ЗАКОННОСТЬ, РАЦИОНАЛЬНОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК

Законность в государственном управлении формируется в сетке координат: с одной стороны, это логическое моделирование желае­мых общественных отношений и закрепление его в законодатель­ной норме (правиле поведения), с другой — это реальное (фактиче­ское) состояние общественных отношений, являющееся результа­том практического осуществления юридических норм. Последнее обозначается понятием «правопорядок» и рассматривается как сис­тема стабильных правовых связей и отношений, существующих в государстве, обществе, между людьми, обеспечивающих их по­требности, интересы и цели, способствующих гармонизации и ра­ционализации общественного развития. Правопорядок можно счи­тать конечным пунктом реализации права¹¹⁵.

Правопорядок — сложное явление, что необходимо учитывать при его анализе и оценке; он возникает, приобретает определенный характер и уровень под влиянием многих обстоятельств и движу­щих сил. Сказывается прямое действие права как представления людей о необходимом, должном, справедливом, гуманном, истори­чески целесообразном. Известные функции в этом вопросе выпол­няют мораль, традиции, обычаи, семья. Важное значение здесь принадлежит произведениям духовной Культуры, системе образо­вания, воспитания и профессиональной подготовки, средствам массовой информации. Поэтому роль закона и законности в утвер­ждении правопорядка следует рассматривать в заранее очерчен­ных пределах, определяемых их действительными возможностями воздействия на сознание, поведение и деятельность людей, а также создания и активизации государственно-правовых институтов, тем более роль закона и законности в формировании правопорядка в са­мом государственном управлении.

Закон, как и любой нормативный правовой акт, при всем его стремлении к конкретике представляет собой набор общих норм (правил) поведения, ориентированных на применение неопределенным числом людей в неизвестных заранее обстоятельствах.

В этом смысле законность можно интерпретировать в качестве ме­ханизма «законного» приспособления законов к конкретным отно­шениям конкретных лиц в конкретных условиях. Давно возникло и воспроизводится мнение, что законность с ее требованиями со­блюдения материальных и процессуальных норм законов вступает часто в противоречие с условиями места и времени, интересов и ре­сурсов принятия управленческих решений и свершения управлен­ческих действий. Стереотипным стали столкновение законности и целесообразности и преимущественный акцент на последнюю. Целесообразностью в большинстве случаев объясняют нарушения законов и законности в государственном управлении, хотя на са­мом деле, если изучить ситуацию поглубже, проявляются корыст­ные мотивы, некомпетентность и обыкновенный субъективист­ский произвол. Отсюда и тот ход мысли, что рациональность госу­дарственного управления лучше обеспечивается целесообразностью, чем законностью, поскольку она (рациональность) складывается из системы конкретных поступков в уникальных порой обстоя­тельствах.

Вопрос этот многогранный и требует рассмотрения в различных аспектах: социологическом, политическом, правовом, информаци­онном, социально-психологическом и др. Всегда существует несов­падение общего, особенного и единичного, типичного и уникально­го, исторического времени и сей минуты и т.п. Но все взаимосвязано, и, главное, общее, типичное, историческое возникает как сумма и результат именно из единичного, уникального, сиюминутного. И еще: что-то, став общим, типичным, историческим, предопреде­ляет настоящее и будущее единичного, уникального, одномомент­ного. Достаточно признавать такую очевидную диалектику общест­венной и частной жизни, и станет понятной ценность законности как способа поддержания упорядоченности, устойчивости и пер­спективности многообразных человеческих решений и действий, прежде всего, конечно, в государственном управлении.

Существует древнее латинское юридическое изречение, которое в переводе на русский язык звучит так: «Едва ли может быть со­здан закон, удобный для каждого, но если он хорош для большин­ства, он полезен»¹¹⁶. Закон создается и обеспечивается органами государственной власти в целях удовлетворения юридических по­требностей и интересов общества в целом. Разумеется, что общество состоит из свободных личностей, имеющих свои потребности и ин­тересы, и не только юридические. Поэтому при реализации зако­нов приходится делать выбор между общественно-целесообразным и личностно-желаемым. Абсолютно неприемлем тезис о том, что личность выше общества, ибо общество есть множество личностей, и оно дает возможность каждой из них развиваться и самоосуще­ствляться. Подчинение (соизмерение) поступков требованиям за­конности представляет собой самый краткий и простой путь дви­жения к действительной целесообразности и рациональности. Ведь забота об общественном, независимо от того, как его именуют, есть забота о будущем самой личности, ее детей и внуков.

Обоснованная трактовка соотношения законности, рациональ­ности и правопорядка дает ключ к анализу многих проблем государ­ственного управления как в историческом «срезе», так и в совре­менном. Низкий правопорядок в государственном управлении, поддерживаемый в течение длительного времени бюрократизмом, правовым нигилизмом, недостаточной подготовкой государствен­ных служащих, отсутствием реальной ответственности за ведение управленческих дел и другими обстоятельствами, выступал и выс­тупает главной причиной всех тех негативных процессов, которые имели место в нашей истории, по крайней мере в XX столетии. Мы никак не можем создать механизмы, которые позволяли бы прово­дить в жизнь ту государственную политику и то законодательство, которые неоднократно оглашались на «Олимпе» государственной власти.

Нужен серьезный пересмотр элементов и взаимосвязей в системе «законодательство — законность — правопорядок» с точки зрения их нацеленности на поддержание должного уровня рационально­сти государственного управления. В настоящее время сложилось очень противоречивое, часто тупиковое положение в области обще­ственного сознания, что негативно отражается на качестве и воз­можностях указанной системы. Нет совпадающего, объединитель­ного подхода общества к оценке данной системы, ее состояния и способов перевода на новый уровень. Разные общественные силы высказывают по этому поводу взаимоисключающие суждения.

Еще глубиннее различия между общественным, групповым и ин­дивидуальным сознанием, буквально разрывающие нормальные взаимосвязи и взаимодействия между людьми. Превалирует упова­ние на стихийность, спонтанность, усредненный результат борю­щихся интересов. Отсутствует понимание того, что без должной за­конности и правопорядка демократическая, правовая государ­ственность не способна приносить позитивные результаты. Если сама управляющая система не упорядочена, не введена в русло за­конности и правопорядка, допускает высокий удельный вес «шу­мов» произвола, корысти, эгоизма и субъективистских усмотре­ний, то, очевидно, трудно надеяться, что она может сделать что-то полезное, стимулирующее и организующее для управляемой систе­мы, позитивно повлиять на сознание, поведение и деятельность людей, общества в целом.

Исходя из сказанного, можно вывести несколько проблем, кото­рые должны находиться в поле внимания научной мысли и быть рано или поздно практически разрешены:

а) возвышение роли Конституции Российской Федерации как до­кумента непосредственного, прямого действия, нерушимой базы текущего законодательства, системообразующего фактора рос­сийского правового пространства;

б) совершенствование методологии и техники законотворчества, методики и технологии принятия нормативных правовых актов, обеспечение ясности, доступности и понимания нормативно-право­вого материала;

в) формирование системы законности с соответствующими организационными, информационными, нравственными, социально-психологическими и иными механизмами, ее утверждающими, гарантирующими и защищающими;

г) укрепление правоохранительных органов, связанных с приме­нением принуждения для восстановления нарушенного права. Рост преступности, ставшей общественной болезнью планетного масштаба, выдвигает неординарные задачи перед этими органами и превращает их деятельность в актуальную и необходимую для
каждого человека;

д) снижение общими усилиями государства и общества удельного веса правонарушений как в системе государственных органов и органов местного самоуправления, так и в других видах управления и соответственно в поведении людей;

е) сближение международных нормативных актов и националь­ного законодательства, переход к унифицированным правовым стандартам, поддерживающим сравнимый с передовыми странами уровень законодательства, законности и правопорядка;

ж) развитие правового сознания населения с акцентом на право­вую и управленческую культуру кадров государственного аппара­та, улучшение юридического информирования и обслуживания граждан.

Когда-то в знаменитом ответе «Почему война?» на письмо А. Эйнштейна 3. Фрейд высказал мысли, непосредственно относя­щиеся к вышеназванным проблемам: «Насилие можно сокрушить единством, власть объединившихся предстает теперь как право против насилия одного. Мы видим, что право есть власть сообщест­ва», — и, исходя из первого: «Тем самым, как мне кажется, нам уже дано все существенное: преодоление насилия передачей власти более широкой общественности, которая скрепляется эмоциональ­ными связями своих членов»¹¹⁷. Законность и правопорядок в госу­дарственном управлении сплачивают персонал государственного аппарата, создают между его членами должные формальные и не­формальные отношения, усиливают координацию различных уровней и видов управленческой деятельности и в целом усилива­ют рациональность государственного управления.

Это — те факторы, которые больше всего «работают» на системность всего, что происходит в государственном аппарате, а также в его отно­шениях с обществом. Необходимо не столько принуждение к закон­ности и правопорядку, сколько понимание и сознательное уважение Данных явлений — факторов. И здесь многое зависит от состояния Дисциплины в государственном управлении. Дисциплина своими воз­можностями обеспечивает законность, рациональность и правопоря­док в государственном управлении, а через него — и в обществе.

ДИСЦИПЛИНА

О Дисциплине в государственном управлении, как и о дисциплине вообще — во всех направлениях поведения, деятельности и общения человека, говорится и пишется почти непрерывно, но само это явление осмыслено явно недостаточно. Ведь реальность весьма далека от того, что проповедуется или иллюзорно представляется.

Дисциплина есть форма общественной связи, свидетельствую­щая о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм, процедур поведения, общения, ведения определенных (пору­ченных ему) дел. Она тесно связана с законностью и в известном смысле может рассматриваться как одно из средств ее обеспечения. В то же время дисциплина имеет самостоятельный смысл, набор элементов и их структур, место и результаты применения. С закон­ностью она образует общее сегментное «поле», за пределами кото­рого каждая выполняет свои функции. Это следует учитывать при анализе и раскрытии данных явлений.

Существует два мнения о дисциплине в государственном управле­нии: одно характеризует ее в институциональном аспекте как сово­купность норм, правил, процедур, требований, которые выработа­ны и утверждены в управляющей системе и подлежат исполнению каждым, кто в ней действует или с ней соприкасается; другое раскрывает дисциплину через фактическое поведение людей в управленческих процессах. Несмотря на их взаимозависимость, целесообразным видится все же понимание дисциплины в государ­ственном управлении в качестве фактического поведения персо­нала государственного аппарата, которое отражается в управ­ленческих решениях и действиях, а также в управленческом (служебном) общении. Это не только соблюдение временного и юридического порядка исполнения государственной должности и обязанностей по рабочему месту, что может порой приобре­тать формальный характер, но и, главным образом, обеспече­ние «живого», плодотворного сотрудничества между государ­ством и обществом, между государственными органами и орга­нами местного самоуправления, между ними и конкретными общественными структурами и гражданами, решающими свои проблемы. Короче говоря, имеется в виду налаживание и ис­пользование в целях общественного развития многочисленных контактов и отношений, которые объективно создаются управ­ленческой деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.

Дисциплина формирует основные параметры государственного управления: системность, поскольку организует взаимодействие множества единиц; рациональность, ибо повышает продуктив­ность управленческих усилий и ресурсов; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей. Из единичных проявлений дисциплины (вовремя при­шел на службу, подготовил и отправил документ, подсказал и по­мог сослуживцу, объективно оценил информацию и т.д.) складыва­ется совокупный результат активности каждого государственного органа или органа местного самоуправления, а из него уровень государственного управления общественными процессами. Необ­ходимо осознанное и творческое выполнение требований дисцип­лины в государственном управлении.

Дисциплина имеет исполнительское содержание, выражающе­еся в том, что служащие государственного органа (органа местного самоуправления) подчиняются соответствующему руководителю, выполняют управленческие решения, ответственно относятся к своим должностным функциям и полномочиям. Исполнение за­висит как от самого лица, его установки, совести, так и от следую­щих «внешних» условий: характера регламентирования, качества нормирования и инструктирования управленческой деятельности, полноты управленческой информации, технического оборудования и обслуживания служебных мест, оптимальности организацион­ной структуры, уровня общей и профессиональной подготовки кад­ров, продуманности морального и материального стимулирования государственной службы, морально-психологического микрокли­мата в управленческих коллективах. Поэтому в развитии отноше­ний дисциплины в государственном управлении важно сочетание источников и факторов формирования личности государственного служащего и системы «должных» требований, которые бы посто­янно отслеживали и корректировали его реальное (фактическое) поведение.

Следует запомнить несколько правил, логически вытекающих из отношений дисциплины в государственном управлении:

1. Нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравственные требо­вания и даже нормы этикета, принятые в государственном управ­лении, не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государственного аппарата. Ничто так не разрушает отношения дисциплины, как фарисейство, двузначность, избранность.

2. Поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки
зрения дисциплины должно быть лучше, отличаться чертами, до­стойными подражания.

3. Требуется постоянное развитие, закрепление и поощрение психологических ориентации человека на дисциплинированное пове­дение в управленческих процессах; безразличие здесь способно свести на нет даже сформировавшиеся установки.

Дисциплину в государственном управлении подразделяют по критериям направленности и содержания на: плановую, договор­ную, финансовую (с дальнейшим членением), служебную, штат­ную, учетно-статистическую, трудовую, учебную и т.д. Речь идет о фактическом поведении в определенных видах управленческой
деятельности.

Государственное управление, в каком бы формационном общест­ве оно ни осуществлялось, не может быть вне планомерности и поддерживающий его плановой дисциплины. Даже свободолюбивый американский философ, социолог, психолог и психоаналитик Э. Фромм вынужден был в последнем своем произведении при­знать, что «необходимо сочетать всеобщее планирование (курсив мой — Г.А.), с одной стороны, с высокой степенью децентрализа­ции — с другой, и отказаться от «экономики свободного рынка», которая уже стала в значительной мере фикцией»¹¹⁸. Разумеется, никто не ставит вопрос о возврате к «социалистическому» планиро­ванию, которое само во многом было иллюзорным и фальшивым. Речь идет о нормальном процессе постановки обоснованных целей и осуществлении согласованных действий по их достижению. Госу­дарство взаимодействует с обществом в рамках исторического вре­мени, и оно просто не имеет права что-либо предпринимать без на­дежного прогнозирования, программирования и планирования. А это означает, что необходимо соблюдение установленного поряд­ка составления и доведения до исполнителей планов и отдельных плановых заданий, ресурсного (в том числе и властного) обеспече­ния устойчивости и выполнимости плановых показателей, задании и нормативов, согласование сроков и порядка деятельности между различными управляющими компонентами и управляемыми объек­тами. Достижение должного уровня дисциплины предполагает тем самым взаимосвязанное и скоординированное решение всех вопро­сов создания условий, которые ее реально гарантируют. Здесь не может быть самообмана и упования на стихию.

Переход к рынку и политической демократии, федерализация го­сударства и становление местного самоуправления объективно ве­дут к расширению договорных отношений между государственны­ми органами, органами местного самоуправления, предприни­мательскими структурами, общественными объединениями. Горизонтальное взаимодействие превращается в активный фактор общественного развития. Значит, договорному обязательству (уст­ному или письменному) следует придать необходимый социальный авторитет, создать вокруг него такую психологическую атмосферу, при которой его невыполнение непременно осуждалось бы власт­ными структурами, обществом, людьми, причем как материально, так и морально. Здесь возникает во многом непривычная ситуация для персонала государственного управления, особенно его руково­дящего звена. Все привыкли, худо-бедно, пусть и формально, под­чиняться приказам и указаниям вышестоящих инстанций. А вот то, что договор полностью равноправных сторон влечет за собой та­кие же, если не большие (ибо он просчитывался, согласовывался), обязательства по его реализации, воспринимается с трудом. Не от­работаны и правовые механизмы обеспечения договоров. Следова­тельно, договорная дисциплина требует к себе внимания и интен­сивной работы по ее укреплению.

В новом, более многогранном и сложном качестве предстает в со­временных условиях финансовая дисциплина. Она связана с бюд­жетным процессом, денежным обращением, банковской деятель­ностью, налогами, кредитами, инвестициями, оплатой труда, пен­сионным обеспечением, таможенными пошлинами и иными явлениями социально-экономической жизни государства и обще­ства. Финансовая система, образно говоря, — это кровеносная сис­тема живого организма. Если она разлажена, плохо или ненадежно функционирует, если в ней нет динамики и чистоты кругооборота, то ни государство, ни общество развиваться не могут. Финансовая дисциплина занимает основополагающее значение в государствен­ном управлении, ибо благодаря ее существованию и практическо­му действию создаются материальные элементы соответствующих управляющих воздействий; через финансы и по финансам прежде всего определяются рациональность и эффективность государ­ственного управления; они фиксируют и измеряют социальную пользу. Но дела с финансовой дисциплиной обстоят весьма непри­влекательно, отчего государство и общество несут огромные потери. Большое значение в государственном управлении принадлежит и другим видам дисциплины, о которых скажем кратко по причине ограниченности объема текста для раскрытия темы. Служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обя­занностей и прав по государственной службе, функций и полномо­чий по занимаемой государственной должности. Понятно, что в сложном, многозвенном, иерархически организованном аппара­те государственного управления только поведение в соответствии с «должным» — юридически установленным и нравственно под­держанным — в состоянии сохранять рациональность и эффектив­ность его функционирования. Штатная дисциплина, касающаяся в основном руководителей государственных органов и органов местного самоуправления, заключается в следовании определен­ным типовым моделям организации соответствующих органов. В принципе, руководитель обладает известной свободой в построе­нии структуры своего аппарата, но есть апробированные рекомен­дации, советы, предложения, опыт, игнорировать которые вряд ли целесообразно. Кроме того, надо учитывать, что неустойчивость в штатном расписании (перестановки) создает психологические напряжения. Учетно-статистическая дисциплина обусловливает использование для характеристики тех или иных явлений унифи­цированных показателей, корректное и типовое ведение многочис­ленных документов. Надо понимать, что качество статистики зави­сит, прежде всего, от первичных, исходных показателей и доку­ментов. И если в них царит разнобой и несовпадение, то нет и обобщения, а статистика перестает обладать информативным ха­рактером. Поскольку в государственном аппарате существуют от­ношения трудового найма, имеется немало рабочих мест, часто действуют правила внутреннего трудового распорядка, постольку в нем сохраняет свою роль трудовая дисциплина, означающая по­ведение в соответствии с условиями трудового договора и трудово­го законодательства. Учебная дисциплина предполагает соблюде­ние организационных и методических правил при обучении персо­нала государственного управления.

В завершение можно констатировать, что законность в государ­ственном управлении как социально-правовое явление требует для своего познания и описания, укрепления и развития, обеспечения и гарантирования комплексного подхода. Это нормативно-право­вое регулирование, организационное подкрепление, подготовка и повышение квалификации, оценка и стимулирование управлен­ческих кадров, гласность состояния проблемы, подключение обще­ства и средств массовой информации, активность суда, прокурату­ры и правоохранительных органов, уровень дисциплины в государ­ственном аппарате и многое другое, что так или иначе связано с государственным управлением общественными процессами. Главное — проникнуться сознанием того, что без законности де­мократическое, правовое и федеративное государство в нормаль­ном, развитом состоянии не может существовать. Значит, именно в этом направлении необходимо действовать, и действовать реши­тельно.

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое законность вообще и в государственном управлении в частности?

2. Каковы средства обеспечения законности в государственном управлении?

3. Раскройте соотношение законности, рациональности и право­ порядка в государственном управлении.

4. Какова роль дисциплины в обеспечении законности в государ­ственном управлении?

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: