Сделай Сам Свою Работу на 5

Ход реформы на федеральном уровне





Общественный мониторинг реформы местного самоуправления в России

(октябрь 2003 – август 2004)

 

Инициатор реформы

Президент Российской Федерации

Основные направления реформы:

  1. Создание концептуально нового правового поля для местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в частности:

§ принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ);

§ принятие Федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 95-ФЗ);

§ внесение поправок в Налоговый кодекс РФ;

§ внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ;

§ изменение большого массива отраслевых федеральных законов, касающихся сферы деятельности органов местного самоуправления;

§ изменение регионального законодательства по местному самоуправлению: регулированию подлежат около 70 вопросов данной области;

§ изменение всей нормативной базы существующих муниципальных образований и разработка нормативных актов, начиная с уставов, для вновь созданных муниципальных образований.



  1. Изменение территориальной организации местного самоуправления путем повсеместного введения двухуровневой системы «муниципальный район - поселение», ведущего к увеличению числа муниципальных образований, переделу их границ и изменению правового статуса существующих муниципальных образований.
  2. Изменение структуры органов местного самоуправления: состава, полномочий, способов формирования
  3. Изменения в способах взаимодействия поселений внутри одного муниципального образования, межмуниципальном сотрудничестве, взаимодействии с органами государственной власти.
  4. Разграничение собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образования, перепрофилирование и приватизация собственности для приведения в строгое соответствие пообъектного состава публичной собственности установленным законом полномочиям для каждого уровня власти.
  5. Создание новой концессионной модели муниципального хозяйства.

 



Связь начавшейся реформы местного самоуправления с другими российскими реформами:

o Административная реформа

o Реформа налоговой системы

o Реформы межбюджетных отношений

o Реформа имущественных отношений, включая земельные отношения

o Реформа территориального устройства, включая сферу градостроительного регулирования

o Реформа социальной сферы

o Реформа жилищно-коммунального комплекса

Начало реформы

6 октября 2003 года принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 (далее – Закон № 131) вступающий в силу в полном объеме с 1 января 2006 года.

8 октября 2003 года Закон № 131 опубликован, после чего его переходные положения и часть статей уже вступили в силу, в частности, начали действовать нормы определяющие:

    • требования по установлению и изменению границ муниципальных образований, по определению правового статуса муниципальных образований в связи с их преобразованием, объединением и разделением (статьи 11-13);
    • перечни вопросов местного значения для различных типов муниципальных образований – поселения (ст. 14), муниципального района (ст.15), городского округа (ст.16);
    • организационную структуру органов местного самоуправления (ст.34), полномочия представительного органа (ст. 35), главы муниципального образования (ст.36), местной администрации (ст.37);
    • перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности (ст.50).

Таким образом, в переходный период c октября 2003 года до января 2006 года в сфере муниципального права России будет одновременно действовать два законодательных акта – старый Федеральный закон 1995 года № 154-ФЗ и новый Федеральный закон № 131-ФЗ, имеющих одну и ту же предметную область для регулирования. Несмотря на то, что с формальной точки зрения вступила в силу только небольшая часть Закона № 131, органы публичной власти всех уровней будут вынуждены обращаться ко всем положениям Закона №131, чтобы привести в соответствие с ним всё законодательство Российской Федерации (федеральное и региональное) и нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Кроме того, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения, местные сообщества и простые граждане будут в той или мере участвовать в реальных процессах трансформации финансовых, экономических, территориальных и организационных основ местного самоуправления, перераспределения полномочий и собственности, изменения коммунальной инфраструктуры.




Ход реформы на федеральном уровне

А. Правовое поле для реализации реформы местного самоуправления

1 Распоряжением Правительства от 3.03.04 № 307-р утвержден план подготовки правовых актов, необходимых для реализации положений Нового закона (приложение 1) [1]. Этим же распоряжением рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ утвердить планы своих действий по реализации закона №131.

По состоянию на первую декаду августа Правительству Российской Федерации удалось выполнить два важных пункта утвержденного плана:

 

1) принят в третьем чтении и одобрен Советом Федерации Государственной Думы РФ проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части приведения федерального законодательства, регулирующего полномочия органов власти всех уровней, в соответствие Федеральному закону от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). Внесенные изменения касаются позиций по разграничению полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления прописанных более чем в 150 законодательных актах Российской Федерации.

2) В целях реализации положений статьи 85 Федерального закона №131 Распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-рУтвержден перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.

Данный документ должен активизировать деление субъектов Российской Федерации на муниципальные образования, поскольку этот процесс напрямую зависит от численности и плотности населения территорий, получающих правовой статус муниципальных образований.

3. Согласно следующим четырем пунктам утвержденного плана к июню 2004 года в Правительство Российской Федерации должны были быть представлены:

1) Федеральный закон о государственной регистрации уставов муниципальных образований;

2) Изменения в постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Электронная Россия» (2002-2010)», предусматривающие создание аппаратно-программных комплексов информационных систем в муниципальных образованиях и дистанционного обучения муниципальных служащих;

3) Постановление Правительства РФ о квалификационных требованиях к лицам, назначаемым на должность руководителя финансового органа муниципального образования;

4) Постановление Правительства РФ о порядке предоставления территориальными органами федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам в финансовый орган местной администрации информации о начислении и уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования.

Однако в настоящее время информация о работе Правительства Российской Федерации по рассмотрению данных проектов правовых актов отсутствует.

4. Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправленияподготовлен перечень законопроектов, затрагивающих проблемы местного самоуправления, по которым данный Комитет по состоянию на 15.05.2004 является соисполнителем (http://www.duma.gov.ru/localcom/docs/proekty-soisp/grafik-soispolnitel.rtf).

5.Президентом Российской Федерации подготовлена и внесена небольшая поправка в закон № 131 - проект закона «О внесении изменений в статью 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 84 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(http://www.duma.gov.ru/localcom/docs/proekty-otvet/50988-4.rtf). Смысл поправки состоит в продлении или сокращении не более чем на один год сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах в разные органы местного самоуправления или органы государственной власти субъекта Российской Федерации. 10 августа 2004г. законопроект был рассмотрен Государственной Думой в третьем чтении.

 

6. 02.08.2004 Государственной Думой принят во втором чтении законопроект «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирований межбюджетных отношений».В третьемчтении данный документ будет рассматриваться в начале сентября 2004г.Обсуждаемый ранее параллельно с ним законопроект "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений отдельных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" ( в части установления видов налогов и сборов в Российской Федерации, закрепления полномочий органов законодательной (представительной) власти и органов местного самоуправления по установлению налогов и сборов) уже принят в третьем чтении и 29 июля 2004 г. подписан Президентом РФ.

Данные правовые документы очень беспокоят «муниципалов», о чем неоднократно принимались решения на всех заседаниях Конгресса муниципальных образований Российской Федерации и других муниципальных ассоциациях (http://www.kmo.ru/pages.asp?dip=186). Например, на юбилейной сессии Конгресса в ноябре 2003 года отмечено, что законопроектом по изменению БК РФ не создается условий для финансового обеспечения деятельности местного самоуправления. Норма этого законопроекта об обязательном кассовом обслуживании местных бюджетов органами федерального казначейства ограничивает конституционное право на самостоятельность местных бюджетов. А законопроект об изменении НК РФ не предполагает значимого увеличения состава местных налогов с целью наполнения бюджетов муниципальных образований. На следующей сессии Конгресса муниципальных образований5-6 февраля 2004 года было также отмечено, что названные законопроекты не снимаютпроблемы межбюджетных противоречий, не обеспечиваютзакрепление необходимых доходов для решения вопросов местного значения и передачи государственных полномочий. Признавая наличие недостатка финансовых ресурсов на всех уровнях власти, Сессия Конгресса считала необходимым создание равных условий по реализации расходных полномочий на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и полномочий по решению вопросов местного значения на муниципальном уровне. Участники февральской сессия Конгресса приняли решение предложить Правительству Российской Федерации, Государственной Думе Российской Федерации, Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления рассмотреть и внести изменения в ряд проектов и уже принятых Федеральных законов (http://www.kmo.ru/pages.asp?dip=183).

7. По заказу Министерства экономического развития и торговли в рамках объявленных конкурсов разработано 5 модельных законов субъектов РФ и 6 модельных нормативно-правовых актов муниципальных образований, которые размещены на сайте Министерства (приложение 2). Муниципальным образованиям обещаны также методические рекомендации (перечень – там же). Но содержание этих рекомендаций пока дорабатывается сотрудниками указанного Министерства.

8. Одной из болевых точек реформы МСУ является появление новой концепции правового института собственности. При этом предпринимаются попытки сформировать этот институт так, чтобы он не был ориентирован на наращивание публичной собственности и эффективное её управление. Более того, проект федерального закона«Об особенностях возникновения, осуществления и прекращения прав государственной и муниципальной собственности», разработанный Минимуществом России, таит опасность для муниципалитетов и субъектов РФ (если не изменится текущая версия проекта, которая сейчас находится на согласовании в Администрации Президента РФ). Опасностьзаключается в следующем: те объекты бывшего государственного имущества советских времен, на которые не оформлены к моменту вступления в силу указанного закона права собственности субъекта РФ или муниципального образования в силу закона становятся объектами федеральной собственности. Данная проблема усугубляется тем, что до сих пор существует сложная и требующая длительного времени законодательно установленная процедура оформления права публичной собственности.

9. Особенно тяжелая ситуация с оформлением права на землю: на сегодняшний день 92% земельного фонда страны сохраняет неопределенный правовой статус земель, сохранившийся со времени, когда в стране была единственная форма собственности – государственная. На эти земельные участки России не установлен субъект права собственности. Земли лесного и водного фонда, земли запаса до сих пор вовсе не вовлечены в процесс разграничения. При этом начатый только год назад процесс разграничения собственности на землю таит опасность, что возобладает остаточный принцип наделения правом собственности на землю муниципальных образований. Пока можно констатировать, что института муниципальной земли не создано вовсе. Те 8% земель, которые прошли процедуру государственной регистрации – это частные земли. Проекты по упрощению этой процедуры разрабатываются, но существенных изменений в законодательстве пока не произошло.

10. Среди различных сфер начавшегося реформирования (территориальной организации местного самоуправления, структур органов и иных аспектов) больше всего затронет жизнь граждан изменение модели муниципального хозяйства. Для этой модели уже появился новый термин - «концессионная модель муниципального хозяйства». Реализация этой модели требует новой нормативной правовой базы. Сейчас такая база разработана в виде проекта федерального закона «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания». Этот проект входит в пакет из 27 законопроектов, регулирующих вопросы обеспечения доступного рынка жилья. Цель названного проекта - создание условий для реализации инвестиционной деятельности и обеспечения устойчивого развития инженерной инфраструктуры муниципальных образований Российской Федерации посредством привлечения инвестиций в сферу коммунального обслуживания населения и прочих потребителей. Поскольку муниципальное имущество в коммунальном комплексе имеет большое общественное и социально-экономическое значение, то использование механизмов приватизации коммунальных систем, т.е. смена публичного собственника на частного, представляется нецелесообразной. Законопроект «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания» позволяет избежать приватизации, но достичь при этом эффективного управления в муниципальном хозяйстве. 10 июля данный законопроект был рассмотрен Государственной Думой во втором чтении.

Б. Институциональная среда для продвижения реформы местного самоуправления

1. В рамках проводимой в настоящее время административной реформы произошли значительные структурные изменения в Правительстве Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации.

Так, в Министерстве экономического развития и торговли РФ произошло слияние Департамента по муниципальной экономике и хозяйству и Департамента по региональной политике в Департамент территориального развития, отвечающий за региональную политику в целом, реформу ЖКХ и реформу местного самоуправления (численность штата 125 человек).

В Администрации Президента Российской Федерации перестало функционировать Главное территориальное управление Президента РФ, внутри которого работал отдел по вопросам местного самоуправления (начальник отдела А.А.Замотаев). Теперь под общим руководством заместителя руководителя Администрации Президента РФ В.Ю.Суркова действует Управление Президента РФ по внутренней политике, осуществляющее кураторство в регионах, в т.ч. вопросов местного самоуправления (один сотрудник Управления курирует дела в 5-6 регионах).

2. В функции советника Президента Российской Федерации С.Н.Самойлова входит подготовка для Президента РФ аналитических, справочных, информационных материалов и рекомендаций по вопросам федерализма и местного самоуправления.

3. Помощник Президента РФ И.И.Шувалов организует обеспечение деятельности созданной Указом Президента от 27.11.03 № 1395 (с изменениями от 16.07.04) Комиссии при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, ранее возглавляемой Д.Козаком. Названная комиссия является постоянно действующим консультативным органом с большими полномочиями. Например, она может рассматривать проекты законов, принятые в первом чтении, вносить предложения по разграничению полномочий.

4. В соответствии с этим же Указом Президента от 27.11.03 № 1395 полномочным представителям Президента РФ в федеральных округахпорученоконтролировать исполнение Нового закона, обеспечивать эффективное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления при реализации реформы местного самоуправления, ежеквартально представлять информацию. Центральный и Северо-Западный федеральные округа занимаются этим неактивно, Сибирский и Дальневосточный – более активно. Там, например, созданы соответствующие структуры: в СФО – Совет по местному самоуправлению, в ДВФО - Межведомственная комиссия по поддержке местного самоуправления.

5. При этом, согласно решению Конгресса муниципальных образований РФ от 5-6 февраля 2004 года межрегиональным ассоциациям муниципальных образований поручено представлять интересы Конгресса муниципальных образований РФ в федеральных округах. Причем АСДГ будет представлять интересы КМО в 2-х Федеральных округах – Сибирском и Дальневосточном, аналогично СГЦСЗР – в Центральном и Северо-Западном ФО. Остальные межрегиональные ассоциации (Юга России, Урала, Поволжья) будут представлять интересы в одном из федеральных округов. Ситуация с реализацией этого решения КМО не является простой, поскольку указанные ассоциации, кроме АСДГ, обладают ограниченным организационным ресурсом. К тому же сейчас возникла проблема из-за того, что Ассоциация Юга России самоликвидировалась.

6. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2003 года № 1456-р был создан Совет по местному самоуправлению при Правительстве РФ, в состав которого входили в основном представители органов местного самоуправления. Согласно положению о Совете это был совещательный орган, образованный для предварительного рассмотрения вопросов местного самоуправления. В задачи Совета входила подготовка для Правительства РФ информации о ходе реформы местного самоуправления, прогнозов ее результатов, подготовка предложений по проектам федеральных законов. Состоялось два заседания.

В настоящее время указанный Совет ликвидирован наряду со 145-тью другими межведомственными комиссиями и советами, которые стали не нужны новому составу Правительства Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 16 апреля 2004 года № 215 «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством РФ»).

Два других ранее действующих совещательных органа (Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации - политический орган, возглавляемый Президентом Российской Федерации и отстаивающий конституционные права граждан на осуществление местного самоуправления, и Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Г. Селезневе) также не функционируют. Это свидетельство того, что на федеральном уровне не осталось ни одной площадки, где высшие должностные лица государства могли бы услышать суждения с мест о реальных процессах реформы местного самоуправления.

6. В этой связи возрастает роль Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, одной из функций которого является обеспечение взаимодействия муниципальных образований и их объединений с федеральными органами государственной власти. Но Российская ассоциация находится сейчас также в стадии серьезного организационного реформирования и кадровых перестановок, что ослабляет его потенциал и возможности влияния на власть.

На внеочередной сессии КМО РФ 20 мая 2004 года Президентом Конгресса избрана Э.М.Шереметьева – глава Угличского муниципального округа Ярославской области, Генеральным директором Конгресса И.Я. Даровин, до этого долгое время возглавлявший исполнительную дирекцию Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. Дальнейшее развитие Конгресса муниципальных образований будет происходить в соответствии с принятой Концепцией (http://www.kmo.ru/pages.asp?dip=181) и новым Уставом Конгресса (http://www.kmo.ru/pages.asp?dip=203).

 

 








Не нашли, что искали? Воспользуйтесь поиском по сайту:



©2015 - 2024 stydopedia.ru Все материалы защищены законодательством РФ.