ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ

И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СУБЪЕКТА ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Общая социальная эффективность государственного управления достигается усилиями двух компонентов системы последнего: государства, его органов и служащих, и общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур. Эта эффективность но­сит совокупный характер и не дает четкого представления о вкладе в нее каждого из названных компонентов.

Часто именно поведение и поступки людей, входящих в состав управляемых объектов, их терпеливость, смекалка, работоспособ­ность и пр., обеспечивают успех того или иного дела, но его резуль­таты нередко приписываются исключительно управляющим ком­понентам (органам государственной власти и местного самоуправ­ления, их должностным лицам), особенно высокого уровня. Следовательно, необходимы анализ и оценка состояния организа­ции и функционирования самого государства как субъекта управ­ления общественными процессами.

Вопрос сложный, ибо государство (через соответствующие его ор­ганы) есть не только субъект управления, но и хозяйствующая система с экономическими и социальными направлениями и их инте­ресами. Оно владеет значительной собственностью, включенной в рынок, но управляемой государственными менеджерами. По­средством государственного финансирования (через бюджет) обес­печивается удовлетворение социальных потребностей очень мно­гих, а по некоторым видам и всех граждан. В общем, оно аккуму­лирует и тратит огромные ресурсы, о которых у нас мало кто знает, скорее всего никто. Разумеется, существует проблема, как и куда оно эти ресурсы расходует.

В то же время часть таких ресурсов уходит на содержание самого государственного аппарата (во всей его структуре), а в нем на собст­венно аппарат управления, уточним: на органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Думается, что аппарат управ­ления, несмотря на естественные относительности и условности, может по ряду критериев и измеряться, и оцениваться, и подда­ваться общественному обсуждению.

Этой цели служит следующий класс критериев, которые обозна­чены в качестве критериев специальной социальной эффективно­сти государственного управления.

Если буквально следовать смыслу критериев специальной соци­альной эффективности государственного управления, то они рас­крывают и характеризуют качество (уровень) всей совокупности (системы) органов государственной власти и местного самоуправ­ления в единстве их целеполагания, организации и функциониро­вания. Какие проблемы решают управляющие компоненты, каким образом (формы, методы), какие затрачивают общественные ресур­сы — вот вопросы, на которые эти критерии призваны давать бо­лее-менее достоверные ответы. Таких критериев выделено пять.

Прежде всего, это целеориентированность (иными словами, це­лесообразность, целевая обоснованность) организации и функцио­нирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая опреде­ляется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в общест­ве. Реально проявляющаяся, ощутимая, воспринимаемая и оцени­ваемая обществом через соответствующие результаты цель функ­ционирования государственно-управляющей системы или ее отдельных частей имеет принципиальное значение при анализе и оценке поведения и действий субъекта государственного управ­ления.

Причем речь идет не только и не столько о целях, зафиксирован­ных в правовых статусах управляющих структур, других полити­ческих документах либо законодательных актах, сколько о целях, которые практически, на самом деле реализуются в жизни. Ведь без конца говоря о правах и свободах человека и гражданина, про­водя по этому поводу душещипательные акции, можно на практи­ке вести ситуацию к такому положению, когда богатые становятся неимоверно богатыми, а жившие в достатке — бедными. Или, за­крепив даже в наименованиях министерств и ведомств одни цели (для общественного успокоения), заставлять их осуществлять совсем иную политику. Конкретные примеры по данному поводу способен привести каждый читающий эти строки. Возьмите для анализа лю­бое министерство (даже просто по названию) и сравните его предна­значение с реальными результатами его практической реализации.

Целеориентированность организации и функционирования управ­ляющих систем (подсистем) определяется путем изучения и оцен­ки их организационной, нормативной и другой деятельности с точ­ки зрения соответствия ее целевой направленности, установленной для них. Таким способом можно не только познавать смысл актив­ности любой структуры государственного управления, но и избе­гать дублирования, параллелизма, а также тех положений, при ко­торых какие-нибудь участки общественной жизнедеятельности остаются вне необходимых управляющих воздействий.

Анализ целеориентированности управляющих компонентов предполагает: выбор в качестве исходных «координатных», объек­тивно обусловленных и общественно актуальных целей, рассмотре­ние соответствующих целей в развитии, с учетом изменяющихся общественных потребностей и интересов (а не как нечто, данное на многие годы); измерение целей по конкретным результатам на «выходе» управляющего компонента, т.е. по характеру и полноте их воплощения в управленческих решениях и действиях.

Ко второму критерию специальной социальной эффективности государственного управления относятся затраты времени на реше­ние управленческих вопросов и осуществление управленческих действий. Это время, которое тратится на внутреннюю управленче­скую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управленче­ской информации от «входа» до «выхода» в государственно-управ­ляющей системе в целом (в аппарате управления), соответствую­щих подсистемах и организационных структурах. Исторически давно выведен закон экономии времени, характеризующий очень многое в жизни людей и созданного ими общества. Ведь чем мень­ше затраты времени на выполнение единицы той или иной работы, тем выше ее производительность. А для этого, что вполне понятно, должны быть введены в соответствующий процесс работы знания, опыт, организация, дисциплина, стимулы, санкции и другие соци­альные элементы. Экономия времени есть слагаемое многих усло­вий и факторов, и во всем мире идет постоянный поиск путей дви­жения в данном направлении.

Только у нас сложились стереотипы, по которым категория вре­мени почти нигде и никогда не учитывается. Вроде того, что нас не касаются те ограничения, которые накладывает время на человече­скую жизнь и все ее процессы. Мол, спешить некуда, а значит ре­шение любого вопроса растягивается до бесконечности, до тех пор, когда и решать его уже нет смысла.

Учитывая иерархический характер (многоуровневость) государ­ственного управления, его широкую горизонтальную специализа­цию, актуальность комплексного подхода с его стороны к общест­венным процессам и другие особенности, параметры затрат време­ни на собственно управленческую жизнедеятельность самого его субъекта имеют для общества исключительное значение. Дело в том, что любое управленческое решение свою актуальность и ра­циональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует «схваченным» условиям и фак­торам, так сказать, моменту дня. Такое решение, тем более приня­тое на высшем или центральном уровнях, необходимо как можно быстрее «пропустить» и дифференцировать по соответствующей иерархии и довести до исполнителей, в том числе находящихся в управляемых объектах. Здесь задержка или промедление с дви­жением управленческой информации каждый день уменьшают значение управленческого решения, сужают его потенциал, посте­пенно низводят на нет его цели и ресурсы.

Сложность, динамизм и переменчивость общественной жизнеде­ятельности усиливают значимость затрат времени на решения и действия органов государственной власти и местного самоуправ­ления, требуют сохранения, уплотнения, решительной экономии времени. В государственном аппарате должны быть установлены жесткие нормативы затрат времени на выработку и прохожде­ние любой управленческой информации, основанные на современ­ных технических средствах и строго соблюдаемые.

В качестве третьего критерия специальной социальной эффек­тивности государственного управления следует назвать стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур. Стилю в курсе лекций посвящена отдельная тема (17), но о нем приходится гово­рить и с позиций критерия эффективности, ибо от того, какие и как используются формы, методы, средства и ресурсы для достижения поставленных целей, напрямую зависят результаты их практиче­ской реализации. И опять же в данном случае речь идет не о норма­тивно установленных правовых, организационных формах, а так­же методах осуществления соответствующей компетенции тех или иных органов, а о реальной практике управленческого поведения конкретных должностных лиц. Эффективность всегда измеряется по действительности, а не по тому, что должно быть или вменено кому-то в обязанность. Можно иметь много прекрасно описанных обязанностей, в том числе в конституциях и иных нормативных правовых актах, но не исполнять их либо исполнять не лучшим об­разом.

На стиль, как уже отмечалось, очень сильно влияют возможно­сти личности (государственных деятелей, руководителей, государ­ственных служащих и т.д.). Одновременно он зависит от уровня ор­ганизации и функционирования соответствующей управляющей структуры. Тем самым понять и оценить стиль функционирования отдельной структуры, не говоря уже конкретного управленца, можно не путем «снятия» индивидуального или группового психо­логического портрета, а только на основе всего многообразия фак­тов, действующих в данной системе (подсистеме) управления и влияющих на конкретный стиль исполнения государственных должностей. Здесь особенно актуален комплексный подход, который и способствует раскрытию эффективности государственного управления по данному критерию.

Четвертый критерий специальной социальной эффективности государственного управления отражает сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев. На первый взгляд (и многим) кажется, что сложность не имеет не­посредственного отношения к социально-экономическим и функ­ционально-организационным характеристикам государственного управления. Но это большое заблуждение, ибо сложность той или иной организационной структуры непосредственно влияет на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функ­ций) и формирование управляющих воздействий (осуществление внешних функций). Приведем для примера и размышлений орга­низацию исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации: Президент Российской Федерации со своей Администрацией, Председатель Правительства Российской Феде­рации, заместители Председателя Правительства, Аппарат Пра­вительства, федеральные министры и руководители иных феде­ральных органов исполнительной власти числом около 70, прези­денты республик, губернаторы, мэры или иные главы субъектов Федерации (с разным наименованием), правительства субъектов Федерации со своими заместителями, членами правительства и руководителями соответствующих органов исполнительной вла­сти общим числом до 40 — 50 в каждом субъекте Федерации. К ним надо добавить и иерархию органов местного самоуправле­ния.

Любой, представив в уме эту «лестницу», может просчитать, как трудно двигается и обрабатывается управленческая информация, сколько необходимо пройти согласований для принятия того или иного управленческого решения, какие возникают проблемы при попытках его практического исполнения. Ведь каждый уровень, а в нем структура стремится по меньшей мере к тому, чтобы дока­зывать актуальность своего существования. Если к этому добавить широкую горизонтальную расчлененность государственного аппа­рата, то столь же просто обнаружить большие препятствия в деле координации функционирования множества узкоспециализированных органов исполнительной власти.

В свое время, при критике авторитарной бюрократии, очень мно­гими аналитиками обращалось внимание на чрезмерную громозд­кость и усложненность государственного аппарата советского пери­ода, снижавшие уровень рациональности и эффективности государ­ственного управления. Ведь доказано, что в любой динамической системе сложность организации субъектов управления, их подсис­тем и звеньев призвана не только соответствовать сложности управ­ляемых объектов (не превышать данную сложность), но по возмож­ности уступать ей, так как координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого. Но это правило постоянно игнориру­ется с соответствующими последствиями для государственного управления. Сложность продолжает подавлять инициативу и твор­чество в управленческих процессах.

Важное общественное значение принадлежит пятому критерию, отражающему общие (совокупные) — экономические, социальные, технические, кадровые и др. — издержки на содержание и обеспе­чение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляе­мых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объек­тивное усложнение управленческих проблем и иные моменты, » определяющие управленческие издержки. Сюда логично входят рас­ходы на содержание персонала управления, командировочные рас­ходы, расходы на оргтехнику и компьютеры и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управля­ющих воздействий на общественное развитие.

Становление правового государства с принципом разделения вла­сти, некоторое упорядочение и демократизация финансовых и бюд­жетных процессов привели к тому, что затраты на государственное управление стали выделяться в бюджетных расходах более четко. Но дальше общих сумм дело пока не двинулось. Все сводится к то­му, чтобы вписаться в отведенные пределы. Социальные ценность и эффективность государственного управления пока не определя­ются. Еще хуже положение обстоит на государственных предприя­тиях, в учреждениях и организациях, переведенных на коммерче­ские начала и ориентированных на рынок. Здесь какой-либо контроль за расходами на управление практически отсутствует. Поэто­му роль этого критерия в перспективе будет возрастать.

Рано или поздно предстоит все-таки разобраться в том, сколько должен стоить (по издержкам) тог или иной государственный ор­ган, та или иная государственная должность, те или иные управ­ленческие решения и действия (хотя бы те бесконечные совеща­ния, которые так любят проводить). Состояние страны таково, что все надо считать и считать и соотносить с приносимой пользой.

Значит, взятые во взаимосвязи критерии «цели — время — стиль — сложность — затраты» и рассмотренные под углом зрения содержания и силы порожденных ими управляющих воздействий способны достаточно емко характеризовать организацию и функ­ционирование государства как субъекта управления общественны­ми процессами.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: