Особенности управления социальной сферой в социальном государстве

В научной литературе встречаются три подхода к определению понятия социальная сфера общества». Первый подход социальную сферу отождествляет с подсистемой общества, призванной обеспечить воспроизводство, достойный уровень и качество жизни, необходимый потенциал человека. Такая подсистема включает в себя социальные институты, сформированные в виде институтов семьи, образования, труда и занятости, материального и духовного потребления, и в виде системных отраслей социальной сферы (культуры, образования, науки, здравоохранения, физической культуры и спорта).

Второй подход под социальной сферой подразумевает систему отношений, формирующих социальную структуру общества. В качестве приоритетных отношений для рассмотрения берутся отношения между общественными группами, слоями, тендерами, а также отраслевыми и региональными социальными общностями. Хотя второй подход, не претендуя на самостоятельную сферу деятельности общества, логично дополняет первый, в конечном счете даже взаимоувязанные подходы не рассматривают условия жизнедеятельности в качестве компонента социальной сферы.

Третий подход в какой-то мере синтезирует первые два. Он отходит от достаточно широко распространенного представления о социальной структуре как совокупности разных учреждений непроизводственного характера — образовательных, научных, медицинских, учреждений культуры и др. (совокупность названных выше учреждений непроизводственного характера, оказывающих различные социальные услуги, точнее именовать социальной инфраструктурой). Поскольку любая из сфер образуется не из учреждении и институциализированных систем, а из специфических для нее видов деятельности людей и тина складывающихся между ними отношений (экономических, политических, социальных), в основу определения закладывается и наличие этих отношений, и наличие необходимой для этого инфраструктуры. «Ее основу составляет система социальных отношений между людьми и их объединениями, формирующими различные социальные системы вместе с необходимой для их функционирования инфраструктурой общественной жизни. Функциональная роль социальной сферы в жизни общества заключается в том, что в ее рамках происходят воспроизводство и изменения социальных связей между людьми, образа их жизнедеятельности, условий формирования и удовлетворения их потребностей. Социальная сфера выступает объектом воздействия социального государства и проводимой им социальной политики, основной смысл которой в ее оптимизации: придании более гармоничного, основанного на солидарности и сотрудничестве характера социальных связей и отношений в обществе между разными социальными общностями и входящими в их состав гражданами, между ними и властью и т.д. Такая оптимизация социальных отношений предполагает создание наиболее благоприятных условий для жизнедеятельности представителей всех социальных общностей, всею населения, что в свою очередь предполагает развитие социальной инфраструктуры и совершенствование деятельности образующих ее учреждений - научных, образовательных, медицинских, культурно-просветительных и др., оказывающих социальную помощь и услуги гражданам. Совершенствование социальной структуры выступает также целью деятельности социального государства и условием все более полной реализации его сущности»

Гриценко Н.Н. и Шарков Ф.И. определяют социальную сферу в широком понимании, как комплексную систему, состоящую из взаимосвязанных составляющих подсистем: социальной структуры общества; условий жизнедеятельности и ее основной составляющей — социальной инфраструктуры.

Основу любой сферы составляет ее структура, соответственно, основу социальной сферы составляет социальная структура. Социальная структура в данном контексте рассматривается как определенный способ связи индивидов, имеющих определенный статус и выполняющих соответствующие социальные функции в определенной социальной системе. Определенная устойчивая совокупность материально вещественных элементов, способствующих организации жизнедеятельности человека и находящихся во взаимодействии с социальным субъектом (личностью, социальной группой, классом, обществом), определяется как социальная инфраструктура. Условия жизнедеятельности (занятость, труд, образование, потребление) изменяются путем воздействия на институциональную и неинституциональную сферы.

Эти системы находятся в динамическом состоянии, причем социальное развитие в Российской Федерации сегодня имеет ярко выраженные региональные особенности, что требует применения адекватной системы мер государственного регулирования, направленных на динамичное социальное развитие всех регионов.

Объекты социальной сферы можно подразделить на объекты местного, муниципального, регионального и федерального значения. Объекты местного значения (универсамы, пункты бытового обслуживания, детские дошкольные учреждения, школы и т.п.) не менее важны для реализации социальной политики в регионе, чем муниципальные (универсальные магазины, поликлиники, больницы, колледжи, библиотеки и др.). Объекты социальной сферы муниципального значения размещаются в городах и центрах сельских административных районов. Объекты регионального значения (театры, концертные залы, санатории, туристские базы, специализированные медицинские учреждения, некоторые вузы областного значения и др.) являются наиболее значимыми для проведения региональной социальной политики, так как они составляют наибольшую численность среди объектов социальной сферы и находятся в прямом ведении региональных органов власти. Многие объекты социальной сферы федерального значения (крупные вузы, клиники, музеи, научно-исследовательские институты и др.) постепенно из-за отсутствия средств на финансирование из федерального бюджета начинают переходить в ведение регионов. В мировой практике имелись аналогичные случаи. Сразу после прихода к власти правительство Маргарет Тэтчер начало демонтировать социальную политику государства всеобщего благосостояния. Оно посчитало, что сложившаяся система оказания социальных услуг населению является чрезмерной расточительностью и серьезным тормозом для экономического развития страны. Поэтому был принят ряд мер по перенесению центра тяжести финансового обеспечения социальных программ на региональный уровень.

Состояние социальной сферы формируется из большого количества факторов. Социальная сфера как динамически сложная система представляет собой совокупность организуемых обществом подсистем (инфраструктурные образования, социальные институты и т.п.), составляющих органическую целостность. Каждая из подсистем, и свою очередь, состоит из множества сложных элементов, которые также могут образовать относительно самостоятельные системы. Отождествляемые некоторыми исследователями понятия «социальная сфера» с непроизводственной структурой резко сужает понимание содержания социальной сферы. Социальная инфраструктура как система учреждений и организаций, обеспечивающая всю совокупность деятельности человека, хотя и является составной частью социальной сферы, далеко не исчерпывает ее функции по организации условий рациональной жизнедеятельности человека и структурированных связей и взаимодействий индивидов и социальных групп в целях максимального удовлетворении материальных и духовных потребностей человека. К тому же едва ли правильным является полное исключение из социальной структуры производственной сферы и ее социальных составляющих.

Становление рыночной экономики, включающей развитие всех форм собственности, предполагает либерализацию социальной сферы, появление новых и реформирование имеющихся структур и институтов.

Социальная сфера регионов характеризуется разной степенью развитости социально-территориальных общностей (разделение труда, социально-экономическая неоднородность условий жизнедеятельности и пр.). Тип социальных связей, формирующихся в регионе, в основном предопределен социальной структурой общества, однако специфика условий жизнедеятельности в регионе придаст этим отношениям собственную региональную особенность. Регионы, развивая социальную сферу, стремятся привести к оптимальному состоянию социальные индикаторы своего развития (величина прожиточного минимума; доля населения, находящегося за порогом бедности; величина поляризации доходов; доля получающих профессиональное образование; перечень и объем медицинских услуг, доступных всему населению; доля безработных; средняя продолжительность жизни, детская смертность, рождаемость). Таким образом, социальную сферу в широком понимании можно рассматривать как комплексную систему, состоящую из трех взаимосвязанных частей, каждая из которых имеет свою самостоятельную структуру: социальную структуру общества, социальную инфраструктуру, условия жизнедеятельности. Вес три системы находятся в непрерывной динамике, причем социальное развитие в Российской Федерации сегодня имеет ярко выраженные региональные особенности. Интегральное качество социальной сферы заключается в создании благоприятных условий жизнедеятельности личности, обеспечивающих на уровне региона воспроизводство населения, сохранение уровня и качества жизни, работоспособности, профессиональную и гуманитарную подготовку людей, организацию культурного досуга и отдыха, формирование всей совокупности свойств окружающей среды.

Развитие социальной сферы региона представляет собой совокупность самостоятельно протекающих явлений и организуемых обществом прогрессивных изменений. Традиционное толкование процесса социального развития региона как процесса потребления ресурсов социальной сферой, на наш взгляд, ошибочно. Состояние социальной сферы региона формируется из многих факторов (природно-климатические условия, степень развитости элементов инфраструктуры региона, внешние экономические, политические и социально-культурные связи, системы взаимодействия федеральных и региональных органов власти).

Смысл управления социальной сферой заключается в координации, гармонизации взаимодействии подсистем, совершенствовании структуры этого чрезвычайно сложного системного образования. Сложность структуры социальной сферы обуславливает необходимость создания достаточно развитой системы управления, причем главным субъектом управления социальной сферой является государство. Оно осуществляет управление социальной сферой путем формирования оптимальной структуры федеральных, региональных и местных органов управления и применением на всех уровнях законов и принципов их функционирования. На практике социальная сфера на федеральном уровне является объектом управления для всех государственных органов власти, прежде всего для министерств и ведомств, имеющих социальную направленность (министерств и государственных комитетов, ведающих вопросами социальной защиты, образования, культуры, межнациональных отношений, здравоохранения, физической культуры и спорта, труда и др.). На региональном уровне соответствующие функции выполняют аналогичные министерства, комитеты и департаменты, на местном — управления и отделы органов местного самоуправления. На каждом уровне управления социальной сферой выполняются свои функции в соответствии с предоставленными полномочиями.

Управление социальной сферой сопряжено с решением конкретных аналитических и организационных задач, обработкой больших по объему и сложных по структуре потоков информации. Система управления требует непрерывного обмена информацией установленным образом, которая должна передавался как снизу вверх, так и сверху вниз. Проведенный контент-анализ потоков информации по проблемам управления социальной сферой показал, что объем аналитической информации, передаваемой из Центра в регионы и из регионов в Центр, находится в соотношении 1:10, что показывает явное нежелание федеральных органов власти делиться своей информацией с регионами. Это приводит к возникновению в регионах индифферентности к политике Центра и даже становится причиной возникновения конфликтов.

Для сглаживания постоянно возникающих конфликтов между федеральными и региональными органами власти и их лидерами по проблемам развития социальной сферы целесообразно провести децентрализацию управления отраслями (системы образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения и др.) и компонентов социальной сферы (социальной структуры, социальной инфраструктуры, условий жизнедеятельности), имеющей федеральное подчинение.

Таким образом, проблемы регулирования социальной сферы и управления ею затрагивают все слои общества, поэтому при принятии ответственных решений по управлению социальной сферой региона (особенно вопросов, связанных с ликвидацией и реорганизацией крупных отраслей и элементов социальной сферы региона) должна проводиться представительная экспертиза. При проведении экспертизы проектов каждый отдельный субъект управления, а также комплекс взаимосвязей между ними нужно рассматривать как единый механизм. Экспертизу наиболее важных программ реформирования социальной сферы надо проводить на всех основных этапах зарождения, развития и качественных изменений в структуре социальных слоев и групп. По итогам экспертиз следует провести корректировку управленческих решений.

Поскольку социальная сфера представляет собой специфическую область связей и отношений, складывающихся между субъектами общественной жизнедеятельности, управление ею должно осуществляться с учетом условий и факторов, обеспечивающих воспроизводство, развитие, совершенствование взаимодействующих общественных групп и индивидов.

Особенности социальной сферы региона как объекта социальной политики вызваны как разнообразием развития культуры, природно-климатических, географических и экологических условий, так и трансформацией социальных и бытовых потребностей в получении образования, освоении культурных ценностей, организации труда и отдыха, сохранении здоровья в процессе социализации личности в специфических условиях функционирования конкретного региона. Достижение сбалансированности в социальной сфере, устранение возникающих социальных деформаций и в конечном счете достижение социальной стабильности является сутью социальной политики в регионе.

В различных странах по-разному строят модели развития социальной сферы. Либеральная модель социальной сферы предоставляет каждому гражданину большую свободу в решении индивидуальных социальных проблем, подразумевая, что люди сами могут мобилизовать свои собственные силы, не полагаясь на помощь государства. Эта модель ориентируется на стратегию ответственности семьи. При функционировании этой модели в обществе государство снимает себя основные вопросы социального воспроизводства. Однако необходимо иметь в виду, что такая модель может реализоваться самостоятельно лишь а определенной степени при наличии достаточно сильно развитого экономического и правового пространства. Патерналистская же модель, сформированная на основе теории «человеческих отношений» (сегодня наиболее близка к этой модели социал-демократическая модель, распространенная в скандинавских странах), во многом снимает с людей заботу о решении собственных социальных проблем. Она основана на стратегии ответственности государства и нацелена на доминирующую роль государства в удовлетворении практически всего круга потребностей и интересов людей. Эта модель, реализуемая в ее крайней форме (возложение всех социальных функций исключительно на государство) во многом лишает граждан стимула к самореализации. На современном этапе развития России отечественная наука ищет что-то среднее между этими моделями, а социальная политика ориентирована на стратегию равной ответственности государства и самих граждан. А на практике сложилась ситуация, когда стала формироваться модель, в которой социальная функция в ее практической реализации сведена к минимуму. Дня современного социально-экономического состояния России была бы наиболее приемлемой корпоративная модель, распространенная в Германии, Австрии, Франции. Корпоративизм здесь рассматривается как способ взаимодействия различных групп интересов с государством, а также как система согласования интересов всех сторон социального партнерства.

В условиях бурного протекания социальных и экономических процессов в регионах современная стратегия развития социальной сферы вынуждена ориентироваться как на социальную динамику, так и на поддержание социального равновесия. При этом важно знание социального механизма трансформационных процессов. Одним из них является поддержание баланса между статическим состоянием и динамическими социальными процессами в регионах на различных стадиях развития, что требует постоянного измерения показателей, характеризующих социальную сферу. Регионы, развивая социальную сферу, должны постоянно стремиться приводить к оптимальному социальные индикаторы своего развития. В качестве основных можно использовать следующие универсальные для всех регионов индикаторы: «оплату труда и трудовые отношения; обеспечение занятости и помощи безработным; пенсионное обеспечение; обеспечение лекарственными средствами и товарами массового спроса; обеспечение населения жильем, коммунальными и бытовыми услугами; образование и профессиональную подготовку; науку; здравоохранение и физическое развитие; культуру; социальное страхование, социальную помощь и социальное обслуживание населения; обеспечение экологической безопасности; защиту социальных прав граждан».

На федеральном уровне также могут использоваться следующие индикаторы: величина прожиточного минимума; дали населения, находящегося за порогом бедности; величина поляризации доходов; доля лип, получающих профессиональное образование различного уровня; перечень и объем оказываемых медицинских услуг, доступных всему населению; доля безработных; средняя продолжительность жизни, детская смертность, рождаемость.

Таким образом, стратегия региональной социальной политики направлена на достижение в намеченной перспективе оптимальных показателей социальной структуры, развития социальной инфраструктуры и достойных условий жизнедеятельности во всех регионах. К сожалению, пока многие из составляющих индикаторов не разработаны и не учитываются социальной статистикой. Это требует проведения систематических дополнительных исследований для определения оптимальных и пороговых значении, которые должны быть едиными для всех регионов. При этом анализ развития социальной сферы региона нельзя сводить лишь к анализу ее отдельных отраслей. Необходимо сопряжение всех отраслей социальной сферы (образования, культуры, средств массовой информации здравоохранения, физической культуры и спорта) и направлений социальной политики в регионе (семейной, жилищной, пенсионной, женской, молодежной и др.), а также темпов и сроков экономических и социальных преобразований. Иными словами, требуется применение системного подхода при анализе социальной политики в регионе.

Социологический анализ социальной сферы региона должен ставить перед собой цели координации нормативно-правовой базы Центра и регионов и в целом — увязки региональной социальной политики федерального Центра с региональными условиями и возможностями. Практика проведения социальных реформ доказала необходимость возврата к социальному планированию, руководствуясь итогами прогнозов, и разработанными и апробированными на практике социальными нормативами. Социальное планирование — структурный элемент управления и центральное звено в его системе, часть его важнейшей функции.

Объектами регионального социального планировании выступают и каждая из сфер общественной жизни региона, и происходящие процессы в различных отраслях социальной сферы (в образовании, здравоохранении, культуре и т.д.)- Содержание социального планирования раскрывает его процедуры: социальное прогнозирование, социальное программирование, социальное проектирование.

В большинстве развитых стран мира планы и программы развития социальной сферы принимались и реализовывались государством при помощи административных и экономических методов. В США — это план исполнения закона о региональном развитии, принятого в 1975 г., во Франции — региональный план социально-экономического развития, в Германии — федеральная программа организации пространства, в Японии — план всестороннего развития территории страны. Эти программы и планы включают в себя подпрограммы развития социальной сферы региона, реализации которых призвана создавать условия эффективного функционирования социально ориентированной экономики региона.

Программы развития социальной сферы в России разрабатываются на федеральном, региональном и местном уровнях. Их цель — развитие систем здравоохранения, образования, обеспечение занятости и достойных условий труда. «Большинство вопросов развития образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Все три уровня (федеральный, региональный, местный) находятся в непрерывном взаимодействии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на этапе формирования представляет собой трехсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения социальных проблем, принято называть триединой социальной политикой. Реализация такой политики посредством разработки и осуществления программ социального развития проводится также на всех трех уровнях, представляющих собой целостную систему.

Программы социального развития ставят задачи научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций развития социальных процессов. В них для каждой из отраслей социальной сферы определяются цели, их количественные и качественные характеристики в заданные сроки. Объектами таких программ являются экономический, правовой, культурный, демографический, национально-этнический и другие аспекты развития социальной сферы соответствующего уровня. Формирование и намерения Программы социального развития являются приоритетной деятельностью социального государства. При формировании и реализации программ социального развития приоритетным является реализация следующих функций социальной политики: увеличение доходов населения; противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям депопуляции населения в ряде регионов; предотвращение массовой бедности населения, особенно слаборазвитых и депрессивных регионов, сдерживание процесса имущественного расслоения на наиболее бедных и наиболее богатых; минимизация отрицательных последствий массовой безработицы, особенно в индустриальных районах; целенаправленная помощь населению, попавшему в кризисное состояние; принятие дополнительных мер по отношению к населению, оказавшемуся в бедственном положении».

Для реализации намеченных программ нужно дополнительно разработать и осуществить экономические и организационно-технические мероприятия, классифицированные по отраслевым и территориальным признакам. Кроме расширения и развития отраслей социальной сферы цель таких программ, реализуемых в регионах, включает в себя повышение эффективности функционирования действующих социальных систем. Эффективно действующая социальная система должна обеспечивать рассмотрение вопросов социальной защиты населения, повышения уровня жизни, уменьшения чрезмерной дифференциации в доходах населения, поддержания социальных стандартов.

Любые программы социальной направленности, должны разрабатываться с учетом научной целесообразности» возможностей их практической реализации. В целях выполнения этих условий, разработанные проекты должны быть оценены, прежде чем приобретут юридическую силу. В первую очередь, необходимо оценить экономические ресурсы. Для осуществления проектных анализов разработан ряд аналитических способов и методой. При определении ценности проекта сравнивается возможная ситуация в социальной сфере до осуществления предлагаемой программы, а затем при се реализации на различных этапах. Задачей проектного анализа является определение соотношения производимых затрат и положительных последствий осуществления проекта, то есть эффективность социальной программы на различных этапах ее реализации.

Проектный анализ опирается на прогнозные оценки будущих событий. В ряде случаев многие внешние эффекты от реализации программ невозможно оценить количественно в ходе проектного анализа, в этом случае необходимо сделать экспертную оценку их качественного состояния. В альтернативных проектах многие из выгод и затрат невозможно определить с необходимой точностью. Часто не удается унифицировать программы или их разделы. В этих случаях приходится пользоваться традиционным анализом, а и процессе принятия решения не исключено проявление субъективизма.

Главная роль в разработке и реализации программ развития социальной сферы отводится органам исполнительной власти региона. Основой для принятия решений является сопоставление показателей развития социальной инфраструктуры с нормативными или определение фактического показателя, принятого для характеристики определенной отрасли социальной сферы. Зависимость социальной сферы от системы производства и потребления требует корректировки принимаемых решений исходя из существующих производственных и финансовых возможностей. Поэтому программа развития социальной сферы региона должна сочетать макроэкономическое управление с регулированием цен и доходов, целевым использованием бюджетных средств и кредитов, введением антимонопольного peгулирования. При разработке социальных планов, рассчитанных на конкретные сроки, появляется возможность применения социальных нормативов для определения соотношений между производственной и непроизводственной сферами, структурами капитальных вложений и занятости населения и др. Объектом регионального социального планирования при этом выступают конкретная сфера общественной жизни, социальные пронесем, происходящие как в субъекте Федерации н целом, так и в конкретном районе, городе, селе (территориальный срез), в сфере культуры, образования, здравоохранения, бытового обслуживания (функциональный срез).

Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту: