляет собой единый сервер органов государственной власти Российской Федерации (runet.ru – gov.ru) и предлагает широкий круг оперативной и архивной информации о деятельно- сти обозначенных органов. Программу в 2007 – 2010 гг. планируется выполнить в два этапа: 2007-2008 и 2009-2010 гг. Объем финансирования в 2007-2010 гг. составит более 24 млрд. рублей. На первом этапе планируется завершить разработку методологии повышения каче- ства государственного управления на основе использования информационных и комму- никационных технологий. С этой целью предусматривается развитие системы стандар- тов в области создания и взаимодействия государственных информационных систем, использования информационных и коммуникационных технологий в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, в том числе для орга- низации автоматизированного сбора и хранения информации, обеспечения доступа к ней граждан. Предполагается завершить разработку методики и механизмов проведе- ния аудита государственных информационных систем; осуществляются дальнейший поиск и апробирование на примере рассмотрения отдельных задач в сфере государ- ственного управления решений, касающихся обеспечения информационного обмена между государственными информационными системами. Закачивается формирование инфраструктуры межведомственного информационного взаимодействия на основе соз- дания федерального информационного центра и федерального удостоверяющего цен- тра, а также реализуются пилотные проекты в регионах. Предполагаются разработка и апробирование на примере отдельных регионов и муниципальных образований типо- вых программных решений в сфере региональной информатизации. На втором этапе выполнения программы «Электронная Россия» осуществляются опытная эксплуатация, доработка и внедрение решений в области информационного взаи- модействия органов государственной власти, взаимодействия их и населения, организа- ций, интеграции государственных информационных систем, обеспечивается масштабное распространение разработанных на предыдущих этапах типовых программных решений, связанных с поддержкой выполнения основных функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, завершается формирование единой инфраструктуры обеспечения межведомственного информационного обмена. Ожидаемые конечные результаты: повышение эффективности бюджетных расхо- дов на внедрение информационных технологий в деятельность органов государствен- ной власти на 10 %; снижение затрат органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне на 25 %; уменьшение админист- ративной нагрузки на граждан и организации, связанной с предоставлением в органы государственной власти необходимой информации, снижение количества вынужден- ных обращений граждан в органы государственной власти для получения государст- венных услуг и необходимого времени ожидания на 10%; обеспечение гарантирован- ного уровня информационной открытости органов государственной власти, повышение уровня доверия и взаимодействия, сокращение затрат времени на реализацию гражда- нами РФ своих конституционных прав и обязанностей; повышение оперативности и 23 Ирхин Ю.В. «Электронное правительство»: зарубежный опыт и российские реалии качества принимаемых решений, сокращение издержек на организацию администра- тивно-управленческих процессов в органах государственной власти. В соответствии с рейтингом Лондонской школы бизнеса Россия в 2008 г. повысила свои показатели эффективного использования инфо-коммуникационных технологий в целом (образование, организации, бизнес, пользователи) и опередила такие страны, как Индия и Китай, набрав 6.1 балла по десятибалльной шкале. В результате реализации основных направлений и мероприятий, предусмотренных Указом Президента РФ от 7 февраля 2008 г. «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», к 2015 г. должны быть достигнуты следующие показатели: место России в международных рейтингах в области развития информа- ционного общества – в числе двадцати ведущих стран мира, место РФ в междуна- родных рейтингах по уровню доступности национальной информационной и телеком- муникационной инфраструктуры для субъектов информационной сферы – не ниже десятого; уровень доступности для населения базовых услуг в сфере информацион- ных и телекоммуникационных технологий – 100%; сокращение различия субъектов РФ по интегральным показателям информационного развития – до 2 раз; наличие пер- сональных компьютеров, в том числе подключенных к сети Интернет, – в 75% домаш- них хозяйств; доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота – 70%; доля архивных фондов, включая фонды аудио– и видеоархивов, переведенных в электронную форму, – не менее 20%, библиотечных фондов в общем объеме фондов общедоступных библиотек – не менее 50%, в том числе библиотечных каталогов – 100%5 . В соответствии с программой «Электронная Россия» все основные государствен- ные службы должны иметь свои сайты, содержащие необходимую и обычно достаточно оперативную информацию по соответствующим вопросам. Вместе с тем интерактивные формы связи используются пока эпизодически. Актуально создание единого портала услуг для широкого круга пользователей. Выступая на заседании Президиума Госсовета «О реализации Стратегии разви- тия информационного общества в Российской Федерации» в г. Петрозаводске 17 июля 2008 г., Президент РФ В.А. Медведев подчеркнул: «Уже довольно значительное количе- ство лет мы говорим об “электронном правительстве”. Никто не спорит с самой идеей электронного правительства, все согласны с тем, что информационные технологии повы- шают и прозрачность государственных услуг, снижают уровень коррупции, но реально почти ничего не меняется. Есть, правда, и неплохие примеры. Мы сейчас, находясь в Карелии, посмотрели ряд таких неплохих примеров, связанных с действием “элек- тронного правительства”. Но это только самое начало. Практически нигде граждане не могут непосредственно со своего рабочего места или из дома отправить декларацию, заключить договор, да и просто узнать о том, как происходит движение документа, с которым они обратились в органы государственной власти, что, естественным образом, действительно способствовало бы устранению бюрократических препон и снижению коррупции. Нет реальных подвижек и во внедрении межведомственного электронного документооборота, да и в формировании так называемых закупок в режиме онлайн. Нет единой системы учета результатов научно-исследовательских и опытно-конструк- торских работ, выполняемых за счет государственного бюджета. Одна из причин такого положения дел состоит в низком уровне компьютерной грамотности самих государ- ственных и муниципальных служащих. Это не единственная причина: есть и финан- совые причины, и организационные. Но эта причина самая сложная, потому что она ментальная. Между тем именно государственные служащие должны задавать здесь тон I. ТЕОРИИ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЯ 24 всей работе. Тем более что, по сути, преимущественно электронный документооборот должен стать реальностью уже в 2010 году»6 . Д.А. Медведев указал на необходимость 1) организации непрерывного обучения госслужащих и введения этого критерия в результаты периодической аттестации, пре- дусмотренной законом; 2) унификации страниц государственных учреждений в Интер- нете, с тем чтобы гражданам было легче воспринимать ту информацию, которая в них есть; 3) формирования национальных стандартов доступности (к примеру, такой стан- дарт был принят в ходе нашей работы по подключению школ к Интернету в рамках проекта «Образование»; 4) создания административных регламентов, чтобы гражда- нин, заявитель, организация понимали, что происходит с его документом; 5) повыше- ния компьютерной грамотности населения страны. В Российской Федерации уровень развития интерактивной формы связи пока ниже, чем в экономически развитых государствах. Так, в органах власти Москвы начальное присутствие на стадии внедрения «электронного правительства» оценивается в 100%, развитое – 75%, интерактивное – 36%, транзакционное – на уровне эксперимента, сете- вое – 30%. По индексу непрозрачности Российская Федерация занимает 40-е место среди 48 крупнейших стран (рядом с Китаем). Развивается сеть российских региональных порталов, работающих в основном на начальной стадии внедрения «электронного правительства». На сервере «Официальная Россия» наряду с федеральными представлены и органы региональной власти Россий- ской Федерации. На сайтах Минрегионразвития РФ – minregion.ru (Органы исполни- тельной власти субъектов РФ) и Минсвязи РФ – inforegion.ru (Электронное развитие регионов России, паспорт региона) размещена соответствующая информация о пор- талах субъектов исполнительной власти Российской Федерации. Пока эти порталы не входят в единую информационную сеть с обратной связью. Оценка готовности к реализации услуг «электронного правительства» в регионах России по методике Минсвязи РФ и Института развития современного общества скла- дывается из оценок пяти подиндексов. 1. Доступ органов власти к ИКТ. Оценивается по показателям наличия ПК, локаль- ных сетей и доступа к Интернету органов регионального и местного самоуправления. 2. Индекс веб-присутствия органов власти региона. Оценивается с точки зрения полноты присутствия и информационной насыщенности региональных и муниципаль- ных органов власти в «вебе». 3. ИКТ-инфраструктура региона. При оценке учитываются показатели развития стационарной и мобильной телефонной связи, наличия ПК, доступа к Интернету насе- ления и предприятий. 4. Развитие электронной коммерции в регионе. Определяется по показателям использования Интернета предприятиями и организациями региона для предоставле- ния и получения информации о товарах и услугах, для размещения и получения заказов и проведения расчетов. 5. Человеческий капитал. Оценивается по уровню образования населения, масшта- бам подготовки ИКТ-специалистов, развитости научного потенциала региона и моти- вации использования ИКТ населением. Общий индекс готовности регионов к работе «электронного правительства» полу- чается как среднее арифметическое оценок подиндексов. Первые места в рейтинге готовности регионов к деятельности «электронного пра- вительства» занимают Москва и Санкт-Петербург, благодаря высоким показателям развития ИКТ–инфраструктуры, человеческого капитала и электронной коммерции. 25 Ирхин Ю.В. «Электронное правительство»: зарубежный опыт и российские реалии Далее следует Томская область, Республика Карелия и др. Хорошие показатели индекса веб-присутствия органов у Чувашской области. Регионы России демонстрируют существенное различие в уровне использования ИКТ в управлении. В табл. 6 приводятся данные по 20 регионам, имеющим наиболее высокий рейтинг готовности к работе «электронного правительства».

Формирование «электронного правительства» находится в неразрывной связи со всем процессом российских реформ, прежде всего с повышением эффективности государствен- ной службы на основе современных методов управления. Как отмечал В.В. Путин, «зада- чей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государст- венного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению»7 . Роль «электронного правительства» в России, причем на всех уровнях управле- ния, будет возрастать и в связи с реализацией национальных проектов, реформой мест- ного самоуправления. Поэтому актуально функционирование единого информацион- ного портала «Местное самоуправление». Технологические решения обычно бывают довольно удачны в плане решения локальных задач, что способствует реализации соци- альных программ. I. ТЕОРИИ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЯ 26 Большинство успешных шагов в развитии ИКТ в государственных учреждениях носят в основном внутриведомственный характер. Однако необходимо развивать и межведомственное взаимодействие, расширять ряд государственных услуг, оказывае- мых гражданам через Интернет. Тезис о том, что использование информационно-коммуникационных технологий позволяет оптимизировать характеристики качества государственного управления, неверен. Необходимо, чтобы реализация проектов административного реинжиниринга сопровождалась обязательной коррекцией законодательства, а также предполагала выполнение технических заданий не только держателем соответствующего бюджета, но и высшим руководством страны и гражданами, заинтересованными в правильности применения информационно-коммуникационных технологий для повышения прозрач- ности, подконтрольности и оперативности деятельности власти. Для контроля транс- формации и функционирования «электронного правительства» необходим постоянный как специальный (профессиональный), так и общественный аудит. Эффективность про- граммы развития «электронного правительства» можно оценивать по «технологиче- ским» параметрам: снижение трудовых затрат органов власти на обмен информацией, уменьшение административной нагрузки на граждан в организациях, сокращение вре- мени ожидания ответа на запросы и сокращение количества персональных обращений граждан, повышение степени открытости органов государственной власти и оператив- ности принимаемых ими решений. Российская программа «электронного правительства» фактически направлена на совершенствование работы государственных структур через использование информа- ционно-коммуникационных технологий и в меньшей степени ориентирована на повы- шение качества государственного управления. При сходстве многих положений про- грамма «Электронная Россия» пока отличается от аналогичных зарубежных программ концептуально. Ориентация на клиента, учет его потребностей и повышение качества его обслуживания не являются в ней приоритетами. По сути, клиент «Электронной России» – в первую очередь правительство, а потом уже граждане.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: