Повышение эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов

Ответы на Запрос по данному разделу Доклада получены от 83 субъектов Российской Федерации.

По результатам анализа предоставленных субъектами Российской Федерации материалов наибольшую активность по выявлению проблем, описанию предпринимаемых мероприятий и предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации продемонстрировали Воронежская область, Иркутская область, Кировская область, Архангельская область, Кемеровская область, Алтайский край, Владимирская область, Камчатский край, Томская область и Челябинская область.

Основные проблемы

Текущая ситуация в сфере формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов характеризуется как относительными успехами регионов в части повышения эффективности распределения межбюджетных трансфертов, так и наличием значительного количества проблем, связанных с макроэкономическими изменениями, а также с изменениями, вносимыми в федеральное законодательство.

Основные наиболее актуальные проблемы и вызовы в сфере межбюджетных отношений могут быть сгруппированы по следующим направлениям:

консолидация межбюджетных трансфертов;

процедуры предоставления межбюджетных трансфертов;

изменение бюджетных параметров;

методика расчетов межбюджетных трансфертов;

законодательство и правовое регулирование.

Одной из распространенных проблем являетсяналичие значительного количества различных субсидий с излишней детализацией направлений расходования бюджетных средств.Это отметили 14 субъектов Российской Федерации[131].

На текущий момент большинству регионов не удалось осуществить консолидацию субсидий. Консолидация субсидий может способствовать более оперативному решению трудностей, связанных с финансовым обеспечением расходных обязательств, финансирование и софинансирование которых осуществляется из федерального бюджета, упрощением администрирования данных поступлений, снижением количества запрашиваемых документов, а также с подготовкой отчетности об эффективном использовании и расходовании средств. Проблемы с дроблением субсидий возникают в то время, когда цель трансферта не в полной мере соответствует целям социально-экономического развития субъекта, а в силу необходимости соблюдения требования о целевой направленности отсутствует возможность перераспределения субсидии на иные приоритетные направления. Процесс консолидации субсидий фактически сдерживается необходимостью прямого контроля со стороны органов государственной власти за целевыми направлениями, по которым предоставляются данные субсидии.

Трудности также возникают при предоставлении межбюджетных субсидий, включенных в состав соответствующих государственных программ (подпрограмм). Как правило, субсидии предоставляются в разрезе подпрограмм, тем самым в соответствии с бюджетной классификацией в целевых статьях расходов отражаются коды не только госпрограммы, но и соответствующих подпрограмм. В результате отражать в законе о бюджете и в бюджетной росписи приходится отдельно каждую межбюджетную субсидию, что делает невозможным консолидацию межбюджетных субсидий в рамках одной государственной программы (Новосибирская область, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Однако не все регионы негативно относятся к дроблению целевых трансфертов. Так, Архангельская область выделяет преимущества «узких» межбюджетных субсидий на уровне «субъект – муниципалитет», в связи с возможным ростом эффективности при решении конкретных вопросов местного значения в условиях ограниченных финансовых возможностей консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Также отмечается, что сокращение количества субсидий путем их консолидации не всегда оправдано, так как через предоставление целевых субсидий Правительство области выстраивает приоритетность в решении первоочередных задач в рамках запланированной стратегии развития региона. Кроме того, предоставление целевых субсидий позволяет обеспечить своевременный контроль за целевым использованием выделяемых бюджетных средств и соблюдением ОМСУ условий предоставления межбюджетных трансфертов, а также оперативно владеть информациейи реагировать на ход выполнения работ, что способствует повышению финансовой дисциплины муниципальных образований области. Данную позицию разделяют в Кировской и Ульяновской областях.

На общий дефицит финансовых ресурсов консолидированного бюджета из-за сокращения доходной базы указали 7 субъектов Российской Федерации[132]. Такая ситуация не позволяет на должном уровне предоставлять финансовую поддержку местным бюджетам, что приводит к снижению их финансовой устойчивости и росту задолженности.

Дефицит ресурсов вызван двумя основными факторами: сокращением доходной базы и ростом расходных обязательств. Снижение налоговых и неналоговых доходов спровоцировано текущими проблемами российской экономики. В связи с падением объемов поступлений в бюджет налогов с промышленного производства, регионы сокращают свои капитальные вложения и сталкиваются с растущим риском возникновения кредиторской задолженности. Снижение поступлений идет и по части трансфертов из федерального бюджета. Республика Адыгея указывает, что практически ежегодно с 2009 года снижается объем дотаций и субсидий из федерального бюджета. Сокращение отдельных видов субсидий и иных межбюджетных трансфертов существенно влияет на сбалансированность бюджетов многих регионов. Темпы роста собственных доходов регионов зачастую не позволяют компенсировать недополученные объемы финансовой помощи из федерального бюджета.

На фоне сокращающейся доходной базы возникают трудности с оптимизацией расходов, заметная доля которых направляется на страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения, софинансирование по направлениям государственных программ, в рамках которых предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Низкую долю межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете, в числе основных проблемв сфере межбюджетных отношенийотметили только 6 субъектов Российской Федерации[133].

В целом необходимо отметить положительную динамику по доле межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в очередном финансовом году, распределяемых законом о бюджете, в общем объеме межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам. Показатель существенно увеличился у Калининградской, Смоленской, Томской областей, а также у Республики Хакасия и Ставропольского края. У 27 регионов индикатор превышает значение в 90%, у 36 регионов показатель колеблется от 70% до 90%. В среднем по выборке из 76 регионов, представивших материалы, значение данного показателя составляет 84,2% (Приложение 6.1). Среди субъектов Российской Федерации со 100% результатом Чеченская Республика, Кемеровская, Новгородская, Новосибирская области.

Учитывая, что субъекты Российской Федерации с 2016 года обязаны формировать региональные бюджеты в «программном» формате, планирование бюджетных ассигнований осуществляется в жесткой увязке с целями, задачами и показателями региональных государственных программ.

Предоставление субсидий и иных целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета уже в процессе исполнения региональных бюджетов заставляет регионы вносить существенные изменения в собственные государственные программы уже в процессе их исполнения. Зачастую профильные ФОИВ устанавливают такие требования для предоставления межбюджетных трансфертов, что регионы вынуждены в середине финансового года разрабатывать новые подпрограммы, а иногда и государственные программы.

Позднее доведение до субъектов Российской Федерации результатов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотаций на сбалансированностьв числе наиболее значимых проблемвыделили 5 субъектов Российской Федерации[134].

В конечном счете регионы не могут в полной мере учесть данные средства при составлении проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации. Возникают сложности по утверждению распределения межбюджетных трансфертов законом о бюджете и ввиду того, что большинство предоставляемых субсидий имеют грантовую основу и предоставляются по результатам конкурсных процедур. Поскольку проекты областного бюджета и федерального бюджета приблизительно в одни сроки направляются в законодательные органы, то на уровне субъекта Российской Федерации нет окончательной информации по объемам целевых субсидий из федерального бюджета. В частности, для ряда субъектов Российской Федерации, сталкивающихся с существенными ограничениями по размеру дефицита областного бюджета или рыночным долгом, объем дотаций имеет существенное значение в вопросе сбалансированности бюджета, а позднее доведение до регионов результатов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не позволяет провести эффективную оценку имеющихся ресурсов.

Помимо ухудшения качества планирования параметров бюджета, возникает проблема использования доводимых за счет средств федерального бюджета трансфертов. В Омской области такое положение объясняется практикой затягивания принятия решений по отдельным распорядительным документам, что приводит к формированию остатков предоставляемых трансфертов.

Объемы остатков субсидий, сложившихся в местных бюджетах на 1 января 2015 г., по предоставленным из бюджетов субъектов Российской Федерации целевым межбюджетным трансфертам во многих субъектах Российской Федерации остаются значительными. Во многих случаях остатки субсидий связаны с нереализованными проектами в сфере жилищно-коммунального хозяйствования и инфраструктурными проектами. Самую большую сумму остатка в 352,6 млрд рублей показала Брянская область, у идущей за ней Чеченской Республики остаток составил 4,7 млрд рублей. Минимальные остатки (до 1 млн рублей) отмечены у г. Санкт-Петербурга, Хабаровского края, Республики Алтай, Курганской области и Волгоградской области. В среднем по выборке из 78 регионов, предоставивших материалы, значение данного показателя в 2015 году составило 538,3 млн рублей (Приложение 6.2).

Регулярное внесение изменений в законодательство, связанное с перераспределением полномочий между региональным и местным уровнями,как существенную проблемуотметили 4 субъекта Российской Федерации[135].

В связи с этим снижается доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общей доле межбюджетных трансфертов, а также затрудняется процесс формирования структуры межбюджетных трансфертов на долгосрочную перспективу.

Проблемы возникают и при внесении изменений в другие нормативные правовые акты, регулирующие отдельные сферы деятельности. Для Кировской области изменение требований к лесному законодательству вызвало сложности при финансировании созданных специализированных учреждений. Магаданская область столкнулась с трудностями при возмещении выпадающих доходов организациям коммунального комплекса при оказании услуг тепло- и электроснабжения в связи с изменениями, внесенными в Жилищный кодекс Российской Федерации.

Недостаточный учет социально-экономических и географических особенностей региона в числе значимых проблем указали 3 субъекта Российской Федерации[136].

Регионами выделяются проблемы при расчете объема предоставляемых субсидий. При вычислении трансферта учитывается показатель численности населения (отдельных групп населения), что занижает объемы субсидий региональным бюджетам. Проблема особенно актуальна для регионов Дальневосточного федерального округа, имеющих, как правило, низкую плотность населения. Кроме того, недостаточно учтены особенности районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на территории которых объективно более высокая стоимость предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Кроме того, проблему в части отсутствия возможностей включения в бюджет необходимой доли софинансирования отметили Республика Калмыкия и Омская область.

Субъекты Российской Федерации с низкой долей бюджетной обеспеченности сталкиваются с проблемами, связанными с софинансированием мероприятий. Узкая направленность отдельных субсидий исключает возможность ряда муниципальных образований с низкой бюджетной обеспеченностью получить данные трансферты в силу отсутствия возможностей для включения в состав местного бюджета необходимой доли софинансирования (как обязательного условия предоставления трансферта).

Проблему неучета неналоговых доходов выделили Кемеровская и Мурманская области.

Данная проблема проявляется при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также налогового потенциала. В частности, при расчете налогового потенциала данный фактор снижает объективность при оценке расходов местных бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу при расчете уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) учитываются налоговые доходы, которые могут быть получены местным бюджетом исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала). Кемеровской областью отмечено, что в бюджетах некоторых муниципальных образований (поселений, входящих в муниципальный район) основную часть собственных доходов составляют неналоговые доходы в виде арендной платы за землю, уплачиваемой крупнейшими угледобывающими предприятиями, которые не учитываются при определении бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Соответственно муниципальные районы, имеющие развитую доходную базу за счет арендной платы за землю, получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, сопоставимые по размеру с дотациями, выделяемыми муниципалитетам с низкой бюджетной обеспеченностью.

Кроме того, отсутствует система показателей оценки эффективности предоставления субсидий, которая необходима при их консолидации. В настоящее время решения, принимаемые контрольными, надзорными и судебными органами, приводящие к необходимости принятия муниципальными образованиями новых, не предусмотренных в текущем финансовом году расходных обязательств, в значительной степени влияет на итоговую сбалансированность местных бюджетов.

Проблему с корректностью предоставляемой информации испытывают субъекты с большой «разбросанностью» населенных пунктов. Вкупе с низкой квалификацией кадров это приводит к необходимости дополнительной балансировки бюджетов населенных пунктов из областного бюджета в течение года.

Проблемуотсутствия реального механизма перераспределения единой субвенцииотметила Владимирская область. В частности, у области имеются проблемы с перераспределением единой субвенции на уровне субъекта Российской Федерации в связи с тем, что исходные данные для расчета каждого вида субвенций, входящих в единую субвенцию, а также показатели результативности использования средств уже согласованы с соответствующими федеральными органами.

Основные мероприятия

В числе основных мероприятий, способствующих повышению эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов, регионами выделяются следующие.

34 субъекта Российской Федерации[137] указали, что реализуют мероприятияпо консолидации субсидий с целью расширения направлений их расходования.

В частности, в Республике Мордовия проводится работа по консолидации субсидий в целях исключения субсидий, предоставляемых не в рамках государственных программ.В Республике Саха (Якутия) реализуется поэтапное преобразование механизма субсидирования с целью консолидации, помимо прочего, путем установления ответственности главных распорядителей расходов.

В Тверской области для перехода к предоставлению межбюджетных субсидий по принципу одна государственная программа – одна субсидия подготовлен проект закона, в соответствии с которым законодательно будет закреплена необходимость утверждения порядков предоставления субсидий из областного бюджета местным бюджетам в соответствующих государственных программах, а также формирования порядков предоставления межбюджетных субсидий в соответствии с установленными правилами.

Также осуществляется консолидация нескольких направлений софинансирования муниципальных образований в рамках какой-либо сферы согласно установленным приоритетам. Так, в Пермском крае средства предоставляются на реализацию мероприятий муниципальных программ и инвестиционных проектов муниципальных образований. В Республике Коми действует практика по консолидации в единой субсидии нескольких направлений ее расходования в рамках исполнения государственных программ Республики Коми «Развитие образования» и «Культура Республики Коми».

Показатель соотношения числа субсидий, планируемых к предоставлению местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в текущем году, по сравнению с отчетным годомпоказывает противоречивую динамику по сравнению с прошлым годом. Уменьшить количество данного вида трансферта удалось 57 субъектам Российской Федерации. Значительных успехов добилась Томская область, сократив количество субсидий более чем на половину. Двенадцати регионам[138] не удалось консолидировать субсидии, причем их количество в 2015 году было увеличено. В среднем по выборке из 78 регионов, представивших материалы, значение этого показателя в 2015 году составляет 83,5% (Приложение 6.3).

Ещё одним важным мероприятием является увеличение доли межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете, что обеспечивает стабильность регулирования и рост эффективности использования межбюджетных трансфертов.

В частности, регионами приветствуется целенаправленная политика по информированию органов государственной власти по данному вопросу и осуществляется аудит эффективности их деятельности в рамках финансового менеджмента и качества управления региональными финансами. Так, в Мурманской области при проведении мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств областного бюджета, одним из показателей оценки является «доля межбюджетных трансфертов, распределяемых законом о бюджете».

В целях повышения уровня прозрачности и предсказуемости межбюджетных отношений регионы активно осуществляют распределение межбюджетных трансфертов из областного бюджета на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. Уточняются методики расчета объемов фондов финансовой поддержки муниципалитетов.

Рядом регионов, в частности Краснодарским краем, проводится ежегодное совершенствование методики распределения дотаций. Изменения направлены на своевременную корректировку факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальныхуслуг.При распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов учитываются структура расходов и факторы, влияющие на стоимость бюджетных услуг по каждой отрасли. В Республике Хакасия ежегодно актуализируются формы и механизмы предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с изменениями федерального законодательства.

Также наблюдается ужесточение требований и порядков осуществления всех необходимых процедур. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе ГРБС проводят работу по изменению порядков предоставления межбюджетных субсидий, включая в них нормы, касающиеся изменения (на более ранние) сроков предоставления муниципальными образованиями соответствующих документов (информации, заявки и т.п.) для полного распределения всего объема соответствующей межбюджетной субсидии между муниципальными образованиями при подготовке проекта закона об окружном бюджете (срок – ежегодно до 1 октября 2015 г.).

Увеличение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объеме межбюджетных трансфертовв числе эффективных мер выделили25 субъектов Российской Федерации[139]. Среди задач распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности отмечается, помимо прочего, обеспечение равных возможностей доступа граждан к муниципальным услугам, предоставляемым за счет средств бюджетов муниципальных образований, обеспечение местных бюджетов финансовыми ресурсами в объемах, гарантирующих минимальную потребность муниципальных образований в средствах на оплату социально значимых и приоритетных расходов.

Мероприятия, направленные на повышение эффективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, реализуются как в рамках государственных программ (Алтайский край, Вологодская и Рязанская области), так и в рамках региональных программ по повышению эффективности управления общественными финансами (Свердловская область).

Среди основных практик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности преобладают два основных подхода: выделение дотаций исходя из текущей бюджетной обеспеченности муниципалитета и трансфертозамещение.

В рамках первого подхода определение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований происходит исходя из необходимости достижения критерия выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению ОМСУ поселений полномочий, по решению вопросов местного значения и достижению критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

В г. Санкт-Петербурге дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности распределяются между муниципальными образованиями в соответствии с методикой, утвержденной законом Санкт-Петербурга о межбюджетных трансфертах. В соответствии с документом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности частично или полностью заменяются поступлениями доходов по дополнительным дифференцированным нормативам отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями утверждается Законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга.

В Томской области объем фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) на 2015-2017 гг. определяется из необходимости обеспечить поддержание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в размере не менее 90% от бюджетной обеспеченности муниципального образования с наивысшим уровнем бюджетной обеспеченности.

Второй подход применяется в целях укрепления финансовой самостоятельности ОМСУ и повышения их заинтересованности в результатах своей деятельности. В данном случае распределение дотаций осуществляется исходя из определения общей суммы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, большая часть которой заменялась дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц. Однако, в связи с указанным перераспределением полномочий с местного уровня на уровень субъектов Российской Федерации, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в общем объеме межбюджетных трансфертов имеет тенденцию к снижению.

Хабаровский край отмечает, что применение подхода, подкрепленного тщательной формализацией системы методик межбюджетной поддержки, способствовало сокращению разрыва бюджетной обеспеченности между наименее и наиболее обеспеченными бюджетными образованиями с 46,9 до 4,6 раз.

В Амурской области в целях стимулирования муниципальных образований по увеличению налоговых доходов дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) практически в полном объеме (98,9% в 2015 году) заменяется с согласия представительных органов муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.

В Республике Саха (Якутии) для стимулирования муниципальных поселений к повышению собираемости местных налогов и неналоговых доходов при распределении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дораспределяется стимулирующая часть в размере 3% от общего объема дотации, которая доводится муниципальным образованиям, обеспечившим рост поступлений от местных налогов и неналоговых доходов и снижение кредиторской задолженности в отчетном году по сравнению с предыдущим годом в размере, соответствующем росту доходов.

В Челябинской области в методику расчета дотаций на 2017 год для муниципальных образований с приростом налоговой базы выше среднеобластного уровня введено ограничение на величину налоговой базы по налогу на доходы физических лиц, принимаемую в расчет индекса налогового потенциала муниципалитетов. Таким образом, если рост налоговой базы по налогу на доходы физических лиц муниципального образования превышает соответствующий показатель в среднем по области, в расчет индекса налогового потенциала принимается среднеобластной показатель, то есть увеличение доходов территории в этом случае не будет вести к снижению финансовой помощи.

Сокращение доли иных межбюджетных трансфертов отметили в числе приоритетных мероприятий 19 субъектов Российской Федерации[140].В большинстве регионов доля иных межбюджетных трансфертов в общем объеме относительно невелика, в отдельных случаях незначительна. В некоторых ситуациях рост их объема может быть вызван передачей средств иных межбюджетных трансфертов, поступивших из федерального бюджета на реализацию особо важных для социально-экономического развития Российской Федерации проектов. Также доля иных межбюджетных трансфертов может приходиться на резервные фонды субъектов Российских Федераций, совершающие перечисления местным бюджетам.

Сокращению доли иных межбюджетных трансфертов может способствоватьпрактика ограничения поступающих иных трансфертов. Например, в Республике Алтай иные межбюджетные трансферты предоставляются только в двух формах – в форме дотаций бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и дотаций бюджетам на поощрение достижения наилучших показателей деятельности ОМСУ.

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: